■張良馴

(中國青少年研究中心，北京 100089)

協(xié)同治理是指多元政策主體在復(fù)雜的公共政策制定和執(zhí)行中，進行跨部門、跨層級合作共治的新型治理模式。協(xié)同治理具有治理主體的多元性、治理內(nèi)容的共識性、治理形式的協(xié)同性、治理目標(biāo)的公共性等特征。從20世紀(jì)90年代中后期開始，西方發(fā)達國家開始了一場旨在建立公共部門協(xié)調(diào)與整合機制的改革運動，試圖通過制度化、經(jīng)?；目缃绾献?，解決復(fù)雜而棘手的公共問題，促進公共利益的實現(xiàn)。自此以后，協(xié)同治理在許多國家的公共治理中得到了廣泛的應(yīng)用，取得了顯著的成效。協(xié)同治理理論強調(diào)治理主體的多元性、治理領(lǐng)域的跨界性、治理系統(tǒng)的協(xié)作性，這為如何有效實施國家《中長期青年發(fā)展規(guī)劃(2016-2025年)》(以下簡稱為“青年發(fā)展規(guī)劃”)提供了理論視角和學(xué)術(shù)范式。青年發(fā)展規(guī)劃的實施涉及多個社會領(lǐng)域，是一個復(fù)雜的政策執(zhí)行過程，需要跨部門、跨層級的協(xié)同治理。本文運用協(xié)同治理理論，分析青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理的客觀需求，闡述主要政策主體在青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理中的功能定位，提出跨部門、跨層級協(xié)同治理的基本路徑，從而構(gòu)建起青年發(fā)展規(guī)劃實施中協(xié)同治理的理論分析框架。

一、青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理的客觀需求

1.青年發(fā)展事務(wù)的跨界性

政策執(zhí)行的協(xié)同性源于政策問題的跨界性。青年發(fā)展事務(wù)之所以要協(xié)同治理，是因為該事務(wù)超越了單個部門的職責(zé)范圍，需要多個部門共管共治，因而具有客觀存在的跨界性。這種跨界性是青年發(fā)展事務(wù)協(xié)同治理的邏輯起點。

青年是指特定年齡的人，是一個年齡概念。根據(jù)青年發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定，青年的年齡范圍是14-35周歲。作為一個具有同樣區(qū)間年齡的人群，青年分布在包括學(xué)校、企業(yè)、機關(guān)、農(nóng)村在內(nèi)的各個社會領(lǐng)域之中，這反映在青年學(xué)生、青年職工、青年農(nóng)民、青年教師、青年科技人員、青年企業(yè)家等稱謂上。隨著社會階層的發(fā)展變化，很多青年在新經(jīng)濟組織、新社會組織和自由職業(yè)者中，在社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)里。青年的多領(lǐng)域分布決定了青年發(fā)展事務(wù)的復(fù)雜多樣性。不同的青年群體既面臨共同的發(fā)展需要，也有著不同的利益訴求。某個方面的青年發(fā)展問題往往不是單一的公共部門能夠獨自解決的。例如，青年的思想道德問題不只是教育部門的事情，還涉及宣傳部門、新聞出版部門等；大學(xué)生就業(yè)問題不只是勞動保障部門的事情，還需要高等學(xué)校和用人單位共同解決。青年發(fā)展事務(wù)橫跨眾多領(lǐng)域，涉及眾多部門，需要跨部門的協(xié)同治理。對于復(fù)雜的青年發(fā)展問題的治理，只有多個政策主體超越部門邊界、進行跨部門的協(xié)同合作，才能實現(xiàn)青年發(fā)展事務(wù)的有效治理。

政府部門的職能是有邊界的，在公共治理中有一定的領(lǐng)域和范圍。從協(xié)同治理理論看，不同政府部門在履行職責(zé)的過程中容易專注于自身領(lǐng)域和范圍，持有各自的利益訴求，往往從部門自身利益出發(fā)做出決策、采取行動，這導(dǎo)致各自為政現(xiàn)象的大量出現(xiàn)。科層制提高了組織的運行效率，但“使政府行政管理活動的專業(yè)化分工過度，出現(xiàn)碎片化、分散化管理現(xiàn)象”[1]，導(dǎo)致部門之間目標(biāo)有異、溝通不暢、協(xié)作困難。調(diào)查表明，90.2%的公務(wù)員受訪者認(rèn)為，跨部門協(xié)同合作存在不順暢的問題[2]。由于沒有形成一個整體政府的概念，人們?nèi)狈Σ块T之間協(xié)同治理的理念，不太重視部門之間的合作，“政府工作人員往往對跨部門協(xié)同的積極性不高”[3]。在政府管理實踐中，“政府組織過多強調(diào)專業(yè)化分工，忽視了分工之外的協(xié)同合作問題”[4]。這使得部門之間協(xié)同合作時存在較多障礙，大大降低了公共治理的整體績效。在缺乏主動合作意愿的情況下，不同部門對于共同參與的公共事務(wù)治理，難免會有意見分歧，甚至發(fā)生利益沖突，因此，需要進行跨部門協(xié)同治理，構(gòu)建協(xié)同鏈條和治理網(wǎng)絡(luò)，以促進多元主體之間的協(xié)調(diào)合作。

作為一種公共事務(wù)，青年發(fā)展事務(wù)需要像其他復(fù)雜的公共事務(wù)一樣，進行跨部門、跨層級的協(xié)同治理。眾多的青年發(fā)展問題超出單一部門的職責(zé)范圍和解決能力。適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，我們要采用新的治理方式，從跨部門和跨層級兩個方面進行協(xié)同治理，充分調(diào)動各相關(guān)部門、各層級的積極性，共同解決日益復(fù)雜的青年發(fā)展問題，實現(xiàn)青年發(fā)展事務(wù)的有效治理。

2.青年發(fā)展規(guī)劃實施的跨部門性

青年發(fā)展事務(wù)的跨界性導(dǎo)致青年發(fā)展領(lǐng)域的廣泛聯(lián)系性和青年發(fā)展規(guī)劃實施的跨部門性。青年發(fā)展規(guī)劃提出的青年發(fā)展領(lǐng)域包括青年思想道德、青年教育、青年健康、青年婚戀、青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)、青年文化、青年社會融入與社會參與、維護青少年合法權(quán)益、預(yù)防青少年違法犯罪和青年社會保障。這些青年發(fā)展領(lǐng)域與黨政部門不是一一對應(yīng)的關(guān)系，而是跨越單一部門所具有的工作邊界，存在于多種部門邊界的交叉地帶。例如，青年健康的發(fā)展，不只是某一個政府部門的工作職責(zé)，而需要國家衛(wèi)計委、國家體育總局、教育部等多部門的協(xié)作。青年發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行主體之所以要進行合作，直接原因是所面臨的青年發(fā)展任務(wù)、要解決的青年發(fā)展問題超越了單一政策執(zhí)行主體的工作領(lǐng)域和能力范圍。解決青年發(fā)展的跨界性問題，需要多個不同部門的共同參與，這是青年發(fā)展規(guī)劃實施具有復(fù)雜性的重要原因。“如果執(zhí)行過程只涉及一個機構(gòu)并且只由這個機構(gòu)來對行動獨自負(fù)責(zé)的話，那么執(zhí)行過程會非常簡單”，而政策項目的失敗在于眾多機構(gòu)之間“協(xié)調(diào)的復(fù)雜性，每一個執(zhí)行者都可以減緩工程的進展甚至讓其停工”[5]。在青年發(fā)展規(guī)劃的實施中，要加強相關(guān)部門的協(xié)作，凝聚各部門的力量，取得倍增效應(yīng)。

我國政府序列沒有設(shè)立專門的青年工作部門，所有的青年發(fā)展事務(wù)分散在眾多政府部門之中。各相關(guān)政府部門具有自身的工作職能和目標(biāo)，形成了不同的利益訴求和價值偏好。單個政府部門對于各類青年發(fā)展問題的關(guān)注都有自己的視角，不可能非常完整地對于青年發(fā)展問題進行全面考量。對于具有多領(lǐng)域目標(biāo)的青年發(fā)展規(guī)劃，如果沒有跨部門協(xié)同治理，在政策執(zhí)行中就會出現(xiàn)部門本位、相互分割的“孤島現(xiàn)象”。只有跨部門協(xié)同治理，才能推動相關(guān)部門行動起來，不同部門達成共識，形成合力，把各方面力量凝聚到實現(xiàn)青年發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)上來，使政策執(zhí)行中各種要素成為一個作用互補的有機整體。

3.青年發(fā)展規(guī)劃實施影響因素的多樣性

一是政策問題?！罢邎?zhí)行的有效與否，首先是和所要解決的政策問題的類型和性質(zhì)密切相關(guān)?！盵6]政策涉及范圍越廣，政策問題的性質(zhì)越復(fù)雜，政策執(zhí)行的難度就越大。青年發(fā)展規(guī)劃涉及數(shù)以億計的青年，而這些青年分布在不同的社會群體之中，有著多種多樣的利益訴求，政策執(zhí)行因而非常復(fù)雜。同時，青年發(fā)展規(guī)劃指向青年發(fā)展問題，而這些問題涉及眾多公共部門及其工作人員，需要調(diào)整多重利益關(guān)系，政策執(zhí)行因而存在很大的難度。

二是政策文本。政策文本操作性強是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在。“一項政策要能夠順利執(zhí)行，從操作上和技術(shù)上來說，它必須具體明確，即政策方案和目標(biāo)具體明確，政策措施和行動步驟明確。”[7]青年發(fā)展規(guī)劃盡管提出了青年發(fā)展的領(lǐng)域、目標(biāo)和措施，但這些內(nèi)容包含許多宣言性、描述性的語言，很多方面缺乏可檢測、可衡量的具體指標(biāo)和剛性的工作要求，這給政策執(zhí)行者留下了較多的空間去選擇做什么或者不做什么。進一步說，任何一項公共政策執(zhí)行都具有動態(tài)性?！罢叻桨笩o論設(shè)計得多么科學(xué)和正確，都不可能與紛繁復(fù)雜的客觀實際情況完全一致”[8]。隨著政策執(zhí)行的進展和政策條件的變化，青年發(fā)展規(guī)劃實施中必然會遇到一些新情況和新問題，這就需要政策執(zhí)行者因時而變，修正執(zhí)行策略，調(diào)整執(zhí)行措施。

三是執(zhí)行主體。美國學(xué)者格斯頓把政策實施界定為“將政策義務(wù)轉(zhuǎn)化為實務(wù)”[9]，強調(diào)政策執(zhí)行部門的作用。任何政策執(zhí)行都是通過政策執(zhí)行者的實施行為來完成的。青年發(fā)展規(guī)劃的政策執(zhí)行，受到政策執(zhí)行主體的自身利益訴求和行為傾向的影響，受到執(zhí)行部門之間的關(guān)系以及執(zhí)行人員的態(tài)度的影響。執(zhí)行主體的利益矛盾會導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象的發(fā)生。如果執(zhí)行主體不能有效運轉(zhuǎn)，那么即使青年發(fā)展規(guī)劃設(shè)計得再完美，也不能取得制定者所期望的政策效果。由于制定主體與執(zhí)行主體不完全同一，因此存在執(zhí)行主體對青年發(fā)展規(guī)劃的認(rèn)識和理解的問題。如果對青年發(fā)展規(guī)劃認(rèn)識不夠，理解不清，就難以實現(xiàn)正確和全面的執(zhí)行。執(zhí)行人員的政策水平、管理水平也影響著青年發(fā)展規(guī)劃的有效執(zhí)行。執(zhí)行人員如果不了解青年發(fā)展?fàn)顩r，就不能有效分析和解決青年發(fā)展問題。青年發(fā)展規(guī)劃能否得到有效執(zhí)行，關(guān)鍵在于執(zhí)行人員在主觀上是否充分認(rèn)識其公共價值，并積極參與實施，在客觀上是否擁有足夠的能力和資源完成應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。

四是政策資源。政策資源是有助于政策制定和執(zhí)行的“各種主客觀條件的綜合體”[10]。青年發(fā)展規(guī)劃的順利執(zhí)行，離不開人力、物力、財力等資源條件。無論青年發(fā)展規(guī)劃本身制定得多么理想，如果缺乏必要的用于政策執(zhí)行的經(jīng)費、人力、信息、權(quán)威資源，政策執(zhí)行的結(jié)果也無法達到政策目標(biāo)。人力資源是影響政策執(zhí)行的一大因素, 只有投入足夠的合格的執(zhí)行人員，青年發(fā)展規(guī)劃才能落到實處。如果缺少經(jīng)費投入, 那么青年發(fā)展規(guī)劃就會受到制約而無法展開。為此，青年發(fā)展規(guī)劃專門強調(diào)，該規(guī)劃實施所需經(jīng)費要納入財政預(yù)算，以保障青年發(fā)展經(jīng)費投入。

五是調(diào)適對象。政策目標(biāo)群體是政策作用和影響的對象，青年發(fā)展規(guī)劃的調(diào)適對象是青年，青年能否認(rèn)同和接受是青年發(fā)展規(guī)劃能否得到有效執(zhí)行的重要因素。青年對青年發(fā)展規(guī)劃實施的影響，主要體現(xiàn)在服從或不服從的態(tài)度和行為上。在青年發(fā)展規(guī)劃實施中，如何使青年感到與自身有關(guān)、對自身有利，如何吸納青年的廣泛參與和積極支持，是需要特別關(guān)注的問題。

以上幾方面說明，青年發(fā)展規(guī)劃的政策執(zhí)行包含多方面的復(fù)雜因素，不是單一部門、單一層級能夠獨自完成的，需要進行跨部門、跨層級的協(xié)同治理。

二、青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理中的主體作用

1.青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理中黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用

學(xué)術(shù)界提供了政策執(zhí)行的多種模式，如過程模式、系統(tǒng)模式、綜合模式，為青年發(fā)展規(guī)劃的實施提供了有益的理論借鑒。但是，任何一個具體的政策執(zhí)行都是在一定政治制度和政策環(huán)境下進行的，有效的政策執(zhí)行需要根據(jù)不同的行動情境，確定符合實際的恰適模式，做出相應(yīng)的機制安排。

與一些國家以自愿、平等和共識決策為特征的協(xié)同治理不同，中國的跨部門協(xié)同治理存在對權(quán)威的高度依賴，因而被稱為“高位驅(qū)動模式”[11]或“以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同模式”[12]。對于沒有上下級隸屬關(guān)系的多個部門參與的政策執(zhí)行，為保證這些平行部門之間的有效協(xié)同，中國通常會利用某一具有較高權(quán)威性的組織來牽頭實施。 “在遇到跨部門的議題或者職責(zé)交叉的事項時，各部門并沒有動力自主推動‘合作’局面的達成，而是習(xí)慣依賴上級組織或上級領(lǐng)導(dǎo)。”[13]青年發(fā)展規(guī)劃的實施涉及眾多平行部門，“如果缺少自上而下的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制，一些部門出于自身利益考慮，就可能采取拖延乃至不合作行為”[14]，出現(xiàn)同級部門之間相互推諉和扯皮的現(xiàn)象。為了促使相關(guān)部門采取協(xié)同行動，由更高層級組織介入的高位驅(qū)動就成為青年發(fā)展規(guī)劃實施的最佳模式選擇。在青年發(fā)展規(guī)劃的政策執(zhí)行中，如果兩個部門之間出現(xiàn)工作分歧，需要進行協(xié)調(diào)，那么現(xiàn)實的解決辦法是報告給上級單位，在共同權(quán)威的干預(yù)下拿出解決問題的方案。

在中國政治制度下，黨是總攬全局、領(lǐng)導(dǎo)一切的。在國家公共權(quán)力方面，通過制度性的安排，黨對國家的立法機關(guān)、司法機關(guān)和行政機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)。黨是政策目標(biāo)的創(chuàng)制者、利益表達的聚合者、重大政策的決策者。“中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個‘以黨領(lǐng)政’、黨和國家相互‘嵌入’的獨特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中”[15]，形成了具有中國特色的黨領(lǐng)導(dǎo)的公共政策執(zhí)行機制。黨是包括青年發(fā)展事務(wù)在內(nèi)的公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者。黨委能否發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用、如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是青年發(fā)展規(guī)劃有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在。

青年發(fā)展規(guī)劃是中共中央、國務(wù)院發(fā)布的，屬于黨和國家的最高層級的規(guī)范性文件。黨委是青年發(fā)展規(guī)劃實施的領(lǐng)導(dǎo)者和牽動者。青年發(fā)展規(guī)劃涉及幾十個黨政部門，這些部門之間的相互協(xié)同和合作并不會自動發(fā)生。推進這么多部門的協(xié)同和合作，需要更高層級的機構(gòu)或權(quán)威介入，通過權(quán)威性解釋、整體性協(xié)調(diào)、全局性安排，促使各部門統(tǒng)一思想，相向而行，攜手并進。盡管青年發(fā)展規(guī)劃明確界定了政策目標(biāo)和政策工具，但有的部門基于自身的認(rèn)知模式，可能會對政策內(nèi)容、政策措施和政策項目存在著一定程度的政策認(rèn)知偏差。在這種情況下，解釋權(quán)和強制權(quán)對于青年發(fā)展規(guī)劃的實施至關(guān)重要，成功的政策執(zhí)行有賴于黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推動，通過權(quán)威性的政策解釋和政治干預(yù)，促使相關(guān)部門采取協(xié)同行動。在涉及這么多個平行部門的青年發(fā)展規(guī)劃實施中，如果沒有黨委的介入，一些部門就可能根據(jù)自身的利益訴求和認(rèn)知狀況，對政策目標(biāo)和政策內(nèi)容進行不同的解讀，出現(xiàn)政策認(rèn)知分岐，導(dǎo)致政策執(zhí)行難以形成合力。各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)是影響層級性協(xié)調(diào)和多個平行部門合作的關(guān)鍵因素。如果各級黨委予以高度重視，進行精準(zhǔn)安排，那么青年發(fā)展規(guī)劃的實施就能取得明顯成效。

黨委領(lǐng)導(dǎo)是黨管青年原則的具體體現(xiàn)。青年發(fā)展規(guī)劃第一次在國家政策文件中提出了黨管青年的原則。落實黨管青年原則，就要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，進一步從戰(zhàn)略高度來看待和謀劃青年發(fā)展，把促進青年優(yōu)質(zhì)發(fā)展作為國家的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性工作，整體思考、科學(xué)規(guī)劃、全面推進。制定和實施綜合性的青年政策，是黨管青年的重要工作內(nèi)容。堅持黨管青年原則，要以抓實青年政策為保障，實施好青年發(fā)展規(guī)劃。黨委領(lǐng)導(dǎo)青年發(fā)展規(guī)劃的實施，是黨管青年原則的生動實踐和具體體現(xiàn)。青年發(fā)展規(guī)劃是一項系統(tǒng)工程，必須建立健全黨委加強領(lǐng)導(dǎo)，政府、群團組織、社會等各方面協(xié)同施策，齊抓共管青年發(fā)展事務(wù)的工作機制，確保青年發(fā)展政策逐項落到實處。要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下建立多部門協(xié)同治理的工作平臺，整合黨政部門和共青團的力量，再造各個政策主體之間的關(guān)系，避免陷入多部門合作困境，防止政策執(zhí)行陷入碎片化，減少政策梗阻。

2. 青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理中政府的主導(dǎo)作用

政府是公共管理和社會服務(wù)的重要主體，大量的公共政策執(zhí)行涉及政府部門，因此，多部門協(xié)同治理中的部門大多是指政府部門?？绮块T協(xié)同治理在很大程度上“是以目標(biāo)、機構(gòu)、資源、業(yè)務(wù)和服務(wù)及其提供途徑等要素的整合為內(nèi)容”[16]的行政模式。公共政策的執(zhí)行需要多種資源支撐，而許多資源掌握在政府部門手中，因此，公共政策的執(zhí)行離不開政府部門的參與。青年發(fā)展規(guī)劃的實施涉及幾十個中央國家機關(guān)，其中多數(shù)是政府部門。能否調(diào)動政府部門的參與積極性，如何發(fā)揮政府部門的管理優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，對于青年發(fā)展規(guī)劃的政策執(zhí)行至關(guān)重要。

政府部門參與青年發(fā)展規(guī)劃的實施，首先，要增強政策認(rèn)知。政策得到有效執(zhí)行的前提是對政策的認(rèn)知和認(rèn)同。政府部門要了解青年發(fā)展規(guī)劃提出的政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策措施，認(rèn)同青年首先發(fā)展的理念和政府部門協(xié)同治理的必要性。青年發(fā)展規(guī)劃作為一項創(chuàng)制性政策，出臺時間不長，尚未形成明確的實施路線圖，這容易使得有的部門還停留在觀望等待、被動回應(yīng)的狀態(tài)。只有建立制度化的聯(lián)系溝通機制，才能增強政府部門實施青年發(fā)展規(guī)劃的自覺性、主動性和創(chuàng)造性。其次，要采取切實的行動。青年發(fā)展規(guī)劃提出的青年發(fā)展措施涉及眾多政府部門，每一個部門都應(yīng)對照政策文本，找準(zhǔn)自身的工作定位，明確承擔(dān)的工作任務(wù)和工作項目。青年發(fā)展規(guī)劃發(fā)布后，共青團中央就針對青年發(fā)展措施研究了具體工作項目。2017年10月，共青團中央印發(fā)了青年發(fā)展規(guī)劃《近期工作重點》，提出了五十多項重點工作，其中，很多需要政府部門參與和承擔(dān)。例如，“加大公共教育投入向農(nóng)村、邊遠、民族、貧困地區(qū)的傾斜力度”的責(zé)任單位是教育部，“面向青年進行常態(tài)化健康知識普及宣傳”的責(zé)任單位是國家衛(wèi)生計生委等，“實施《青少年體育活動促進計劃》，組織青少年積極參加‘未來之星’陽光體育大會、‘走下網(wǎng)絡(luò)、走出宿舍、走向操場’活動及各類全民健身運動”的責(zé)任單位是國家體育總局等，“強化青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)”“建設(shè)一批青年就業(yè)見習(xí)基地”的責(zé)任單位是人力資源社會保障部、國務(wù)院國資委等。相關(guān)政府部門要認(rèn)真履行主體責(zé)任，積極做好這些重點工作。另外，政府財政部門要切實貫徹青年發(fā)展規(guī)劃提出的“將本規(guī)劃實施所需經(jīng)費納入財政預(yù)算”的要求，從資金上支持青年發(fā)展規(guī)劃的順利實施。隨著青年發(fā)展規(guī)劃的政策措施和工作項目越來越具體，政府部門的責(zé)任也會越來越明確。

3. 青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理中共青團的協(xié)調(diào)作用

青年發(fā)展規(guī)劃明確規(guī)定了共青團在該規(guī)劃實施中的的協(xié)調(diào)和督促職責(zé)。青年發(fā)展規(guī)劃有幾十個政策執(zhí)行主體，共青團只是其中之一，但是，共青團作為黨和政府聯(lián)系青年的橋梁和紐帶，作為黨的青年工作部門，自當(dāng)積極主動，增強實施青年發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行力，充分發(fā)揮共青團維護青年發(fā)展權(quán)益的重要作用。共青團組織長期以來“缺乏法律上的功能定位和制度上的職責(zé)安排”[17]，青年發(fā)展規(guī)劃對于共青團組織來說，最大的意義是有了協(xié)調(diào)黨政部門參與和支持青年工作的國家政策依據(jù)。各級共青團組織和共青團干部要把握青年發(fā)展規(guī)劃的政策目標(biāo)、政策領(lǐng)域和政策措施，運用政策執(zhí)行工具，設(shè)計政策執(zhí)行方案，爭取政策執(zhí)行資源，增強處理青年發(fā)展事務(wù)、解決青年發(fā)展問題的能力。

跨部門協(xié)同治理既是共青團促進青年發(fā)展的必然要求，也是彌補共青團資源不足、促進有效治理的重要手段。資源依賴?yán)碚撎岢觯瑳]有任何組織有充足的權(quán)威、資源和能力去實現(xiàn)組織目標(biāo)，沒有一個組織是自給自足的，所有組織必須與外部環(huán)境進行資源交換才能生存和發(fā)展，各種組織之間存在不同程度的依賴關(guān)系。共青團組織只有依賴其他黨政部門提供資源，才能進行青年事務(wù)治理、提供青年發(fā)展服務(wù)。在青年發(fā)展事務(wù)的協(xié)同治理中，雖然合作的部門不是一成不變的，共青團組織與不同部門之間的合作方式也不完全相同，但是有一點是相同的，這就是如果沒有黨政部門的參與和支持，共青團組織就不可能順利完成自己的任務(wù)、達到既定的目標(biāo)。資源依賴?yán)碚摻沂玖斯睬鄨F組織對黨政部門存在資源上的依賴關(guān)系，“跨部門合作治理則透過這種依賴關(guān)系探討如何實現(xiàn)一加一大于二的合力”[18]。

從系統(tǒng)論觀點看，青年發(fā)展規(guī)劃的政策執(zhí)行是由黨政部門、共青團組織及其工作人員等要素構(gòu)成的一個整體系統(tǒng)。任何一個要素的不合理和不協(xié)調(diào)都會引發(fā)矛盾，影響政策執(zhí)行系統(tǒng)整體功能的發(fā)揮。共青團組織長期以來把協(xié)助政府管理青年發(fā)展事務(wù)作為自身職責(zé)，開展了大量工作。但是，青年發(fā)展事務(wù)已經(jīng)跨越單一部門邊界，更不是單純的共青團工作領(lǐng)域，呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多變性的特征，這使得共青團組織面臨重大的挑戰(zhàn)和壓力。從共青團工作看，跨部門協(xié)同治理是共青團組織面臨的普遍性問題、如何與政府部門、社會組織、企業(yè)組織進行合作，影響著共青團組織的運行效率。目前，在青年發(fā)展規(guī)劃實施中，跨部門協(xié)同治理缺乏相關(guān)的制度保障和操作規(guī)范，導(dǎo)致具體的協(xié)同工作很不容易?！坝捎诟鲌?zhí)行機構(gòu)之間所處的地位不同、利益不同，各個執(zhí)行人員的知識、能力、經(jīng)驗、性格以及看問題的角度不同，出現(xiàn)意見不同和利益矛盾是很自然的，這些都需要通過協(xié)調(diào)來解決?！盵19]青年發(fā)展規(guī)劃涉及多部門、多層級、多人員的分工合作，這要求共青團組織通過溝通交換意見、消除分歧、減少矛盾、促進合作，從而做到協(xié)調(diào)一致。

政策執(zhí)行研究存在一種“整合”路徑。這種研究路徑主張：“政策執(zhí)行是通過府際或組織間網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)政策目標(biāo)的，政策執(zhí)行過程充滿著高度的動態(tài)性和復(fù)雜性”[20]，“基于政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行研究首要關(guān)注的是誰在參與、如何參與、參與的程度如何，其出發(fā)點是參與者以及參與者之間的關(guān)系互動”[21]。這種研究路徑為共青團組織協(xié)調(diào)各方參與和支持青年發(fā)展規(guī)劃的實施提供了借鑒。共青團組織上下級之間、共青團組織與政府部門之間需要分工合作，協(xié)同一致地實現(xiàn)青年發(fā)展規(guī)劃的政策目標(biāo)。只有實施跨部門協(xié)同治理，建立具有廣泛聯(lián)系性的協(xié)同組織網(wǎng)絡(luò)，才能有效彌補共青團組織解決青年發(fā)展問題的不足。

三、青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理的路徑選擇

1. 青年發(fā)展規(guī)劃實施中的橫向協(xié)同治理

青年發(fā)展規(guī)劃有效執(zhí)行的基本路徑是進行橫向的協(xié)同治理。青年發(fā)展規(guī)劃做出的跨部門協(xié)同治理的政策規(guī)定，并不能保證各部門相互之間形成有意義的關(guān)系聯(lián)結(jié)。在相關(guān)部門參與的橫向協(xié)同治理中，容易出現(xiàn)偏離政策目標(biāo)、與政策內(nèi)容不符的政策執(zhí)行失真現(xiàn)象。不同部門之間存在的職責(zé)模糊、目標(biāo)不一、利益沖突和溝通障礙，都會導(dǎo)致青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理的失靈。青年發(fā)展規(guī)劃實施的復(fù)雜性在不同部門的聯(lián)系與互動中生成，因而要更多地關(guān)注政策執(zhí)行中的多元互動和非線性因果關(guān)系。

整合是跨部門協(xié)同治理的本質(zhì)內(nèi)涵，是協(xié)同治理過程中的主要任務(wù)?？绮块T協(xié)同治理不是各干各的，而是各盡其能，優(yōu)勢互補，取得一加一大于二的效果?！翱绮块T協(xié)同治理強調(diào)不同組織間通過協(xié)作實現(xiàn)部門間能力互補和資源整合”[22]?？绮块T協(xié)同治理的出發(fā)點是通過不同部門之間的互動，整合各種稀缺的公共資源。不同部門之間的互動通常是一個獲得互補性資源、實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。目前，青年發(fā)展規(guī)劃實施中相關(guān)部門之間的互動，更多的不是基于資源交換的需要，而是基于政策指令的服從型互動。這種服從型的互動模式并未改變傳統(tǒng)科層制關(guān)系模式，各部門往往會依然遵循以分工和專業(yè)化為特征的傳統(tǒng)行政邏輯，沒能轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交膮f(xié)同網(wǎng)絡(luò)。美國學(xué)者古爾德納指出:“每個組織都會努力地保持自己的自主性，跨部門合作意味著組織失去了一些自由和自主性，可能因此失去單方面控制結(jié)果的能力，同時還可能受到失敗的牽連?！盵23]服從型互動模式不利于協(xié)同部門之間互相溝通和伙伴關(guān)系的建構(gòu)，不利于推動治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。為提升青年發(fā)展規(guī)劃實施的效力，從一開始就要致力于相關(guān)部門伙伴關(guān)系的建立，激發(fā)相關(guān)部門參與青年發(fā)展規(guī)劃實施的內(nèi)生動力，促進各部門資源整合和能力互補，產(chǎn)生倍增效應(yīng)。

青年發(fā)展規(guī)劃實施中的跨部門協(xié)同治理，首先是青年發(fā)展事務(wù)的整合，其次是不同部門青年工作關(guān)系的整合。二者兼顧，不可偏廢。只有在事務(wù)結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)兩個方面建設(shè)和完善協(xié)同機制，才能真正實現(xiàn)功能互補，切實提升協(xié)同效能。不同部門之間青年發(fā)展事務(wù)的整合，反映的是跨部門協(xié)同治理的工具性維度；協(xié)同治理過程伴隨著不同部門之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整和演化，反映的是跨部門協(xié)同治理的關(guān)系性維度。從協(xié)同的工具性維度看，各政策執(zhí)行主體把青年發(fā)展事務(wù)進行分解，借助自身管理職權(quán)和專業(yè)技能，在本職工作領(lǐng)域內(nèi)分工負(fù)責(zé)。在青年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同治理的過程中，需要對原有各自分散的不同部門要素進行激活和融合，實現(xiàn)各部門要素間的不斷耦合。各部門要打破部門壁壘，拿出自身資源，采取實際行動，參與青年發(fā)展事務(wù)，實現(xiàn)部門要素的互補和耦合，以達成共同的青年發(fā)展目標(biāo)。從協(xié)同治理的關(guān)系性維度看，通過在青年發(fā)展事務(wù)上的互動協(xié)作，相關(guān)部門要重新認(rèn)識和定義彼此間的關(guān)系。協(xié)同治理不僅是青年發(fā)展政策的執(zhí)行過程，也是政策執(zhí)行部門之間建立信任關(guān)系的過程，因此，要增進政策執(zhí)行部門之間的信任關(guān)系。通過合作共事，政策執(zhí)行部門之間建立有效的青年工作關(guān)系，形成一種穩(wěn)定高效的青年發(fā)展事務(wù)協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)。要注重在參與青年發(fā)展規(guī)劃實施的相關(guān)部門中培育服務(wù)青年發(fā)展的協(xié)同文化，建立起基于共同協(xié)同文化的更為成熟的伙伴式協(xié)同模式。只有各部門在共同的青年發(fā)展目標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)成充滿信任關(guān)系的協(xié)同治理聯(lián)盟，才能在青年發(fā)展規(guī)劃實施中實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，做到行動高效協(xié)調(diào)。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織把跨部門協(xié)同治理機制分為結(jié)構(gòu)性和程序性兩大類。結(jié)構(gòu)性協(xié)同治理機制側(cè)重協(xié)同的組織載體，即為實現(xiàn)跨部門協(xié)同而設(shè)計的結(jié)構(gòu)性安排，如領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會議。程序性協(xié)同治理機制側(cè)重于實現(xiàn)協(xié)同治理的程序性安排和技術(shù)手段，如面臨跨界問題時的議程設(shè)定和決策程序、制度化信息交流平臺、促進協(xié)同的財政工具和控制工具的選擇等。在青年發(fā)展規(guī)劃的實施過程中，無論是結(jié)構(gòu)性協(xié)同治理機制，還是程序性協(xié)同治理機制，都需要進行頂層設(shè)計，創(chuàng)新協(xié)同治理機構(gòu)及其工作方式。

對于橫向協(xié)同治理的組織機構(gòu)，青年發(fā)展規(guī)劃規(guī)定：在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立推動該規(guī)劃落實的部際聯(lián)席會議機制；縣級以上黨委和政府建立青年工作聯(lián)席會議機制，負(fù)責(zé)推動青年發(fā)展規(guī)劃在本地區(qū)的落實。聯(lián)席會議由黨委和政府牽頭、黨政部門參與、共青團組織協(xié)調(diào)和督促。目前，國家層面的青年發(fā)展規(guī)劃部際聯(lián)席會議已經(jīng)做好前期準(zhǔn)備工作，幾個省級聯(lián)席會議已經(jīng)建立。聯(lián)席會議要明確界定不同部門在青年發(fā)展事務(wù)中的職責(zé)和任務(wù)，具體指導(dǎo)和監(jiān)督協(xié)同治理目標(biāo)的落實，并把青年發(fā)展事務(wù)中的參與及完成情況納入考察相關(guān)部門績效的標(biāo)準(zhǔn)之中，建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的激勵機制。聯(lián)席會議屬于一種工作機制，既不是一種領(lǐng)導(dǎo)崗位，也不是一個實體組織。根據(jù)青年發(fā)展規(guī)劃實施的需要，聯(lián)席會議可以召開會議，下發(fā)文件，也可以組織督導(dǎo)活動，進行表彰獎勵。各聯(lián)席會議成員單位在會議中，可介紹本部門服務(wù)青年發(fā)展的工作情況，共同探討跨部門合作的議題；在會后，就合作達成的協(xié)議或一致意見積極開展本部門的工作。

應(yīng)該指出的是，英、美等國家在推動跨部門協(xié)同治理時，非常重視部門自身目標(biāo)和績效考評與跨部門協(xié)同目標(biāo)之間的聯(lián)系，要求各部門圍繞整合的、跨部門協(xié)作的目標(biāo)，確立自身的指標(biāo)評價體系。我國的績效評估是基于部門職責(zé)分工，忽視了多部門合作中的績效評估，并且存在獎懲缺乏剛性的問題，這導(dǎo)致聯(lián)席會議容易成為松散的會議協(xié)商機制，缺乏強有力的組織結(jié)構(gòu)和制度化的運行機制的支撐。“當(dāng)部門內(nèi)部的績效評價指標(biāo)體系具有整合性和跨部門性時，就能有效促進跨部門網(wǎng)絡(luò)的實現(xiàn)，使得部門主管不僅關(guān)心本部門的績效同時激發(fā)內(nèi)在的動力為共同的目標(biāo)而努力?！盵24]因此，青年發(fā)展規(guī)劃實施的聯(lián)席會議，要注重把青年發(fā)展事務(wù)融入各部門自身工作之中，同研究，同安排，同考核，不能把青年發(fā)展事務(wù)作為額外的工作，更不能作為可干可不干的工作。這就需要聯(lián)席會議的聯(lián)絡(luò)員負(fù)起責(zé)任，變被動協(xié)同為主動參與，自覺維護聯(lián)席會議的有效性和權(quán)威性。

2.青年發(fā)展規(guī)劃實施中的縱向協(xié)同治理

青年發(fā)展規(guī)劃作為國家級青年政策，只有經(jīng)過省、市、縣層級，才能落實到基層。在這個多層級的政策執(zhí)行鏈條中，政策失真性出現(xiàn)的幾率是非常高的。縱向失真主要是因為不同層級利益的非完全一致性。青年發(fā)展規(guī)劃制定者追求的是整體利益，但地方執(zhí)行者往往代表的是局部利益，這存在利益的差別。青年發(fā)展規(guī)劃提出，各地要以該規(guī)劃為指導(dǎo)，編制本地區(qū)青年發(fā)展規(guī)劃。目前，省一級青年發(fā)展規(guī)劃正在制定之中?？梢?，青年發(fā)展規(guī)劃的政策目標(biāo)需要經(jīng)歷政策細(xì)化和再規(guī)劃的過程。青年發(fā)展規(guī)劃的政策目標(biāo)在自上而下的傳遞過程中，存在信息不對稱，這會導(dǎo)致政策執(zhí)行在下一層級出現(xiàn)偏差。在一級一級的政策細(xì)化和實施過程中，要做到全面、準(zhǔn)備地落實青年發(fā)展規(guī)劃，避免出現(xiàn)政策制定與政策執(zhí)行之間產(chǎn)生“過濾”問題，避免出現(xiàn)政策執(zhí)行的“折扣”現(xiàn)象。解決青年發(fā)展規(guī)劃的縱向性政策執(zhí)行失真，需要實行層級性治理。在青年發(fā)展規(guī)劃實施中，每一層級黨委的領(lǐng)導(dǎo)力和政府的主導(dǎo)力都很重要。如果上一層級出現(xiàn)政策領(lǐng)導(dǎo)力和主導(dǎo)力的缺失，就必然會影響到下一層級的有效執(zhí)行。只有既在國家層面進行高位驅(qū)動，又發(fā)揮中間層級的細(xì)化和轉(zhuǎn)化作用，才能確保青年發(fā)展規(guī)劃落實到基層，得到真實性的政策執(zhí)行。

政策執(zhí)行研究中，既有自上而下路徑，又有自下而上路徑。自上而下研究路徑強調(diào)“政策制定與政策執(zhí)行的分立性”，主張“政策是由上層通過集權(quán)、命令、控制來規(guī)劃和制定的”，并“被轉(zhuǎn)化成為各種具體化的指示，由下級部門的官員或職員來執(zhí)行完成”[25]。自下而上研究路徑強調(diào)“政策制定者與執(zhí)行者之間的互動”，認(rèn)為“政策制定者的核心任務(wù)不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充分自主的空間”，給予基層“更多的自由裁量權(quán)，使其能夠采取適當(dāng)?shù)拇胧⑵鹨粋€適應(yīng)政策執(zhí)行環(huán)境的政策執(zhí)行過程”[26]。青年發(fā)展規(guī)劃的實施不能僅僅采用自上而下模式，還需要借鑒自下而上模式。各級政策執(zhí)行者都能夠發(fā)揮能動作用，基層執(zhí)行部門及其工作人員對于如何實現(xiàn)政策目標(biāo)具有實際的影響。青年發(fā)展規(guī)劃的政策目標(biāo)是多方面的、有待細(xì)化的，這需要在執(zhí)行過程中對政策目標(biāo)和政策文本進行再解釋，并以重新解釋的政策目標(biāo)作為行動依據(jù)。在青年發(fā)展規(guī)劃實施中，不能只是上級決策下級執(zhí)行，更不能出現(xiàn)“上級推一推，下級動一動”的消極應(yīng)付現(xiàn)象，而應(yīng)該注重發(fā)揮下級的積極性、主動性和創(chuàng)造性。下級并不是消極、被動地執(zhí)行上級的決策。相反地，在青年發(fā)展規(guī)劃的實施中，下級有著一定的自由選擇權(quán)，不僅僅是“執(zhí)行”政策，也常?！白龀觥闭哌x擇。因此，基層執(zhí)行者的認(rèn)知、態(tài)度和行為是影響青年發(fā)展規(guī)劃實施效果的關(guān)鍵因素。

綜上所述，青年發(fā)展規(guī)劃的實施是一個復(fù)雜的政策執(zhí)行過程，需要進行多部門、多層級的協(xié)同治理。只有充分發(fā)揮各個政策執(zhí)行主體的功能作用，進行跨部門的橫向協(xié)同治理和跨層級的縱向協(xié)同治理，才能匯聚各種協(xié)同治理的力量，形成協(xié)同治理的合力，提高協(xié)同治理的效能，從而使得青年發(fā)展規(guī)劃得到有效執(zhí)行，推動廣大青年在新時代得到更充分、更優(yōu)質(zhì)的發(fā)展。

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