晏 濤

（河南大學,河南 開封 475004）

[提 要]黨的十九大明確了中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，當前中國特色社會主義進入了新時代，黨在長期執(zhí)政條件下的最大問題就是權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。之前的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督在實踐運行中存在一條腿長一條腿短的問題，因此建立專門的國家監(jiān)察機構(gòu)勢在必行，它有助于破解先前監(jiān)察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等突出問題，構(gòu)建黨領(lǐng)導下的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的邏輯統(tǒng)一，具有重大的現(xiàn)實意義、政治意義和歷史意義。

一、國家監(jiān)察制度改革的動因

改革開放四十年來,中國的經(jīng)濟社會格局發(fā)生了深刻變化，當前中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代。中國特色社會主義政治體制改革和政治發(fā)展成果豐碩，但也存在與當前深刻調(diào)整中的經(jīng)濟社會格局不相適應(yīng)的地方。黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央鐵腕反腐、重典治亂，堅持依法治權(quán)和依法治黨相結(jié)合，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，著力加強對于權(quán)力的制約和監(jiān)督。但是之前的監(jiān)督體系過于分散難以形成合力，構(gòu)建統(tǒng)一高效的國家監(jiān)察制度是破解監(jiān)督難題的創(chuàng)制之舉。黨的十九大明確了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就為國家監(jiān)察體制改革提供了頂層設(shè)計和價值引領(lǐng)。

（一）權(quán)力的制約和監(jiān)督困境提出的新課題

就權(quán)力的產(chǎn)生來看,權(quán)力起源于維護社會公益和社會公共生活秩序的需要,權(quán)力的本質(zhì)是一種公共意志,是維持社會正常運轉(zhuǎn)的管理力量。孟德斯鳩認為自由只存在于權(quán)力不被濫用的國家，但是有權(quán)者很容易濫用權(quán)力卻是一條萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到邊界的地方才會停止[1]，因此，加強對于權(quán)力的制約和監(jiān)督只能是以權(quán)力來制約權(quán)力。腐敗產(chǎn)生的根本原因就是權(quán)力監(jiān)督的缺位，黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央堅持以零容忍的態(tài)度懲治和預(yù)防腐敗，一系列“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”的行動讓大大小小的腐敗分子無所遁形，反腐敗壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并不斷鞏固。但是也應(yīng)看到形勢依然嚴峻，滋生腐敗的土壤依然存在，腐敗形式和手段更加隱蔽，不能腐、不想腐的局面尚未真正形成。因此，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭必須常抓不懈，對權(quán)力的制約和監(jiān)督只能收緊不能放松，但是之前的監(jiān)察仍然偏重于黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)察范圍過窄、反腐力量分散、體現(xiàn)專責和集中統(tǒng)一不夠。在推進國家治理體系和治理能力的價值引領(lǐng)下,提出了新時代權(quán)力制約和監(jiān)督體制機制創(chuàng)新的課題。

（二）政治體制改革的內(nèi)在邏輯需要

當前，改革已經(jīng)進入到了深水區(qū)和攻堅期，越往后觸動的既得利益集團越多，阻力越大，如果處理不當，可能引發(fā)各類矛盾的強烈反彈。習近平指出：“我國改革開放已經(jīng)進入到了攻堅期和深水區(qū)，進一步的深化改革，必須堅定信心、凝聚共識、統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進?！盵2]在這方面，政治體制改革的確到了需要補課的時候了，政治體制和經(jīng)濟體制改革猶如推動經(jīng)濟社會變革的兩大車輪，二者相輔相成、相互促進，否則就會遇到木桶效應(yīng)。全面深化改革就是要改變過去那種經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設(shè)牽引下的政治制度變遷模式，進一步釋放體制變革紅利，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。權(quán)力過分集中且缺少有效的制約和監(jiān)督是傳統(tǒng)政治體制的總病根，也是當前一系列貪污腐化和行政低效現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因所在[3]，尤其是當中國特色社會主義進入新時代，制度變遷的壓力和邊際成本會逐漸增大，政治體制若止步不前,已經(jīng)取得的改革發(fā)展成果也可能會喪失。治理體系和治理能力現(xiàn)代化為政治體制改革提供了全新的價值導向和路徑指引，體現(xiàn)了黨的治國理政思想新的科學認識水平，它客觀上要求執(zhí)政黨不斷推進基本政治制度的自我發(fā)展和完善，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，它是社會主義建設(shè)的第五個現(xiàn)代化。因此，未來政治體制改革的著重點在于構(gòu)建集中統(tǒng)一、高效運轉(zhuǎn)、覆蓋全面的國家監(jiān)察體制，以國家監(jiān)察體制改革為突破口推動政治體制改革穩(wěn)步前進，進而實現(xiàn)全面深化改革的總目標[4]，由此可見，國家監(jiān)察體制改革實乃政治體制改革的內(nèi)在邏輯使然。

二、國家監(jiān)察制度改革的重大意義

改革國家監(jiān)察制度是以習近平同志為核心的黨中央對于政治體制改革的一次重要補課，是鞏固反腐敗成效、構(gòu)建黨領(lǐng)導下的集中統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督體系的現(xiàn)實需要，是全面深化改革進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，它有助于確保黨和國家的長治久安，具有重大的現(xiàn)實意義、政治意義和深遠的歷史意義。

(一)有助于破解監(jiān)督困境[5]，進一步健全預(yù)防懲治腐敗體制機制

人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅，必須旗幟鮮明地反腐，這是一場輸不起的戰(zhàn)爭，人心向背決定著黨的生死存亡。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻意識到黨所面臨的危險和挑戰(zhàn)，以“壯士斷腕、刮骨療毒”的決心和勇氣，以對人民和民族負責的使命和擔當遏制腐敗、整風肅紀，取得了反腐敗斗爭的壓倒性勝利并不斷鞏固。但是也應(yīng)看到反腐敗斗爭的長期性、艱巨性和復雜性，雖然不敢腐的目標已經(jīng)初步達成，但是不想腐、不能腐的剛性約束有待進一步完善，不受監(jiān)督、制約缺位的權(quán)力必然會發(fā)生變異，這是一條鐵律，因此，必須加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體制機制，把權(quán)力真正的關(guān)進制度的籠子里。創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂,也是一個黨永葆青春活力的不竭動力。我們黨是一個勇于創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新的馬克思主義執(zhí)政黨，習近平總書記指出：“我們黨之所以能夠歷經(jīng)磨難無往而不勝，關(guān)鍵就在于不斷進行實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新”[6],國家監(jiān)察體制改革是堅持走中國特色社會主義監(jiān)察道路的創(chuàng)制之舉，是黨和國家自我監(jiān)督理論的重大創(chuàng)新發(fā)展。黨的十九大指出，提升黨的自我凈化能力，根本要靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。之前的反腐敗體制機制存在監(jiān)督體系條塊分割、監(jiān)督資源分散難以形成監(jiān)督合力的弊病。而改革國家監(jiān)察制度就是要把分割分散的監(jiān)督體系和資源整合起來，構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體系，打造一張黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督全面覆蓋高效運轉(zhuǎn)的監(jiān)督網(wǎng)。它有助于更好地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督和人民監(jiān)督的合力，實現(xiàn)紀法銜接和各方面監(jiān)督資源和力量的整合優(yōu)化，并以黨的政治權(quán)威為監(jiān)督體系的高效運轉(zhuǎn)提供堅實的政治保障，從而實現(xiàn)了一加一遠大于二的政治效應(yīng)和社會效應(yīng)，使各方面監(jiān)督體制機制更加規(guī)范化、制度化和法治化。

（二）有助于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，尤其是進入新時代的中國特色社會主義對于黨和國家的職能配置、組織架構(gòu)、制度體系和履職能力提出了更高的要求，全面深化改革必須堅持問題導向思維，針對重點問題、重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域精準施策、銳意改革，必須打破舊的條條框框的束縛，不斷推進國家監(jiān)察改革的理論和實踐創(chuàng)新。在黨的長期執(zhí)政的客觀環(huán)境下就是要善于運用制度和法律手段治理國家，使各方面治理體系更加制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，從而把中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度效能，不斷提高黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

全面從嚴治黨必然要求制度治黨，增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必然要求增強黨對于反腐敗斗爭的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，構(gòu)建協(xié)調(diào)配套的黨紀國法，增強制度治黨的治理效應(yīng)、政治效應(yīng)和社會效應(yīng)。全面依法治國必然要求建立健全法治監(jiān)督和法治實施體系，善于運用法治思維和法治方式監(jiān)督和制約權(quán)力。當前職能配置和機構(gòu)設(shè)置方面存在的一個突出問題就是權(quán)力的制約和監(jiān)督體系不夠科學完善，它的直接結(jié)果即是削弱了懲治和預(yù)防腐敗的政治和社會效果，不利于全面從嚴治黨和全面依法治國的整體協(xié)調(diào)推進。國家監(jiān)察立法即是把十八大以來在推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中形成的成熟可靠經(jīng)驗以法律的形式固定下來，破解監(jiān)督資源分散、紀法銜接不暢、體現(xiàn)專責不夠的體制機制問題，使機構(gòu)設(shè)置和職能配置改革于法有據(jù)，提高黨領(lǐng)導反腐敗斗爭的規(guī)范化、制度化、法治化水平，健全中國特色社會主義制度體系和法治體系，使中國特色社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能[7]，提升黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平，從而有助于依規(guī)治黨和依法治國的整體協(xié)調(diào)推進。

（三）社會主義制度的自我發(fā)展和完善，有助于確保黨和國家的長治久安

在世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化的新時代里，共產(chǎn)黨長期執(zhí)政條件下所面臨的四大危險和四種考驗時刻存在，其中消極腐敗危險需要下大力氣長期妥善處理，中國古代的改朝換代莫不是受到歷史周期律的支配，其中消極腐敗是主要誘因。腐敗現(xiàn)象是一個世界性難題，完全照搬別人的反腐敗經(jīng)驗和模式向來不可能取得成功。一個國家反腐模式和道路的選擇離不開本國特定的歷史文化傳統(tǒng)和政治經(jīng)濟條件，中國反腐道路的選擇要堅持立足本國國情，繼承和發(fā)揚中國古代傳統(tǒng)的監(jiān)察文化，同時吸收借鑒一些國家一些地區(qū)長久以來形成的成功的腐敗治理經(jīng)驗和理念，開辟一條中國特色式的反腐道路。中國古代的監(jiān)察制度起源于西周，確立于秦朝的監(jiān)察御史制度，鞏固于漢朝，歷經(jīng)三國兩晉唐宋的發(fā)展與變革至明清逐漸成熟與完備，雖然在封建專制的背景下有著自身的局限性，但是它作為一種權(quán)力制約和監(jiān)督機制也一定程度上減少了貪腐和維護了政令統(tǒng)一。由它所確立的一些制度原則對于現(xiàn)今的監(jiān)察體制改革有著一定的啟示意義，包括在監(jiān)察領(lǐng)導體制上實行單線垂直領(lǐng)導，在監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置和職能配置上保持一定的獨立性、體現(xiàn)專責，并且有國家的法律使其于法有據(jù)。國家監(jiān)察體制的改革是社會主義制度的自我完善和發(fā)展，是消除黨長期執(zhí)政條件下潛在安全隱患的重大政治設(shè)計和制度安排，體現(xiàn)了中國社會歷史發(fā)展和科學社會主義的邏輯統(tǒng)一。習近平總書記指出：“增強黨的自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督；自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的哥德巴赫猜想，中國共產(chǎn)黨下決心成功，練就 ‘絕世武功’?！盵8]國家監(jiān)察制度改革體現(xiàn)了黨的自身建設(shè)和國家法治建設(shè)的邏輯統(tǒng)一，中國優(yōu)秀文化傳承和現(xiàn)代制度變遷的邏輯統(tǒng)一,從而走出了一條中國特色的反腐敗道路，也為解決世界性反腐敗難題貢獻了中國智慧，增強了道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，有助于確保黨和國家的長治久安。

結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革的動因體現(xiàn)了鮮明的問題導向思維和深刻的政治體制改革要求，它有助于構(gòu)建黨領(lǐng)導下的集中統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)察體系和反腐敗體制機制，是確保黨在長期執(zhí)政條件下長治久安的重大政治安排和制度設(shè)計。中國特色監(jiān)察制度的創(chuàng)設(shè)是中國傳統(tǒng)智慧和現(xiàn)代國家治理經(jīng)驗融合創(chuàng)新的結(jié)果，具有重大的現(xiàn)實意義、政治意義和歷史意義。