◎李衛(wèi)東

社會救助對象認定是社會救助工作的核心，也是難點。2015年以來，民政部大力推動社會救助制度創(chuàng)新，救助對象認定的制度創(chuàng)新成為最重要的內容之一。通過總結救助對象認定的國際實踐，分析我國社會救助認定存在的問題，以更好地推動我國社會救助對象認定的制度創(chuàng)新。

一、社會救助對象認定方法的國際實踐

社會救助對象的認定方法很多，但總的來看有四類：一是分類認定法，包括人口學方法和地理法；二是社區(qū)評議法；三是自我認定法，如以工代賑；四是家計調查法，包括傳統(tǒng)家計調查法、代理家計調查法和信息化核對法。從各國的實踐看，在社會救助初期、中期和后期，救助對象的認定方法也不同。

（一）社會救助初期以分類認定、社區(qū)評議、自我認定為主。這三種方法在管理上比較簡單，容易觀察判斷，管理成本較低，對社會誠信度要求不高，但對窮人識別的準確率也較低。

人口學認定法在17世紀初英國建立現(xiàn)代社會救助制度時已采用，主要對沒有勞動能力的人進行救濟。從當今各國實踐看，人口認定法主要在發(fā)展中國家應用，如在東亞、太平洋地區(qū)、東歐和中亞確定兒童救助對象，在中東和北非地區(qū)確定老年人救助對象。地理法在所有發(fā)展中國家都有應用，但在非洲、南亞地區(qū)應用較多。拉美國家則更多把人口學方法和地理法結合起來應用。社區(qū)評議法在申請救助人數(shù)很少、貧困程度較為突出時更為準確，但在申請人數(shù)多、貧困差距不大時認定效果則大打折扣。同時這一方法會對社區(qū)造成負擔，也易導致出現(xiàn)人情保和關系保問題，目前多在低收入發(fā)展中國家特別是撒哈拉以南非洲應用，且多與代理家計調查法相結合。在亞洲少數(shù)國家也有應用，但多結合人口學方法使用。自我認定法一般來說是在政府管理能力較低時或者發(fā)生危機時應用，拉美、非洲和南亞等地區(qū)有時應用。

（二）社會救助中期以代理家計調查和傳統(tǒng)家計調查為主。傳統(tǒng)家計調查主要通過入戶訪問、出證明等傳統(tǒng)方式調查家庭收入和財產，代理家計調查主要通過代理指標對家庭經濟狀況進行測量。這兩種家計調查對政府管理要求較高，需要高素質的隊伍和較強財力保障。與代理家計調查比較，傳統(tǒng)家計調查要求家庭收入和財產較易計算，社會誠信度較高。

從社會救助發(fā)展史看，傳統(tǒng)家計調查產生于上世紀初期。從當今各國實踐看，傳統(tǒng)家計調查主要在收入較高的發(fā)展中國家采用，而在貧窮國家如撒哈拉以南非洲，這一方法就很少使用。代理家計調查于1980年在智利首先使用，隨后在拉美其他國家擴展開來，21世紀初亞洲國家如印尼、土耳其也采用了這一方法。目前這一方法在收入較高的發(fā)展中國家如東歐和中亞地區(qū)使用最為普遍。

（三）社會救助后期以信息化核對為主。這一方法體現(xiàn)著政府較高信息化管理水平，要求家庭財產和收入的透明化以及較高的社會誠信度。目前這一方法在發(fā)達國家以及較高收入的發(fā)展中國家應用廣泛。

二、我國以家計調查為主的社會救助對象認定方法

社會救助對象認定方法需與經濟社會發(fā)展相適應。我國建立低保制度以來，救助對象認定以傳統(tǒng)家計調查方法為主，由于我國各地經濟社會發(fā)展不平衡，認定方法有的超前，有的落后，暴露的問題較多。

（一）20世紀90年代以來形成了以傳統(tǒng)家計調查為主的認定方法。從建國初期到上世紀90年代，我國分別在城市和農村建立了針對“三無”人員和受災人員的社會救助制度，救助對象認定以人口學方法和地理法為主。上世紀90年代以來，我國學習模仿發(fā)達國家經驗，建立了低保制度，由戶主提出申請并出具相關證明，低保審批機關通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議等方式對申請人的家庭經濟狀況進行調查，其他專項救助對象認定也與低保捆綁或與低保類似。因此，傳統(tǒng)家計調查成為我國社會救助對象認定的主要方式。當然，人口學方法和地理法仍然是城鄉(xiāng)“三無”人員救助對象的主要方法，但適用人口較少。

（二）傳統(tǒng)家計調查并不適用中國所有地區(qū)。在多數(shù)農村地區(qū)主要表現(xiàn)為過于超前，原因有三：一是收入財產不易計算。收入財產易計算是傳統(tǒng)家計調查的條件。我國農村收入復雜，包括土地經營收入、外出務工收入等許多內容，其中土地經營收入如農業(yè)、畜牧、養(yǎng)殖等收入，進行貨幣化折算比較困難；外出務工收入也不穩(wěn)定且不夠透明，計算困難。二是誠信環(huán)境尚未形成。誠信也是傳統(tǒng)家計調查的基礎。在我國特別是在農村，熟人親屬交往能夠誠實守信，而面對農村低保這種公共品時，多認為占點便宜沒關系，這種文化對現(xiàn)代救助制度的建立造成很大傷害和阻礙。三是政府能力建設滯后。近20年來，我國低保和其他社會救助對象的規(guī)?？焖贁U張，政府管理人員的規(guī)模和素質難以適應。在一些發(fā)達的城市，傳統(tǒng)家計調查跟不上現(xiàn)實所需，存在瞄準較差、效率不高的問題。

（三）傳統(tǒng)家計調查在實施中被扭曲。由于收入財產計算難，許多地方層層下達低保人數(shù)指標，村里根據(jù)指標確定低保人數(shù)。民主評議中，存在著村干部操控謀利、請客送禮現(xiàn)象，人情保、關系保一度比較嚴重。許多真正的困難戶反而在評議中失去救助資格。家庭收入計算也存在以補差水平倒推收入的做法。民主評議本是家計調查的一個環(huán)節(jié)，在一些地方變成同意或不同意享受救助的表決。家計調查在許多地方成為擺設。

三、當前我國社會救助對象認定的制度創(chuàng)新

我國經濟社會發(fā)展的不平衡，決定了救助對象認定方法不能“一刀切”。在當前的社會救助創(chuàng)新實踐中，要促進各地結合實際，不斷改進和創(chuàng)新以傳統(tǒng)家計調查為主的認定方法。

（一）推動探索代理家計調查法。代理家計調查是解決家庭收入財產計算難的最有效方法。2015年民政部出臺相關政策，對外出務工人員以及農產品經營收入制定了計算辦法，我國代理家計調查邁出了第一步，這一方法隨后在許多農村地區(qū)得以應用。一些地方還進行了更為大膽的探索，如山東省金鄉(xiāng)縣、四川省宣漢縣、甘肅省會寧縣探索實行積分制確定低保對象的代理家計調查新方法，積累了寶貴經驗。但有些試點層級過低，一些方法缺乏科學指導，試錯成本較高，需要更高層面的政府和專家加強規(guī)劃和試點干預。

（二）推進信息化在社會救助認定中的應用。這包括兩方面內容：一是信息化核對機制的建立。2012年，國務院要求建立核對機制，通過信息系統(tǒng)獲取救助申請人的就業(yè)、住房、存款等信息。2013年民政部成立了低收入家庭認定指導中心，推動全國核對工作的發(fā)展。目前多數(shù)地區(qū)建立機制并開展核對工作，效果十分顯著。但在全國聯(lián)網(wǎng)和部門間信息共享方面仍存在障礙，需要進一步推動。二是探索建立低收入家庭數(shù)據(jù)庫。近年來許多發(fā)展中國家通過建立信息化的低收入家庭數(shù)據(jù)庫，建立主動發(fā)現(xiàn)救助對象、減少漏保的機制，效果不錯。近年來，已有一些地方開始這方面的探索，如山東省肥城市按全市總人口8%的比例采集困難家庭數(shù)據(jù)信息，建立了覆蓋城鄉(xiāng)的困難群眾數(shù)據(jù)庫，并科學歸口分類，方便各救助部門使用平臺，主動發(fā)現(xiàn)救助對象。西安市碑林區(qū)、沈陽市山河區(qū)等地也在進行此類探索。這些探索，為我國全面建立主動發(fā)現(xiàn)救助對象機制、防止漏保提供了寶貴經驗，應大力推動。

（三）認真評估并重新定位我國傳統(tǒng)家計調查的手段。要鼓勵發(fā)達地區(qū)對傳統(tǒng)的認定方法如入戶調查、鄰里訪問、信函索證等進行研究評估、重新定位，效率低的做法應鼓勵淡出，這也是制度創(chuàng)新的重要部分。對社區(qū)評議也要重新評估和重新定位，規(guī)范運行，減少社區(qū)評議對于家計調查和低保制度的扭曲。

（四）為創(chuàng)新拓展政策空間并注入動力。當前地方創(chuàng)新遇到的問題既有創(chuàng)新政策空間小，也有動力不足。今后一方面要加強上層政策的創(chuàng)新，為地方拓展更大的創(chuàng)新空間，減少創(chuàng)新與國家政策的沖突；另一方面要加強對救助瞄準率的績效評價，以增強地方創(chuàng)新社會救助對象認定方法的動力。