王 磊

（鄭州市人防工程質(zhì)量監(jiān)督站，河南 鄭州 450002）

2016年，習(xí)近平總書記在第七次全國人民防空會議上指出，人民防空是國之大事，是國家戰(zhàn)略，是長期戰(zhàn)略。鄭州市委、市政府以及鄭州警備區(qū)高度重視人民防空工作，2017年12月28日，河南省委常委、鄭州市委書記馬懿同志對全市人民防空工作作出重要批示：人民防空是國防的重要組成部分，事關(guān)國家安全和戰(zhàn)略全局，事關(guān)人民群眾生命安危。全市各級黨委、政府和人防戰(zhàn)線要以黨的十九大精神為指導(dǎo)，切實(shí)增強(qiáng)“四個(gè)意識”，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于人防工作的重要指示精神，堅(jiān)持“人民防空為人民”的理念，以建設(shè)鄭州國家中心城市為統(tǒng)攬，提高政治站位，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)持軍民融合發(fā)展，努力開創(chuàng)鄭州市人防事業(yè)發(fā)展新局面［1］。筆者就新形勢下鄭州市人防軍民深度融合發(fā)展的難點(diǎn)及思路進(jìn)行分析。

一、鄭州市人民防空發(fā)展的概況

鄭州市地處中原腹地，南北通衢、輻射東中西，在國家“一帶一路”建設(shè)中區(qū)位優(yōu)勢明顯，是國家一類人防重點(diǎn)城市，戰(zhàn)略地位突出。2014年鄭州市政府出臺《鄭州市城市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，明確了市人防主管部門為城市地下空間利用的牽頭單位。近年來，全市人防機(jī)動(dòng)應(yīng)急救援建設(shè)、人防信息系統(tǒng)綜合集成、《人防訓(xùn)練與考核大綱》試訓(xùn)等一大批國家級、省級試點(diǎn)建設(shè)任務(wù)順利完成，城市地下空間使用維護(hù)管理、編制城市地下空間利用規(guī)劃、人防戰(zhàn)備資源數(shù)據(jù)庫進(jìn)展良好。

1.圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展任務(wù)開展工作。堅(jiān)持資源共享，把人防指揮系統(tǒng)作為政府應(yīng)急管理指揮備用平臺，把人防工程和疏散隱蔽場所作為公共應(yīng)急避難場所，把人防專業(yè)隊(duì)伍作為應(yīng)急救援重要力量，人防戰(zhàn)備資產(chǎn)資源在政府應(yīng)急管理中發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，把人防戰(zhàn)備資產(chǎn)資源最大限度地用于倉儲、生產(chǎn)等，充分發(fā)揮人防建設(shè)服務(wù)民生、保障民生作用。例如，利用正在建設(shè)中的地鐵項(xiàng)目，目前全市軌道交通地下部分全部按照人防工程標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

2.深入推進(jìn)人民防空宣傳教育進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)。人防宣傳教育制度化、常態(tài)化，我們要深入千家萬戶進(jìn)行宣傳教育，讓人防教育知識家喻戶曉，有效提升人防社會影響力。充分利用“5·12”防災(zāi)減災(zāi)日、“9·18”警報(bào)試鳴日等重要節(jié)點(diǎn)，集中開展人防指揮部點(diǎn)驗(yàn)、專業(yè)隊(duì)演練等活動(dòng)，全民人防意識和防護(hù)素質(zhì)能力不斷增強(qiáng)。

二、鄭州市人民防空軍民深度融合發(fā)展的難點(diǎn)

1.融入城市綜合建設(shè)難。第一，人防工程建設(shè)資金渠道單一，易地建設(shè)工程項(xiàng)目的費(fèi)用不足。目前較大范圍內(nèi)的建設(shè)都集中在結(jié)合民用建筑建設(shè)的人防工程上，但相互之間又有所脫節(jié)，比如鄭州市秦嶺路人防工程，目前由于各種原因尚未有效利用。大型人防工程主要是政府財(cái)政資金進(jìn)行建設(shè)，現(xiàn)有的資產(chǎn)資源對市場資本的吸引力還不夠，沒有做到吸引社會資金投入人防建設(shè)，投資來源單一、運(yùn)行封閉，未達(dá)到疏散、休閑、生態(tài)于一體的模式。第二，人防工程“建、管、用”失衡，管理維護(hù)差距較大，早期人防工程退出機(jī)制尚未形成?！吨腥A人民共和國防空法》第二十條規(guī)定：“建設(shè)人民防空工程，應(yīng)當(dāng)在保證戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下，有利于平時(shí)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、群眾的生產(chǎn)生活和工程的開發(fā)利用?！薄度嗣穹揽展こ唐綍r(shí)開發(fā)利用管理辦法》第三條規(guī)定：“人民防空工程平時(shí)開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有償使用，用管結(jié)合的原則，平時(shí)由投資者使用管理，收益歸投資者所有。”多個(gè)法律法規(guī)對人防工程的管理提出了目標(biāo)性的要求，但對于人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬并沒有明確的界定，造成工程管理的主體不明確。長期來看，人防工程未能夠真正全方位融入城市發(fā)展。一是當(dāng)前鄭州市絕大多數(shù)小區(qū)已結(jié)建的人防工程，都是在物業(yè)公司的管理下，在行使權(quán)力的時(shí)候往往多方提出主張、爭執(zhí)不下，在履行義務(wù)的時(shí)候就會推諉扯皮。二是人防工程的維護(hù)管理投入很大。硬件設(shè)施、設(shè)備的管理費(fèi)用和維護(hù)后相應(yīng)檢測費(fèi)用都是一個(gè)很大數(shù)目。施工單位完成驗(yàn)收后，將工程移交建設(shè)單位，并按照合同約定的質(zhì)量保證條款進(jìn)行一定期限內(nèi)的維修維護(hù)。但是對于超過質(zhì)量保證期限結(jié)建的人防工程，一般管理權(quán)限都由物業(yè)公司或者業(yè)主委會所有。按照“所有者即是維護(hù)者”的管理方式，這樣就會增加物業(yè)公司或業(yè)主方的負(fù)擔(dān)。對于鄭州市來說，人防部門發(fā)揮專門的管理維護(hù)職能，在效果上勢必是最佳的，但也增加了管理成本和財(cái)政的負(fù)擔(dān)，這筆投入尚待測算，按照目前鄭州市結(jié)建工程的總量測算，也會十分巨大，這一問題目前尚未得到解決。三是在人防專項(xiàng)規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃得到真正應(yīng)用之前，城市人防工程規(guī)劃體系不完善，實(shí)施力度不足。人防地下空間開發(fā)利用還停留在只看眼前、只管局部，置身整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展浪潮之外，游離于城市建設(shè)發(fā)展之外等問題，沒有形成“點(diǎn)、片、面”的結(jié)構(gòu)化發(fā)展模式，還是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”。第三，城市基礎(chǔ)信息化建設(shè)融入不夠，智慧城市發(fā)展過程中，“智慧人防”的建設(shè)尚未起步，在推進(jìn)人防大數(shù)據(jù)建設(shè)的過程中，經(jīng)常形成信息孤島，與“互聯(lián)網(wǎng)+”這個(gè)平臺結(jié)合不夠緊密。實(shí)際上，除了人防專業(yè)的數(shù)據(jù)之外，戰(zhàn)時(shí)用于決策的數(shù)據(jù)跟平時(shí)城市各種類型的數(shù)據(jù)相關(guān)性是非常大的，但目前人防對于這些數(shù)據(jù)的掌握幾乎為零，涉及城市管理等方面的數(shù)據(jù)，人防掌握的幾乎是空白。

2.城市應(yīng)急救援體系融合難。第一，人防與應(yīng)急救援的聯(lián)通機(jī)制不健全。一是人防系統(tǒng)的各種通信手段和系統(tǒng)，比如衛(wèi)星通信系統(tǒng)、衛(wèi)星導(dǎo)航定位系統(tǒng)、短波通信系統(tǒng)、多媒體防空警報(bào)系統(tǒng)等指揮系統(tǒng)，在應(yīng)急處置突發(fā)事件時(shí)，由于平時(shí)上線率和上線時(shí)間無法保障，往往不如專業(yè)的運(yùn)營商提供的傳輸平臺，甚至還不如警用通信集群。二是人防各個(gè)信息系統(tǒng)建設(shè)既要滿足戰(zhàn)時(shí)防空襲需要，又要滿足平時(shí)應(yīng)急搶險(xiǎn)防災(zāi)救災(zāi)需要。但在同其他部門的對接中，各個(gè)系統(tǒng)相對獨(dú)立，對接較為困難，沒有總體的統(tǒng)一規(guī)劃，人防、應(yīng)急、地震、消防、交通、城管等部門之間的壁壘高筑，資源共享方面更是難上加難。第二，人防本身缺少相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員。人防專業(yè)隊(duì)伍也是依托各職能部門建立的，經(jīng)常是一套班子、多個(gè)牌子，一批人馬、多個(gè)職位，這種狀況影響了人員的調(diào)動(dòng)和任務(wù)的執(zhí)行。因而，在應(yīng)急救援系統(tǒng)中，醫(yī)療衛(wèi)生、武警消防、交通運(yùn)輸、通信等部門本身是應(yīng)急成員單位，應(yīng)急辦是牽頭組織單位，這樣人防辦的作用得不到充分發(fā)揮。第三，保密與公開之間的矛盾困擾人民防空軍民融合發(fā)展。人防工程數(shù)據(jù)單個(gè)看起來都沒有保密的必要，但是總體上看就需要保密，比如人防工程的數(shù)量和分布信息、人防工程種類和布局、人防疏散方案、警報(bào)的分布等。一方面應(yīng)當(dāng)向社會上的機(jī)關(guān)、學(xué)校、各企事業(yè)單位宣傳相應(yīng)的信息，另一方面，許多信息結(jié)合起來又是帶有一定的密級。

3.融入社會公共安全教育難。第一，教育內(nèi)容沒有與時(shí)俱進(jìn)。長期以來，人防宣傳教育仍然停留在對核化生武器相關(guān)知識的學(xué)習(xí)、相關(guān)防護(hù)技能的了解，但隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步，在高技術(shù)空襲樣式和現(xiàn)代戰(zhàn)爭危害方式的變化新形勢下對人民防空的教育又提出了新要求。比如，如何防災(zāi)應(yīng)急、如何開展自救活動(dòng)、如何加強(qiáng)心理防護(hù)和自救互救能力等方面的培養(yǎng)。但目前這方面的宣傳教育內(nèi)容沒有跟上，造成了與時(shí)代脫節(jié)。第二，人防宣傳教育的重點(diǎn)不突出。對照總體要求，沒有抓好重點(diǎn)對象的人防宣傳教育，例如，進(jìn)學(xué)校要切實(shí)抓好青少年的人防教育，進(jìn)社區(qū)就是要利用社區(qū)優(yōu)勢強(qiáng)化家庭中的人防安全教育，等等。但目前由于各種原因，人防宣傳教育的層次僅停留在表面，存在著重點(diǎn)不突出等問題。第三，宣傳形式單一。未能發(fā)揮現(xiàn)代大眾傳媒的導(dǎo)向和傳播作用，特別是自媒體宣傳不到位。群眾性文化活動(dòng)的吸引、滲透作用沒有發(fā)揮出來。目前只在人防專題活動(dòng)、警報(bào)試鳴的時(shí)候才進(jìn)行一定的宣傳，但還只是停留在發(fā)小冊子、送紀(jì)念品的階段。對于公眾智能手機(jī)終端、智能公交站臺、LED宣傳屏幕、移動(dòng)運(yùn)營商定期群發(fā)宣傳信息等都尚未實(shí)施，就連傳統(tǒng)的電視、廣播、報(bào)刊等手段利用率也不高。

三、推進(jìn)鄭州市人民防空軍民深度融合發(fā)展的思路

1.認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于人防工作的講話精神，結(jié)合鄭州市人防工作的實(shí)際，切實(shí)推進(jìn)鄭州市人防軍民深度融合發(fā)展。鄭州市要站在戰(zhàn)略角度考慮人防軍民深度融合發(fā)展，統(tǒng)籌考慮國防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人防戰(zhàn)備效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。繼續(xù)加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)防空核心能力建設(shè)，加快人防“一網(wǎng)四系統(tǒng)”的指揮自動(dòng)化體系建設(shè)，促進(jìn)人防建設(shè)與城市建設(shè)的深度融合，全面提升城市綜合防護(hù)能力。推進(jìn)人防指揮通信、工程建設(shè)、宣傳教育等方面的縱深發(fā)展，拓展發(fā)展思路。結(jié)合鄭州市實(shí)際，謀求發(fā)展實(shí)效。發(fā)揮軍地雙管領(lǐng)導(dǎo)體制的優(yōu)勢，做好軍地之間的溝通協(xié)調(diào)，解放思想、提高站位，形成推進(jìn)人防融合發(fā)展的工作運(yùn)行機(jī)制和體制，形成人防工作的合力。

2.強(qiáng)化法治保障，健全政策法規(guī)體系。充分發(fā)揮政策法規(guī)的規(guī)范、引領(lǐng)、保障的作用，制定配套的政策法規(guī)，做好頂層設(shè)計(jì)，形成深度融合發(fā)展的新格局。建立運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將軍民深度融合發(fā)展納入考核體系，完善保障機(jī)制，積極協(xié)調(diào)各單位參與應(yīng)急管理，整合人防、公安、消防、氣象、水文、電力等部門的資源、信息和裝備，形成共享機(jī)制。落實(shí)保障措施，政府不僅要加大投入，而且要盡可能為社會化投入提供便利，加強(qiáng)改革創(chuàng)新，擴(kuò)展融合范圍，提升融合層次，確保融合效果。

3.堅(jiān)持規(guī)劃先行，把人防規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃的框架內(nèi)。緊密結(jié)合鄭州市人防工作的實(shí)際，統(tǒng)籌考慮人民防空工程、人防指揮通信資源、人防數(shù)據(jù)資源、人防物資儲備資源的融合建設(shè)，將人防資源要素納入城市發(fā)展的軌道，納入服務(wù)民生的保障體系。推進(jìn)“智慧人防”融入智慧城市建設(shè)，主動(dòng)對接規(guī)劃、建設(shè)、交通、通信等部門，推動(dòng)城市人防融合發(fā)展。協(xié)調(diào)推進(jìn)人民防空“兩防一體化”的建設(shè)，形成人防專業(yè)隊(duì)和人防志愿者的合力，經(jīng)常性開展訓(xùn)練演練，通過崗位訓(xùn)練、實(shí)兵推演、集中輪訓(xùn)等方式，增強(qiáng)各方面人員的能力。要加強(qiáng)人民防空宣傳教育，立足強(qiáng)項(xiàng)、補(bǔ)齊短板，豐富宣傳渠道和宣傳方式，增加軍地協(xié)同的氛圍，按照習(xí)近平總書記指示精神，堅(jiān)持人民防空為人民、開創(chuàng)人民防空事業(yè)新局面，鑄就堅(jiān)不可摧的護(hù)民之盾。

綜上所述，人民防空是國防的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要方面。人防軍民融合發(fā)展是一個(gè)大課題，鄭州市人民防空建設(shè)還處于發(fā)力上升的階段，進(jìn)一步了解發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和難點(diǎn)，有助于理清思路，樹立信心，要按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，加快轉(zhuǎn)變?nèi)嗣穹揽瞻l(fā)展方式，深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持人防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，不斷提高戰(zhàn)備效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，推動(dòng)鄭州市人防事業(yè)再上新臺階，構(gòu)筑好人民防空的“地下長城”，為全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全提供有力保障。

［1］ 市委書記馬懿同志對全市人民防空工作作出重要批示[EB/OL].http://zzrfb.zhengzhou.gov.cn/rfdt/664273.jhtml，2017-12-28/2018-01-05.