廖茂林

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國工業(yè)化建設(shè)的重要支撐，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)滯后將對我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級構(gòu)成嚴(yán)重拖累，加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期和城鎮(zhèn)化減速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同并重已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略問題。根據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《中國工業(yè)化進(jìn)程報告（1995-2015）》，我國整體工業(yè)化水平指數(shù)為84，東部、東北、中部的工業(yè)化水平指數(shù)分別為95、76和71，均處于工業(yè)化后期階段。城鎮(zhèn)化推進(jìn)方面，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高至2017年的58.5%，平均每年大約提高1個百分點。我國城鎮(zhèn)化率在經(jīng)歷了快速推進(jìn)階段之后，推進(jìn)速度有所放緩，進(jìn)入城鎮(zhèn)化減速發(fā)展階段。

黨的十六大報告對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化做出了重要的戰(zhàn)略部署。十六屆五中全會強(qiáng)調(diào)要建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長效機(jī)制，明確了在農(nóng)業(yè)相對弱勢、農(nóng)村相對落后的局面下，工業(yè)和城市應(yīng)該更多地發(fā)揮支持和帶動作用。十七大提出要推動形成“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”，實際上是要從全局上謀劃農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，著力改變支農(nóng)惠農(nóng)政策碎片化的局面，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。十八大將“城鄉(xiāng)一體發(fā)展”作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，并從體制機(jī)制、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面對城鄉(xiāng)一體發(fā)展提出了明確要求。十九大明確提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。今年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了具體部署。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是對新時期城鄉(xiāng)關(guān)系的基本定位。

現(xiàn)狀分析

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就要逐步通過體制和制度改革，打破城鄉(xiāng)之間的雙軌制，推動城鄉(xiāng)資源自由流動，優(yōu)勢互補，把城市和農(nóng)村放在一個整體的框架下進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。當(dāng)前，我國推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化最主要的障礙是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展是基于不平等地位的。一方面城鄉(xiāng)分割的戶籍制度在一定程度上阻礙了農(nóng)村勞動力、資本等要素向城市的自由流動，不利于城鄉(xiāng)一體的要素市場的構(gòu)建；另一方面，資金、人才等優(yōu)勢資源集中向城市流入，在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動力，并促使城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等方面形成巨大的差距，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡程度，并誘發(fā)一系列結(jié)構(gòu)性問題。

（一）城鄉(xiāng)投資非均等化

長期以來，我國實施工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)，不斷增加對工業(yè)部門的資本投入和政策扶持，使得城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期領(lǐng)先于農(nóng)村。在社會公共服務(wù)投入方面，農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面都不能與城市居民享有平等權(quán)益。農(nóng)業(yè)部門由于投資收益低、周期長等特點，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長期處于劣勢，農(nóng)業(yè)資本匱乏，技術(shù)發(fā)展緩慢，農(nóng)產(chǎn)品附加值長期處于較低水平，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格形成巨大的剪刀差，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資雖然增長較快，但仍然落后于城市，農(nóng)村在交通、電力、水利等方面的投資不足在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期滯后，農(nóng)民收入增長緩慢。城鄉(xiāng)之間資本投入的差距導(dǎo)致農(nóng)村長期落后于城市，并進(jìn)一步加速農(nóng)村優(yōu)勢資源向城市集中，城市發(fā)展對周邊農(nóng)村產(chǎn)生一定的虹吸效應(yīng)，更加不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的構(gòu)建。

（二）城鄉(xiāng)社會保障制度的非均等化

我國二元分割的戶籍制度使得城鄉(xiāng)居民在社會保障、教育、醫(yī)療等方面都處于不平等地位。城鄉(xiāng)社會福利的差距不僅不利于社會公平，還會帶來一系列社會問題。城鄉(xiāng)福利待遇的差距會降低農(nóng)村對人才的吸引力，農(nóng)村人才大量流失。此外，由于長期的傾斜政策，導(dǎo)致農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期投入不足，農(nóng)村師資力量薄弱，教育水平落后于城市。由于缺乏良好的教育，導(dǎo)致農(nóng)民自身人力資本水平不足，勞動力素質(zhì)低下，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對高素質(zhì)勞動力的需求，嚴(yán)重阻礙其收入的提高。收入水平低下進(jìn)而限制了其接受良好教育的能力。而城鄉(xiāng)福利的差異吸引大量青壯年農(nóng)村人才向城市流動，并促使農(nóng)業(yè)人口老齡化程度不斷提高，這在一定程度上加劇了農(nóng)業(yè)勞動力的流失，并會逐步推高農(nóng)業(yè)成本，制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動力。

（三）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展動力不足

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)的關(guān)鍵障礙。長期以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不足，農(nóng)村資本和人才外流，農(nóng)村空心化問題日益突出，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式難以帶動鄉(xiāng)村振興。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展歸根結(jié)底要靠發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)雖然不斷優(yōu)化，但農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)仍然以糧食為主，而這種生產(chǎn)結(jié)構(gòu)對農(nóng)民的收入貢獻(xiàn)極低。同時，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐步提高，而國際農(nóng)產(chǎn)品價格逐步下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場競爭壓力不斷加劇。農(nóng)村青壯年人口大量流出，農(nóng)村人口老齡化問題加劇，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展動力缺失。此外，農(nóng)業(yè)發(fā)展還面臨資源趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的突出問題，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式已經(jīng)不再適用。

（四）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展失衡

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市工業(yè)和服務(wù)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)含量低，規(guī)模經(jīng)營能力不足，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)模式與大市場之間的矛盾加重。一方面，國家在資源配置上過分向城市工業(yè)和服務(wù)傾斜，而農(nóng)村長期投入不足，農(nóng)村服務(wù)業(yè)水平低下，農(nóng)村金融服務(wù)體系、信息服務(wù)等方面建設(shè)不足，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏必要的支撐，與城市脫節(jié)。另一方面，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏合理的布局和分工，勞動密集型產(chǎn)業(yè)過多，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級進(jìn)程緩慢。這種生產(chǎn)模式過度分散化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)高度同構(gòu)的情況，在一定程度上造成大量資源浪費和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益低下，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)不足，生產(chǎn)要素互動渠道不暢通。

政策建議

當(dāng)前大力推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化應(yīng)重點從以下幾個方面著手：

（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流通機(jī)制，充分發(fā)揮城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展外溢作用和對農(nóng)村的輻射作用。

決定資源流向的關(guān)鍵因素之一是勞動生產(chǎn)率。要引導(dǎo)各類資源向農(nóng)村流動，就要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村勞動生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)村對資源的吸引力，促進(jìn)各類要素由城市向農(nóng)村流動。加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的多元化市場體系，建立健全相關(guān)體制機(jī)制，構(gòu)建公平有序的市場體系。通過合理規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)交通網(wǎng)絡(luò)，疏通城鄉(xiāng)商品流通體系、人力資源流通體系和資本流通體系。加強(qiáng)農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)、通信基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)信息服務(wù)能力不斷深化。建立完善的城鄉(xiāng)信息溝通平臺，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)信息互通。實現(xiàn)城鄉(xiāng)物品的交流融通是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的重要內(nèi)容。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，取消戶籍制度對農(nóng)民工市民化的限制，引導(dǎo)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)合理流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力在勞動力市場上平等就業(yè)。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合為導(dǎo)向建立新產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制。拓展農(nóng)業(yè)功能，發(fā)展生態(tài)酒莊、鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)、文化創(chuàng)意、電子商務(wù)、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，建立多業(yè)態(tài)相互融合、多元發(fā)展的機(jī)制。加快培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，要繼續(xù)引導(dǎo)城市資本流入農(nóng)村。發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，拓寬農(nóng)民收入渠道是縮小城鄉(xiāng)差距的重要路徑。建立各級干部績效考評的長效機(jī)制，充分調(diào)動方方面面的積極性，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展能力。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)揮工業(yè)和服務(wù)業(yè)對農(nóng)業(yè)的帶動作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以市場為導(dǎo)向，通過各種形式的合作經(jīng)營模式，將城鄉(xiāng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)合，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素雙向流通。大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分發(fā)揮地域資源優(yōu)勢，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，吸收農(nóng)村剩余勞動力，提高農(nóng)民收入。引導(dǎo)各類社會資本進(jìn)入農(nóng)村，加快構(gòu)建和完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，合理引導(dǎo)農(nóng)民工向城鎮(zhèn)流動，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金支持。在推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的過程中，注重發(fā)揮城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的帶動作用，防止城鄉(xiāng)兩極化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速衰落。

（三）在鄉(xiāng)村振興背景下，以土地制度改革破除機(jī)制體制障礙

實施鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)土地制度改革是落實新發(fā)展理念的重要舉措，對全面建成小康社會、推進(jìn)“四化”同步、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大而深遠(yuǎn)的意義。改革開放以來，政府重點發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，實行了一系列偏向性的政策，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重斷層。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩，貧富差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等一系列問題不斷顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是，鄉(xiāng)村土地的市場化程度還比較低，遠(yuǎn)未實現(xiàn)自由流動。因此，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就必須在繼續(xù)堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)上，破除體制機(jī)制障礙，一方面應(yīng)該創(chuàng)新公共資金資源的配置方式，提升配置效率；另一方面通過市場機(jī)制發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村要素價格，推動鄉(xiāng)村要素的自由流動和平等交換。要加快構(gòu)建和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，通過土地流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，并將一部分農(nóng)民從土地中解放出來，提高農(nóng)村土地的規(guī)?；?jīng)營水平。

（四）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

不斷提升基本公共服務(wù)均等化水平，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本要求?；竟卜?wù)均等化的核心要義是，在人口自由流動的基礎(chǔ)上保障其享有公共服務(wù)的權(quán)利，不論人們選擇在任何地方生活，都能享受最基本的公共服務(wù)。改革開放四十年來，中國經(jīng)歷了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量人口從農(nóng)村流向城市，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至58.5%。但戶籍制度改革卻嚴(yán)重滯后，截至2017年底，戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.4%（國家統(tǒng)計局，2018），比常住人口城鎮(zhèn)化率低16.1個百分點，這意味著2.2億已經(jīng)進(jìn)城的人口，無法平等地享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。大量進(jìn)城的農(nóng)民工，表面上是自由流動的，但是他們在很大程度上并沒有選擇在什么地方接受哪些公共服務(wù)的權(quán)利。即使在已經(jīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度（取消了“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”劃分）的省市，教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障仍然是涇渭分明的“兩條線”，遠(yuǎn)未實現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。當(dāng)前，以戶籍制度為基礎(chǔ)建立的公共服務(wù)體系，在城市和鄉(xiāng)村都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在城市，由于對城鎮(zhèn)人口增長和公共服務(wù)需求增長預(yù)測不足，加之規(guī)劃理念落后，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)不堪重負(fù)。在鄉(xiāng)村，長期投入不足，政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，加之近年來重建設(shè)輕運營，農(nóng)民也難以獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)。（參考文獻(xiàn)略）