□韓　強(qiáng)

(北京聯(lián)合大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100101)

黨內(nèi)法規(guī)體系是指黨內(nèi)法規(guī)作為一個(gè)整體所具有的相互聯(lián)系相互依存的系統(tǒng)特性，它是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的核心概念，也是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)研究的重點(diǎn)。黨的十八大以來，隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)走上快車道，黨內(nèi)法規(guī)體系問題日益凸顯，2013年11月27日頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》明確指出，要在建黨一百周年時(shí)全面建成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。2017年6月25日，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)，要完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也肯定了過去五年“黨的建設(shè)制度改革深入推進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷完善”的成績(jī)，提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的新要求。2018年2月23日，中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》，提出要適應(yīng)新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)全面推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)的需要，到建黨100周年時(shí)形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷豐富完善。使黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強(qiáng)。從目前情況看，學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的概念、分類、基本構(gòu)成等給予了高度重視，形成了許多研究成果，但是也形成了觀點(diǎn)各異的局面，使黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍面臨較大的困惑，對(duì)此，認(rèn)真梳理黨內(nèi)法規(guī)體系的一些基本問題，對(duì)于指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)具有重要意義。

一、黨內(nèi)法規(guī)體系的概念

黨內(nèi)法規(guī)體系以黨內(nèi)法規(guī)概念為基礎(chǔ)，根據(jù)2013年5月27日中央批準(zhǔn)實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。其中黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本規(guī)定，是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。準(zhǔn)則對(duì)全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。條例對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則對(duì)黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出具體規(guī)定。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)共分七種，包括四個(gè)層級(jí)。

從制定主體看，主要分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)。黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)。應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)包括：黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)；黨的各級(jí)組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；黨的各方面工作的基本制度；涉及黨的重大問題的事項(xiàng)；其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)。中央黨內(nèi)法規(guī)主要包括黨章、準(zhǔn)則、條例。中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為部門和地方黨內(nèi)法規(guī)。部門和地方黨內(nèi)法規(guī)主要包括規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。

從形式上看，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)用條款形式表述，而決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件一般不用條款形式表述。

黨內(nèi)法規(guī)體系就是由這些相互聯(lián)系相互配合的七類黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)成的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的有機(jī)整體?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，“黨內(nèi)法規(guī)制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準(zhǔn)則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領(lǐng)域各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體?！盵1]并進(jìn)一步從內(nèi)容上把黨內(nèi)法規(guī)體系界定為“1+4”，即由黨章、組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)五個(gè)方面所構(gòu)成?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》則強(qiáng)調(diào)這一體系是以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。也有學(xué)者提出，目前我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)體系就是以黨章為龍頭，以140多件中央黨規(guī)為主干，以約150件部委黨規(guī)、1500多件地方黨規(guī)為重要組成部分，由七個(gè)領(lǐng)域(黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障)的法規(guī)共同組成的有機(jī)整體。[2]

不管如何界定，我們必須把握黨內(nèi)法規(guī)體系的幾個(gè)基本要素：根本是體系，體現(xiàn)的是黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)聯(lián)系性，只有這樣才能形成黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中的合力；核心是黨內(nèi)法規(guī)，即由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則構(gòu)成，除黨章外，其他黨內(nèi)法規(guī)都具有層級(jí)性、集群性和系統(tǒng)性；重點(diǎn)是分類，即黨內(nèi)法規(guī)體系呈現(xiàn)出多樣性，依據(jù)內(nèi)容、形式、主體、作用等等都可以劃分黨內(nèi)法規(guī)體系的類型，從而幫助人們從不同的視角研究黨內(nèi)法規(guī)，也更有助于黨內(nèi)法規(guī)體系拓展領(lǐng)域和范圍，更好地發(fā)揮作用。

二、黨內(nèi)法規(guī)體系分類的幾個(gè)基本視角

胡錦濤同志2006年1月6日在十六屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上的講話中曾明確提出，要著力加強(qiáng)制度的系統(tǒng)性，加強(qiáng)整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既重視基本的法規(guī)制度又重視具體實(shí)施細(xì)則，既重視單項(xiàng)制度的建設(shè)又重視基本制度與具體制度、實(shí)體性制度與程序性制度的配套，既重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國(guó)家法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合，使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。[3]這是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系化問題的最具代表性表述。體系是對(duì)不同類型、不同個(gè)體黨內(nèi)法規(guī)的有機(jī)整合，在黨內(nèi)法規(guī)日益多樣的情況下，科學(xué)分類是構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)體系的前提。因此，如何更好地把黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行分類是體系構(gòu)建的一個(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)研究的難點(diǎn)，當(dāng)前人們對(duì)此有許多不同的看法，這大多是由于從不同的分類視角認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)所導(dǎo)致的。這也需要我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的分類有一個(gè)全面的了解，以更好地理解黨內(nèi)法規(guī)體系問題。從目前情況看，主要可以從如下視角進(jìn)行分類。

(一)從實(shí)體與程序的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類

我們知道，法律從大的方面可以分為實(shí)體法與程序法兩大類，其中實(shí)體法主要是指規(guī)定具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者法律保護(hù)的具體情況的法律，如民法、合同法、婚姻法、公司法等等。程序法是規(guī)定以保證權(quán)利和職權(quán)得以實(shí)現(xiàn)或行使、義務(wù)和責(zé)任得以履行的有關(guān)程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的法律，如行政訴訟法、民事訴訟法、刑事訴訟法、立法法等等。我國(guó)國(guó)家法律對(duì)實(shí)體法和程序法進(jìn)行了明確的區(qū)分，盡管國(guó)家法律還存在重實(shí)體輕程序的問題，程序法的健全完善程度還不盡如人意，但是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系仍具有啟發(fā)意義。目前在黨內(nèi)法規(guī)中雖然并未做這樣的區(qū)分，但是有些起到了程序法的作用，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》及其他部分規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等等，更多的是在黨內(nèi)法規(guī)中進(jìn)一步細(xì)化程序內(nèi)容，為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施提供指導(dǎo)和保障。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)的體系化不會(huì)走國(guó)家法律實(shí)體法與程序法分置的路子，但是從這樣的角度理解黨內(nèi)法規(guī)體系、指導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)仍是有幫助的。

(二)從立法與執(zhí)法的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類

立法與執(zhí)法是任何法律都面臨的兩個(gè)基本問題，也是進(jìn)行法律體系構(gòu)建的重要視角。國(guó)家法律由于有獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法律的實(shí)施，因此往往也擁有完善的規(guī)范執(zhí)法的法律體系，如規(guī)范檢察院偵查、起訴、規(guī)范法院審判、規(guī)范監(jiān)獄實(shí)施罪犯改造的法律體系等等。相對(duì)而言，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)各種違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的執(zhí)行主體主要是各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，因此在黨內(nèi)法規(guī)體系中，對(duì)執(zhí)紀(jì)法規(guī)體系的構(gòu)建不需要過于復(fù)雜，但是這不妨礙我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行這樣的劃分，并著眼于這兩個(gè)方面進(jìn)行體系的構(gòu)建。從立法方面看，黨內(nèi)法規(guī)指的是黨內(nèi)法規(guī)的制定，這一體系包括兩個(gè)方面，一個(gè)是制定的程序體系，指的是黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢、釋，具體包括規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評(píng)估等等，這些程序要求在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中得到了體現(xiàn)?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》也有相關(guān)規(guī)定，包括各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制、審議審核機(jī)制、動(dòng)態(tài)清理機(jī)制、備案審查機(jī)制、解釋評(píng)估機(jī)制建立健全并有效運(yùn)行，不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)相互銜接，黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性明顯提高。[4]另一個(gè)是制定完成的黨內(nèi)法規(guī)的基本構(gòu)架，也就是體現(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則方面，這些黨內(nèi)法規(guī)是否應(yīng)立盡立而且體系完好是衡量體系建設(shè)的主要指標(biāo)。從執(zhí)法方面看，黨內(nèi)法規(guī)主要指的是執(zhí)行的保障體系，在黨內(nèi)法規(guī)所謂“1+4”體系中，這對(duì)應(yīng)的是監(jiān)督保障法規(guī)，即主要用于規(guī)范對(duì)黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障等，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》對(duì)健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制僅作了一般性的要求，并未指明需要制定的具體的黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域或稱謂，但2015年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、2016年通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、2016年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》無疑是其中的重要方面。

(三)從主體與對(duì)象的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類

主體是指有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的各個(gè)主體，這些主體主要包括黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，從而分為中央黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)三個(gè)層次，第一個(gè)層次主要為黨章、準(zhǔn)則、條例，后者主要為規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。從對(duì)象的角度進(jìn)行劃分更具有普遍性，2013年11月27日頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》、中共中央辦公廳法規(guī)局、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳合編、法律出版社出版的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978-1996)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1996-2000)》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001-2007)》和2014年法律出版社出版的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2007-2012)》都是根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象進(jìn)行分類的，均把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章及相關(guān)法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作法規(guī)、思想建設(shè)法規(guī)、組織建設(shè)法規(guī)、作風(fēng)建設(shè)法規(guī)、反腐倡廉建設(shè)法規(guī)、民主集中制建設(shè)法規(guī)、黨的機(jī)關(guān)工作法規(guī)八類。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》又將上述八個(gè)方面進(jìn)一步歸并為“1+4”，即黨章之下分為黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)四大領(lǐng)域。這種劃分方式總體上是參照黨的建設(shè)總體布局進(jìn)行的分類。有學(xué)者認(rèn)為，這種模式在現(xiàn)今各種分類標(biāo)準(zhǔn)中是最為科學(xué)、最為合理的，它有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是以調(diào)整對(duì)象作為分類標(biāo)準(zhǔn)，這是劃分黨規(guī)部門的首要標(biāo)準(zhǔn)；二是覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的自身建設(shè)兩個(gè)方面，符合黨內(nèi)法規(guī)自身的特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律，反映黨的建設(shè)的實(shí)際狀況。[5]筆者基本認(rèn)同這一判斷，但是，黨的建設(shè)總體布局也在不斷的發(fā)展變化之中，就如黨的十七大形成“一條主線、五大建設(shè)”的總體布局，而黨的十九大發(fā)展到“一條主線、六大建設(shè)”一樣，由此會(huì)帶來黨內(nèi)法規(guī)體系的調(diào)整，而且對(duì)黨的建設(shè)總體布局的內(nèi)涵與規(guī)律也有新的看法[6]，這些都會(huì)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系的科學(xué)性產(chǎn)生影響。

(四)從內(nèi)容與形式的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類

內(nèi)容主要是指黨內(nèi)法規(guī)自身質(zhì)的規(guī)定性，據(jù)此可以把黨內(nèi)法規(guī)除黨章外劃分為黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)四類，由此把所有黨內(nèi)法規(guī)納入其中。當(dāng)然其中也存在交叉重合的問題，有的黨內(nèi)法規(guī)可能屬于其中的兩類或三類，如《干部教育培訓(xùn)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校工作條例》既可以認(rèn)為是規(guī)范干部教育工作體制機(jī)制的黨內(nèi)法規(guī)，而歸類于組織建設(shè)法規(guī)，也可以根據(jù)其重在重樹黨員干部的理想信念而認(rèn)為是自身建設(shè)法規(guī)。這也說明在內(nèi)容上對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行明確的劃分是有難度的。從形式上劃分黨內(nèi)法規(guī)則要容易得多，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則七類是黨內(nèi)法規(guī)的基本形式，而其他的黨內(nèi)決定、意見等則屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件。當(dāng)然這種形式上的劃分是源于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，而有許多具有黨內(nèi)法規(guī)特征和地位作用的規(guī)范性文件不在其中也預(yù)示著黨內(nèi)法規(guī)在形式上的體系性仍有完善的空間，其中比較突出的是《意見》，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，特別是宣傳系統(tǒng)制定的《意見》較多，其在黨內(nèi)的約束力是相當(dāng)于黨內(nèi)法規(guī)的，如《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下高校思想政治教育工作的意見》等等。

此外，還可以從結(jié)構(gòu)與關(guān)系的角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行分類，把黨內(nèi)法規(guī)分成四級(jí)，即黨章、準(zhǔn)則、條例各為一級(jí)，而規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則則屬于同一級(jí)，從而形成四個(gè)法規(guī)層級(jí)，而從相互關(guān)系的角度則分為不同層級(jí)類型黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、新舊黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系等等，結(jié)構(gòu)的明晰與關(guān)系的順暢當(dāng)然是體系化的重要標(biāo)志。當(dāng)然，學(xué)者們也有其他的分類方法，如有的以黨章的章節(jié)名稱為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和其他等；有的以黨內(nèi)法規(guī)的功能為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨的行為法規(guī)、黨內(nèi)程序法規(guī)、黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)等；有的以黨務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，把黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、黨員權(quán)利義務(wù)法規(guī)、黨內(nèi)組織法規(guī)、黨務(wù)管理法規(guī)、黨紀(jì)檢查法規(guī)等；有的參照國(guó)家法律的相關(guān)理論和做法，把黨內(nèi)法規(guī)分為具有“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的黨內(nèi)監(jiān)督條例和紀(jì)律處分條例、具有“民法”功能的以黨員權(quán)利保障條例為主體的保障黨員黨內(nèi)民主權(quán)利相關(guān)法規(guī)、具有“行政法”功能的領(lǐng)導(dǎo)干部制度、具有“訴訟法”功能的黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)范和保障性規(guī)范等。[5]還有的認(rèn)為從調(diào)整方式來看，分為激勵(lì)性規(guī)范與制約性規(guī)范；從約束對(duì)象來看，分為管人、管事、管權(quán)三類；從調(diào)整領(lǐng)域來看，分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)、黨的自身建設(shè)活動(dòng)、黨的機(jī)關(guān)運(yùn)行保障活動(dòng)三個(gè)領(lǐng)域；從重要性角度來看，分為根本性黨規(guī)、基礎(chǔ)主干性黨規(guī)、支架性黨規(guī)、配套性黨規(guī)等；從內(nèi)容來看，分為實(shí)體性規(guī)范、程序性規(guī)范、保障性規(guī)范、懲戒性規(guī)范；從調(diào)整流程角度來看，分為主體規(guī)范、行為規(guī)范、監(jiān)督規(guī)范、責(zé)任與救濟(jì)規(guī)范。[2]分類方法各異，也說明在黨內(nèi)法規(guī)體系上認(rèn)識(shí)不一，也必然影響到黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建。但是總體上，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系進(jìn)行多樣化的分類既符合實(shí)際，也體現(xiàn)了其復(fù)雜性，有利于我們從多元化的視角把握黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的規(guī)律。

三、黨內(nèi)法規(guī)體系化水平的衡量標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)既然是體系當(dāng)然有一個(gè)體系化水平高低的問題，體系化水平高，意味著結(jié)構(gòu)合理、聯(lián)系緊密、整體性強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的任務(wù)就是提高體系化、系統(tǒng)化、科學(xué)化水平，目標(biāo)是到建黨100周年時(shí)全面建成“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效”的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這也從一定程度上明確了黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。但是在黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)中，人們對(duì)體系化的衡量標(biāo)準(zhǔn)還有一些分歧，存在以何為參照的困惑。如果以國(guó)家法律為參照，目前的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)還有很長(zhǎng)路要走，特別是《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》已實(shí)施到期，但是許多擬議中的黨內(nèi)法規(guī)還沒有出臺(tái)，也有的沒有如期完成修訂，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》剛剛出臺(tái)，提出的黨內(nèi)法規(guī)制定計(jì)劃比較宏大，給全部如期出臺(tái)增加了壓力。但是歷史地看，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)自黨的十八大以來的確取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，如何看待這些反差，無疑源于對(duì)體系化的理解和認(rèn)識(shí)。

如何構(gòu)建評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)體系化水平的標(biāo)準(zhǔn)呢，有學(xué)者提出了如下六個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)，一是整體上適應(yīng)黨的建設(shè)需要；二是基礎(chǔ)主干法規(guī)制度已經(jīng)制定；三是實(shí)踐急需的黨內(nèi)法規(guī)及時(shí)出臺(tái)；四是配套法規(guī)制度比較完備；五是體系內(nèi)部科學(xué)和諧統(tǒng)一；六是黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)。[5]也有學(xué)者從外觀、宏觀、中觀、微觀四個(gè)方面衡量黨內(nèi)法規(guī)的體系化，其中外觀形態(tài)上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系呈現(xiàn)為一個(gè)涵蓋全面、主次分明的系統(tǒng)；宏觀架構(gòu)上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由一縱一橫兩個(gè)“1+4”制度板塊交織而成，縱向上的“1+4”制度板塊，是指黨內(nèi)法規(guī)制度體系在位階上呈現(xiàn)為金字塔形的等級(jí)結(jié)構(gòu)，橫向上的“1+4”制度板塊，是指黨內(nèi)法規(guī)制度體系根據(jù)規(guī)范對(duì)象的不同呈現(xiàn)出的各有側(cè)重的邏輯結(jié)構(gòu)；中觀項(xiàng)目上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由成千上萬的黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件構(gòu)成；微觀條文上，完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是由高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范聚合而成的有機(jī)統(tǒng)一整體。[7]

結(jié)合學(xué)者已有的研究，筆者認(rèn)為，衡量黨內(nèi)法規(guī)的體系化水平，應(yīng)該重點(diǎn)考慮如下因素：

(一)具體黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范化水平

所謂規(guī)范化是指黨內(nèi)法規(guī)是否合乎法律規(guī)范的要求。即每一個(gè)具體的黨內(nèi)法規(guī)都要按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的要求，通過規(guī)范的程序制定出來，并發(fā)布實(shí)施。其中在內(nèi)容上必須明確要制定的黨內(nèi)法規(guī)的名稱、制定目的和依據(jù)、適用范圍、具體規(guī)范、解釋機(jī)關(guān)、施行日期；符合方向正確，內(nèi)容明確，邏輯嚴(yán)密，表述準(zhǔn)確、規(guī)范、簡(jiǎn)潔、具有可操作性的基本要求；在制定前要應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見和建議；制定中，要使起草黨內(nèi)法規(guī)與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)相銜接，黨內(nèi)法規(guī)草案形成后應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見；要按照規(guī)范程序?qū)徟c發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)。只有每一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)都具有較高的質(zhì)量，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)不同黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化水平

這既是針對(duì)同一類別中不同黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系來說的，也是針對(duì)不同類型黨內(nèi)法規(guī)而言的，其核心是理順黨內(nèi)法規(guī)之間的新與舊、上與下、內(nèi)與外之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)之間的相互協(xié)調(diào)。目前制約黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化水平的因素很多，制定工作不平衡、一些領(lǐng)域缺乏基礎(chǔ)主干法規(guī)、一些配套法規(guī)制度尚未出臺(tái)、一些實(shí)踐急需的黨內(nèi)法規(guī)還沒有制定、一些黨內(nèi)法規(guī)滯后于黨的建設(shè)實(shí)踐、黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限不夠清晰[5]等等都是重要方面，這些都嚴(yán)重制約了黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)化水平。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，1978—2012年間制定的176個(gè)黨內(nèi)法規(guī)中，標(biāo)注“暫行”的有44個(gè)、“試行”的有43個(gè)，占全部黨內(nèi)法規(guī)的49.4%。[5]這從一個(gè)角度說明了黨內(nèi)法規(guī)在體系化方面存在的不足。要提高其系統(tǒng)化水平，必須處理好不同領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，使其功能清晰、左右聯(lián)動(dòng)，不重疊不沖突；處理好不同位階的黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)層次分明、上下配套，不越位不抵觸；處理好不同類型黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，使各就各位、相互匹配，實(shí)體性、程序性、保障性規(guī)范不缺位不脫節(jié)；處理好不同形式黨內(nèi)法規(guī)之間的關(guān)系，使各個(gè)黨內(nèi)法規(guī)各展其長(zhǎng)、相得益彰，黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)規(guī)范性文件不錯(cuò)位不掣肘。[7]

(三)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同化水平

這是從黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律關(guān)系的角度來說的。黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是全面依法治國(guó)的開辟者、領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者，要提高國(guó)家法治化水平，建成現(xiàn)代法治國(guó)家，必須提高黨依法執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的能力和水平。同樣，黨內(nèi)法規(guī)作為國(guó)家法律體系的重要組成部分，也必須與國(guó)家法律保持一致。目前在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系上，必須堅(jiān)持黨依法執(zhí)政、依規(guī)治黨相統(tǒng)一，做到領(lǐng)導(dǎo)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、模范守法，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)與國(guó)法科學(xué)分工、界限清晰，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法但又不同國(guó)法相抵觸，形成黨規(guī)與國(guó)法相輔相成、相互促進(jìn)的格局。

四、黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)對(duì)策

黨內(nèi)法規(guī)是一個(gè)體系，要提高體系的系統(tǒng)化水平，必須抓住重點(diǎn)，特別是要補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)的短板，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

(一)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)

近年來，我們對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)給予了高度重視，開展了一系列工作，包括2012年5月中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，規(guī)定制定黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌進(jìn)行，科學(xué)編制了黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃；2012年6月啟動(dòng)了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，對(duì)新中國(guó)成立以來至2012年6月制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行了全面整理；2013年11月，中共中央頒布黨的歷史上第一個(gè)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》，明確了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的目標(biāo)，并對(duì)今后五年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進(jìn)行了統(tǒng)籌安排；2014年8月29日中央政治局會(huì)議審議通過了《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》；2015年8月，中央批準(zhǔn)建立中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議制度，以研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推動(dòng)已出臺(tái)的中央黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施等；2016年12月13日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，明確了新形勢(shì)下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重要舉措，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)進(jìn)入新階段?？傮w而言，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的思路更加清晰，任務(wù)更加明確，進(jìn)展也更加順暢。但是，頂層設(shè)計(jì)的問題并沒有完全解決，比如，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》到期后的評(píng)估遲遲沒有完成，盡管《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》已經(jīng)出臺(tái)，但對(duì)兩者的銜接缺乏必要的說明；一些黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)仍有鮮明的“急用先立”色彩，與其他黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性有待提高；一些關(guān)鍵性的主干黨內(nèi)法規(guī)仍未制定出臺(tái)，制約著相關(guān)領(lǐng)域黨的建設(shè)工作開展；一些黨內(nèi)法規(guī)配套性的實(shí)施細(xì)則和規(guī)定缺乏，影響了黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果；對(duì)于準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)缺乏體系化設(shè)計(jì)，致使體系化程度不高；等等，這些問題迫切需要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)上有新思路新舉措。為此，我們要集中全黨智慧，深入調(diào)查研究，總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，借鑒他國(guó)做法，充分研討我們需要多少個(gè)黨內(nèi)法規(guī)、如何規(guī)范和整合黨內(nèi)法規(guī)、如何保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施等基本問題，從中央層面、從源頭上尋找解決問題的方案，這樣才能收到事半功倍的效果。

(二)進(jìn)一步提高黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)，質(zhì)量是基礎(chǔ)，目前質(zhì)量的問題仍比較突出，有的黨內(nèi)法規(guī)從改革開放之初制定沿用至今，一直沒有進(jìn)行修訂，已與當(dāng)前管黨治黨實(shí)際嚴(yán)重不符；有的黨內(nèi)法規(guī)試行時(shí)間過長(zhǎng)，亟待修訂后轉(zhuǎn)正；還有的黨內(nèi)法規(guī)之間存在交叉重復(fù)甚至是矛盾，影響實(shí)施效果，因此提高立規(guī)質(zhì)量已成當(dāng)務(wù)之急。在提高質(zhì)量方面，一方面要嚴(yán)格按照對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范要求，根據(jù)黨的建設(shè)的實(shí)際，依規(guī)制定；另一方面要在2012年7月到2014年11月中央分兩次對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月由中央出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，建立正?；亩ㄆ谇謇頇C(jī)制，同時(shí)進(jìn)行深度清理，不僅對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行整體性的清理，而且對(duì)其中的條文規(guī)范性、與其他黨內(nèi)法規(guī)條文的匹配性以及與國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定的關(guān)系進(jìn)行細(xì)致的清理，切實(shí)解決黨內(nèi)法規(guī)過時(shí)、交叉、重復(fù)、矛盾等問題。當(dāng)然，目前最值得重視的是原有黨內(nèi)法規(guī)的修訂工作，這是當(dāng)前工作的一個(gè)短板，要對(duì)制定時(shí)間較長(zhǎng)、處于試用狀態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行規(guī)范性和質(zhì)量效果評(píng)估，力爭(zhēng)在短期內(nèi)解決相關(guān)問題，補(bǔ)齊這一制度短板。

(三)切實(shí)增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力

執(zhí)行方面的黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，徒法不足以自行，實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)必須有完備的配套制度加以保障。目前黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的問題仍是普遍現(xiàn)象，其中有各種各樣的原因，但是黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督保障系統(tǒng)的體系化程度不高、措施不力仍是主要原因。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一分部署還要九分落實(shí)。制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面?！盵8]P129要增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行效力，要著力構(gòu)建四個(gè)方面的保障機(jī)制，一是黨內(nèi)法規(guī)的保障機(jī)制。即增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的可操作性，完善監(jiān)督保障方面的黨內(nèi)法規(guī)，使其成為完整的鏈條，逐步體系化，以黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)事務(wù)有規(guī)可依，做到用權(quán)必受監(jiān)督，違規(guī)必受懲處，形成中央言出必從、政令統(tǒng)一的良好氛圍。二是組織保障機(jī)制。就是強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨的意志和要求，屬于黨的重大決策，各級(jí)黨組織要無條件地組織實(shí)施，確保在本地方本單位得到落實(shí)。同時(shí)要完善體制機(jī)制，配置人力及其他資源，進(jìn)行有力保障，對(duì)于落實(shí)不力的要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。三是黨員義務(wù)保障機(jī)制。根據(jù)黨章，黨員必須自覺遵守黨的紀(jì)律，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，這是黨員的基本義務(wù)，也是合格黨員的基本條件，作為黨員必須把遵守黨的紀(jì)律尤其是政治紀(jì)律放在突出位置。遵守黨內(nèi)法規(guī)是遵守紀(jì)律的重要表現(xiàn)，如果黨員都能自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)，黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、步調(diào)一致就能得到切實(shí)增強(qiáng)。四是監(jiān)督保障機(jī)制。我們黨是執(zhí)政黨，手中掌握著權(quán)力，必須構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系，把領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督和上、下級(jí)監(jiān)督結(jié)合起來，把黨內(nèi)監(jiān)督和法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、與論監(jiān)督結(jié)合起來，保證黨內(nèi)法規(guī)的要求能夠得到全面落實(shí)。

當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從立規(guī)、執(zhí)行、評(píng)估、教育、監(jiān)督等多個(gè)方面去努力，但是，抓住主要矛盾，圍繞緊迫問題去改進(jìn)加強(qiáng)具有更加重要的意義。目前黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)日益受到關(guān)注，還需要切實(shí)加強(qiáng)研究，找準(zhǔn)重點(diǎn)和突破口，以盡快取得新的進(jìn)展。

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