■文／本刊記者 張苗

人社部選擇長(zhǎng)春、南通、上海、重慶等15個(gè)城市首批試點(diǎn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，目標(biāo)是利用1—2年試點(diǎn)時(shí)間，積累經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)在“十三五”期間，基本形成適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度政策框架。目前試點(diǎn)成效顯著：2017年全年，15個(gè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)城市中，有6萬(wàn)多人享受到長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)待遇，且基金支付比例平均達(dá)到77%以上。

“長(zhǎng)期失能是社會(huì)公共問題。失能不僅讓失能人員本身無(wú)法維持基本生存，而且對(duì)家庭、社會(huì)都造成了沉重壓力?！碧峒笆?，人社部社保中心相關(guān)人士一針見血地指出了其導(dǎo)致的結(jié)果。而記者在對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的跟蹤采訪中，也遇到過(guò)這樣的案例：長(zhǎng)春市民陳立仁多年前因患類風(fēng)濕、腦梗、冠心病等，逐漸失去自理能力。兩個(gè)女兒由于長(zhǎng)期照顧她，結(jié)果積勞成疾。為了不拖累女兒，老人屢次想要自殺。幸運(yùn)的是，吉林省將建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度作為工作重點(diǎn)強(qiáng)力推進(jìn)，長(zhǎng)春市于2015年5月啟動(dòng)制度試點(diǎn)，陳立仁及其家庭的命運(yùn)也迎來(lái)了轉(zhuǎn)折。

迎來(lái)政策春天

2015年，作為吉林省首批長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的受益人之一，陳立仁住進(jìn)長(zhǎng)春市怡康園養(yǎng)老院，她每年能通過(guò)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)報(bào)銷3萬(wàn)多元的照護(hù)費(fèi)用，本人只需承擔(dān)3000多元。

事實(shí)上，長(zhǎng)期失能人員的醫(yī)護(hù)問題，黨和政府也一直在牽掛。

2006年12月17日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》指出：探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等社會(huì)化服務(wù)制度。

2011年12月16日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，其中提出 “有條件的地方，可以探索實(shí)施老年護(hù)理補(bǔ)貼、護(hù)理保險(xiǎn)，增強(qiáng)老年人對(duì)護(hù)理照料的支付能力” 。

2013年9月6日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出“鼓勵(lì)老年人投保健康保險(xiǎn)、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)等人身保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司開展相關(guān)業(yè)務(wù)”。

2013年9月28日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》提出“積極開發(fā)長(zhǎng)期護(hù)理商業(yè)險(xiǎn)”。

2015年10月29日，“積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，弘揚(yáng)敬老、養(yǎng)老、助老社會(huì)風(fēng)尚，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”被寫進(jìn)“十三五”規(guī)劃。

2016年5月27日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就我國(guó)人口老齡化的形勢(shì)和對(duì)策舉行第三十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)說(shuō)，要建立老年人狀況統(tǒng)計(jì)調(diào)查和發(fā)布制度、相關(guān)保險(xiǎn)和福利及救助相銜接的長(zhǎng)期照護(hù)保障制度、老年人監(jiān)護(hù)制度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類管理制度，制定家庭養(yǎng)老支持政策、農(nóng)村留守老人關(guān)愛服務(wù)政策、扶助老年人慈善支持政策、為老服務(wù)人才激勵(lì)政策，促進(jìn)各種政策制度銜接，增強(qiáng)政策合力。

2016年6月，人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），選擇河北承德、吉林長(zhǎng)春、黑龍江齊齊哈爾、上海、江蘇南通和蘇州、浙江寧波、安徽安慶、江西上饒、山東青島、湖北荊門、廣東廣州、重慶、四川成都、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)石河子等15個(gè)城市作為首批試點(diǎn)城市，吉林和山東兩省作為國(guó)家試點(diǎn)的重點(diǎn)聯(lián)系省份。

截至目前，這15個(gè)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市全部出臺(tái)制度文件，其中14個(gè)試點(diǎn)城市已經(jīng)開始待遇支付。

試點(diǎn)初顯成效

“《指導(dǎo)意見》提出報(bào)銷比例要達(dá)到70%以上，從2017年的數(shù)據(jù)看，15個(gè)試點(diǎn)城市中，有6萬(wàn)多人享受待遇，對(duì)于他們規(guī)定的長(zhǎng)期護(hù)理費(fèi)用，基金支付比例平均達(dá)到77%以上。從這點(diǎn)看，文件設(shè)定的目標(biāo)在試點(diǎn)地區(qū)基本達(dá)到。因此，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)的成效在減輕群眾負(fù)擔(dān)方面的體現(xiàn)是最直接的。被制度覆蓋的失能老人，原來(lái)是依靠養(yǎng)老金還有子女來(lái)養(yǎng)護(hù)，現(xiàn)在有制度保障，而且保障水平不低。”人社部醫(yī)療保險(xiǎn)司職工處處長(zhǎng)樊衛(wèi)東說(shuō)。

同時(shí)，記者了解到，試點(diǎn)城市中因?yàn)殚L(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的建立，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、甚至醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)。比如吉林省就有多家民營(yíng)醫(yī)院有意愿以制度試點(diǎn)為契機(jī)，籌建大型標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，力爭(zhēng)納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)范圍。長(zhǎng)春市養(yǎng)老院失能人員入住率迅速攀升，甚至出現(xiàn)排隊(duì)等候住院現(xiàn)象。換言之，試點(diǎn)地區(qū)的長(zhǎng)期失能人員現(xiàn)在不但有制度保障，而且服務(wù)可及性也提高了。

此外，資金使用效率也得到了有效提高。以青島為例，現(xiàn)在失能人員入住長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的平均床日費(fèi)用僅56元左右，這與青島二、三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的平均床日費(fèi)相比，大約有20倍的差距。因此樊衛(wèi)東評(píng)價(jià)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度既節(jié)約社會(huì)成本，又降低了個(gè)人負(fù)擔(dān)，還間接促進(jìn)了醫(yī)?；鸬暮侠硎褂?。

據(jù)了解，在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)中，一些服務(wù)上的新設(shè)計(jì)、新理念還直接提升了服務(wù)效率。比如成都市通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，著力推動(dòng)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)“網(wǎng)上經(jīng)辦”和“指尖移動(dòng)服務(wù)”平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)門戶網(wǎng)站、社保一體機(jī)、移動(dòng)終端、PC機(jī)等多種渠道，在為廣大失能人員及親屬提供足不出戶網(wǎng)上服務(wù)的同時(shí)，還兼顧了就近臨柜辦理業(yè)務(wù)的需要。再如南通市基本照護(hù)保險(xiǎn)制度已經(jīng)運(yùn)行兩年，有比較完善的數(shù)據(jù)支持。在該市引入第三方機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，整個(gè)招采環(huán)節(jié)非常規(guī)范，實(shí)現(xiàn)了公平公正公開的理念。據(jù)南通市醫(yī)療保險(xiǎn)基金管理中心主任孫華介紹，南通照護(hù)保險(xiǎn)經(jīng)辦事務(wù)采取委托第三方參與經(jīng)辦、政府監(jiān)督的管理模式，將受理評(píng)定、費(fèi)用審核、結(jié)算支付、稽核調(diào)查、信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)等經(jīng)辦服務(wù)，通過(guò)政府招標(biāo)確定有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，按照保本微利原則參與經(jīng)辦。第三方經(jīng)辦實(shí)行“運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、保險(xiǎn)事務(wù)共辦、管理費(fèi)率固定、年度考核退出”模式。政府相關(guān)部門與第三方簽訂服務(wù)合作協(xié)議，明確第三方經(jīng)辦事項(xiàng)、經(jīng)辦要求、合作方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等內(nèi)容，并且將招標(biāo)文件、中標(biāo)單位的投標(biāo)文件，均作為協(xié)議約束內(nèi)容。第三方負(fù)責(zé)組建專業(yè)上門照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍。同樣，照護(hù)機(jī)構(gòu)也實(shí)行資格準(zhǔn)入和協(xié)議管理制，統(tǒng)一準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，即參照南通市定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理辦法的要求簽訂服務(wù)協(xié)議，建立定點(diǎn)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的進(jìn)退出機(jī)制。

與此同時(shí)，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)在市場(chǎng)培育上也發(fā)揮了重要作用。比如借用商保的力量和資金，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的平臺(tái)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)短期內(nèi)很快見效。湖北省荊門市醫(yī)療保險(xiǎn)管理局局長(zhǎng)梁毅告訴記者，荊門市對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)采取了三個(gè)扶持政策。一是扶持經(jīng)辦能力提升：荊門市財(cái)政撥付?？?00萬(wàn)元，優(yōu)先保障長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)信息系統(tǒng)開發(fā)。二是扶持護(hù)理機(jī)構(gòu)建設(shè)：定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)可按規(guī)定享受穩(wěn)崗補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款及貼息，符合小微企業(yè)條件的可申請(qǐng)最高不超過(guò)200萬(wàn)元的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款。鼓勵(lì)符合資質(zhì)的定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)建立職業(yè)技能培訓(xùn)基地，開展護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)，給予相應(yīng)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。三是扶持護(hù)理從業(yè)人員：定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)聘用的護(hù)理人員，符合就業(yè)困難人員條件并取得護(hù)理員資格證書的，可申請(qǐng)納入公益性崗位管理，享受社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼或崗位補(bǔ)貼。對(duì)長(zhǎng)期從事護(hù)理崗位并取得執(zhí)業(yè)資格的護(hù)理人員，符合條件的可申請(qǐng)職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼；取得高級(jí)工、技師、高級(jí)技師職業(yè)資格的護(hù)理人員，每月可享受所聘單位30—80元的崗位津貼，退休后每月分別提高10—20元基礎(chǔ)養(yǎng)老金；被授予“荊門技術(shù)能手”“荊門首席技師”的護(hù)理人員，分別給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)2000元和1萬(wàn)元。

樊衛(wèi)東告訴記者：“引入社會(huì)資本對(duì)促進(jìn)就業(yè)也有很大幫助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年15個(gè)試點(diǎn)城市大概引入社會(huì)資本70多億元。新增養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、護(hù)理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)約360家，直接拉動(dòng)就業(yè)兩萬(wàn)多人。”

壓力也是動(dòng)力

在對(duì)15個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)實(shí)踐進(jìn)展的梳理中，記者發(fā)現(xiàn)，有8個(gè)試點(diǎn)城市的制度覆蓋范圍是職工，有5個(gè)試點(diǎn)城市的覆蓋范圍是職工和中心城區(qū)的居民，只有青島、南通兩個(gè)城市真正實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。這與人社部《指導(dǎo)意見》的精神基本吻合，即在試點(diǎn)階段，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度原則上主要覆蓋職工醫(yī)保參保人群。試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)自身實(shí)際，隨制度探索完善，綜合平衡資金籌集和保障需要等因素，合理確定參保范圍并逐步擴(kuò)大。

在籌資渠道上，從15個(gè)試點(diǎn)城市情況看，南通、上饒、荊門、成都、石河子5個(gè)城市基本實(shí)現(xiàn)多元籌資，即個(gè)人繳費(fèi)+醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)+單位繳費(fèi)或財(cái)政、福彩劃轉(zhuǎn)。其余10個(gè)試點(diǎn)城市的籌資要么是醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)+單位繳費(fèi)，要么是醫(yī)保基金劃轉(zhuǎn)+財(cái)政劃轉(zhuǎn)，即并非完全靠醫(yī)?；饎澽D(zhuǎn)，但也并非完全意義上的多元籌資。事實(shí)上，對(duì)于多元籌資理念，各試點(diǎn)城市都很認(rèn)同，雖然一些試點(diǎn)城市在實(shí)際操作中個(gè)人暫時(shí)不繳費(fèi)，但地方試點(diǎn)文件中有關(guān)于多元籌資的表述。從目前全國(guó)15個(gè)試點(diǎn)城市的籌資情況看，醫(yī)?；鸪袚?dān)了將近5成，個(gè)人承擔(dān)不到15%，單位承擔(dān)30%左右，財(cái)政大致占7%。顯然，完善均衡繳費(fèi)負(fù)擔(dān)是后試點(diǎn)時(shí)代必做的功課。

“完善均衡繳費(fèi)負(fù)擔(dān)有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，第一是怎樣引進(jìn)個(gè)人繳費(fèi)？首先從保險(xiǎn)理念和社會(huì)擔(dān)當(dāng)方面，要讓參保人看到這項(xiàng)制度的公平正義，認(rèn)同社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的理念，這個(gè)尚任重道遠(yuǎn)；其次要讓參保人看到好處，也就是說(shuō)參保人個(gè)人能夠獲益或者其親屬能夠當(dāng)期獲益；再者需要有約束性的制度，即需要有相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)個(gè)人繳費(fèi)的要求應(yīng)該是強(qiáng)制性的?！?樊衛(wèi)東說(shuō)，“第二個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是財(cái)政問題。財(cái)政部門曾經(jīng)算過(guò)賬，每年對(duì)養(yǎng)老領(lǐng)域投入的錢并不少。因?yàn)榇饲皣?guó)家沒有專門的制度安排，殘聯(lián)、民政等部門都有自己的保障項(xiàng)目，然后根據(jù)保障項(xiàng)目、保障計(jì)劃向財(cái)政要錢。因此下一步在財(cái)政補(bǔ)助上不是新增金額，而是要理順財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制，同時(shí)整合資源，按照政策歸口或者職能劃分，分清保障邊界，形成合理統(tǒng)籌補(bǔ)助的平臺(tái)。這需要幾個(gè)相關(guān)政府部門共同協(xié)調(diào)，做好長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度與醫(yī)療、工傷、養(yǎng)老等保險(xiǎn)制度的銜接 ，與殘疾人保障、軍人傷殘撫恤、老年人權(quán)益保護(hù)、精神病防治等法律法規(guī)的銜接?！?/p>

在對(duì)試點(diǎn)城市的采訪中，記者還注意到，“標(biāo)準(zhǔn)缺失”也是長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)難以深入推進(jìn)的一大障礙。比如承德市在試點(diǎn)過(guò)程中就反映，護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)失能人員的護(hù)理收費(fèi)價(jià)格跨度較大，從護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目來(lái)看，服務(wù)隨意性大，每個(gè)單位都不完全相同，其收費(fèi)在很大程度上反映的是硬件條件，而不是服務(wù)水平，因此應(yīng)盡快建立護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；上海對(duì)失能人員的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由專業(yè)機(jī)構(gòu)制定，采取雙盲法評(píng)估，護(hù)理服務(wù)的具體標(biāo)準(zhǔn)由醫(yī)保、衛(wèi)健部門共同制定；寧波組織人社局、民政局、衛(wèi)計(jì)委等相關(guān)部門代表，專門成立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)資格評(píng)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)失能評(píng)估業(yè)務(wù)工作；成都市專門出臺(tái)《長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)》?？傊?，實(shí)踐中試點(diǎn)城市都各盡所能對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行了探索，但從全國(guó)范圍看，目前15個(gè)試點(diǎn)城市尚未有科學(xué)統(tǒng)一的能力評(píng)定標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理服務(wù)人員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、護(hù)理保障項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn) 、護(hù)理服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，樊衛(wèi)東回應(yīng)：“標(biāo)準(zhǔn)缺失，并不是說(shuō)此前沒有標(biāo)準(zhǔn)，民政、殘聯(lián)、人社等部門之前都出臺(tái)過(guò)部分標(biāo)準(zhǔn)。但都不完整，并且涉及部門協(xié)調(diào)，因此還是需要頂層設(shè)計(jì)。實(shí)踐中我們也希望，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，能為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制定趟出一條路?！薄?/p>