何謂行政執(zhí)法程序

從行政處罰法到各個(gè)省級(jí)政府的行政程序規(guī)章，還有政府部門的執(zhí)法程序規(guī)章、文件，都有行政執(zhí)法程序內(nèi)容的規(guī)定，但鮮有對(duì)何謂行政執(zhí)法程序做出定義或解釋。百度搜索，根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)《質(zhì)量管理體系 基礎(chǔ)和術(shù)語》給出“程序”的定義：“為進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)或過程所規(guī)定的途徑”。如以這一定義為基礎(chǔ)，可以將行政執(zhí)法程序表述為：為進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)所規(guī)定的途徑。然而，這樣定義并不能準(zhǔn)確反映出行政執(zhí)法程序的全部特質(zhì)和屬性。如行政執(zhí)法程序是靜態(tài)的規(guī)范還是動(dòng)態(tài)的控制？是形式要求還是內(nèi)容要求？

程序，可理解為“有程式的序列要求”?！坝谐淌健保幢砻鞒绦蚴怯徐o態(tài)的形式要求，既然是靜態(tài)的要求，即可用相對(duì)不變的規(guī)則及范本進(jìn)行規(guī)范，這是執(zhí)法規(guī)范化工作的基礎(chǔ)；而“序列”則表明程序是一個(gè)時(shí)間性概念，其發(fā)展運(yùn)行規(guī)律均以時(shí)間為基礎(chǔ)，離開時(shí)間程序即失去意義。由此，可將行政執(zhí)法程序定義為：為進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)而提出的有程式的序列要求。

行政執(zhí)法程序的時(shí)間維度，串聯(lián)起程式構(gòu)建的三維空間，即成為四維的時(shí)空。再進(jìn)一步，將過去、現(xiàn)在、未來時(shí)空之中的行政執(zhí)法活動(dòng)的相互影響融入，則成為五個(gè)維度的時(shí)空。對(duì)行政執(zhí)法程序的思考，始終不應(yīng)忘卻時(shí)間在其中的關(guān)鍵地位；而時(shí)空演化的思考，則對(duì)于行政執(zhí)法程序的遵循、監(jiān)督、優(yōu)化等有重要意義。

行政執(zhí)法程序的價(jià)值

行政執(zhí)法程序?qū)τ谛姓?zhí)法活動(dòng)的重要性，已經(jīng)被無數(shù)個(gè)案例所證明，無須贅述。為什么如此重要？因?yàn)樾姓?zhí)法程序?qū)τ谛姓?zhí)法活動(dòng)的合法性、正當(dāng)性有重大價(jià)值。事物的發(fā)展演變都是有規(guī)律性的，行政執(zhí)法活動(dòng)也是如此。一項(xiàng)行政執(zhí)法活動(dòng)從開始到結(jié)束會(huì)按照自身規(guī)律運(yùn)行，這內(nèi)在的規(guī)律要依托于程序表現(xiàn)出來。當(dāng)行政執(zhí)法活動(dòng)出現(xiàn)違反執(zhí)法程序情況時(shí)，表明行政執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律受到破壞，而事物內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律一旦被打破，事物就會(huì)處于無序狀態(tài)，無序狀態(tài)產(chǎn)生混亂，進(jìn)而產(chǎn)生不想要的外在表現(xiàn)即違法后果。

行政執(zhí)法程序的價(jià)值在于以外在程序控制行政執(zhí)法活動(dòng)，避免產(chǎn)生不規(guī)范情況或糾正不規(guī)范情況，從而保證行政執(zhí)法活動(dòng)內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律的實(shí)現(xiàn)。

行政執(zhí)法程序中的三大控制程序

事物的發(fā)展有量變到質(zhì)變的演化規(guī)律。當(dāng)量變積累到一定程度，通常只需要一點(diǎn)誘因即發(fā)生質(zhì)變。社會(huì)活動(dòng)量變到質(zhì)變的臨界點(diǎn)往往難以發(fā)現(xiàn)，如果能觀測(cè)到臨界點(diǎn)，則可以利用外因促進(jìn)量變轉(zhuǎn)化為質(zhì)變或阻止量變轉(zhuǎn)化為質(zhì)變。

完美無瑕是執(zhí)法活動(dòng)所欲達(dá)到的理想狀態(tài)。但在實(shí)踐中，因?yàn)閳?zhí)法能力、執(zhí)法保障、執(zhí)法環(huán)境等多種因素都無法達(dá)到理想狀態(tài)，決定了行政執(zhí)法活動(dòng)也不可能達(dá)到完美無瑕。因而行政執(zhí)法活動(dòng)中的不規(guī)范情況，是與行政執(zhí)法活動(dòng)相伴生的。只要有行政執(zhí)法活動(dòng)存在，必然有不規(guī)范情況存在。不規(guī)范情況隨著行政執(zhí)法活動(dòng)的進(jìn)行而不斷累積，累積到一定程度，會(huì)發(fā)展出一個(gè)由不規(guī)范到不合法的臨界點(diǎn)。這個(gè)臨界點(diǎn)出現(xiàn)后，一個(gè)細(xì)小的因素就可能成為誘因，導(dǎo)致整個(gè)行政執(zhí)法活動(dòng)從不規(guī)范演變?yōu)椴缓戏ā?/p>

要避免行政執(zhí)法不規(guī)范情況累積演化而質(zhì)變到不合法，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是重要手段。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的著力點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)為三個(gè)控制程序，即時(shí)間控制程序、行為控制程序和節(jié)點(diǎn)控制程序。

1.時(shí)間控制程序

為提高行政執(zhí)法效率，防止久拖不決，故而設(shè)置時(shí)間控制程序。時(shí)間控制程序設(shè)定的時(shí)間要求，有的是針對(duì)行政執(zhí)法人員的，如規(guī)定查封扣押時(shí)間不超過30日，行政許可一般應(yīng)當(dāng)在20日內(nèi)做出決定等；有的是針對(duì)行政相對(duì)人的，如給予行政相對(duì)人陳述申辯或申請(qǐng)聽證的時(shí)間等，這些要求的目的都是為提高行政執(zhí)法效率，防止久拖不決。遲到的正義會(huì)成為非正義，遲到的執(zhí)法決定其效應(yīng)也會(huì)銳減。

2.行為控制程序

為了約束行政執(zhí)法人員行為，故而設(shè)置了亮證執(zhí)法、交代回避權(quán)、告知事實(shí)理由、聽取陳述申辯等行為控制程序。行政執(zhí)法活動(dòng)由行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為而展開，對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行約束，可以有效減少行政執(zhí)法活動(dòng)中的不規(guī)范情況。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法活動(dòng)中的行為，有的是法定的，有的是非法定的。如亮證執(zhí)法是法定行為，是有法規(guī)要求的；而與行政相對(duì)人做出的未記錄談話等，則是非法定行為。有的非法定行為是輔助行政執(zhí)法行為進(jìn)行所需要的，有的則可能是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)男袨椋鐚?duì)行政相對(duì)人進(jìn)行恐嚇、推搡等。行政執(zhí)法程序是對(duì)法定行政執(zhí)法行為進(jìn)行規(guī)范約束，非法定行政執(zhí)法行為如果是非法的，則由法律法規(guī)以懲戒機(jī)制進(jìn)行控制。行政執(zhí)法全過程記錄制度既應(yīng)對(duì)法定行政執(zhí)法行為作記錄，也應(yīng)對(duì)非法定行政執(zhí)法行為作記錄，應(yīng)當(dāng)起到證明合法性與防止出現(xiàn)非法行為的雙重作用。

3.節(jié)點(diǎn)控制程序

時(shí)間控制程序和行為控制程序都是由行政執(zhí)法人員自行遵守適用的。因遵守程序的主觀意愿及執(zhí)法能力、執(zhí)法環(huán)境等客觀因素不同，時(shí)間控制程序和行為控制程序阻止行政執(zhí)法不規(guī)范情況出現(xiàn)的作用也會(huì)有差異，差異程度通過行政執(zhí)法活動(dòng)不規(guī)范程度表現(xiàn)出來。行政執(zhí)法不規(guī)范情況不斷累積就會(huì)由量變到質(zhì)變，導(dǎo)致整個(gè)執(zhí)法活動(dòng)不合法。為了避免這樣的演化，故而需要設(shè)置法制審核（如重大行政處罰案件法制審核制度）、領(lǐng)導(dǎo)審批、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論等節(jié)點(diǎn)控制程序。

節(jié)點(diǎn)控制程序通過審核、審批、集體討論等方式，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)中時(shí)間控制程序、行為控制程序的遵循情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范情況及時(shí)進(jìn)行糾正，阻止不規(guī)范情況持續(xù)累積。節(jié)點(diǎn)控制程序適用的關(guān)鍵在于節(jié)點(diǎn)遵循。如立案審批，應(yīng)當(dāng)在線索擬作為案件辦理時(shí)進(jìn)行；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定未做出之前進(jìn)行。如果將節(jié)點(diǎn)控制程序所要求的法制審核、領(lǐng)導(dǎo)審批、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論都放在節(jié)點(diǎn)過去之后進(jìn)行，或者只是從程式上用執(zhí)法文書體現(xiàn)，而事實(shí)上并沒有進(jìn)行節(jié)點(diǎn)控制，那么節(jié)點(diǎn)控制程序就失去程序價(jià)值，行政執(zhí)法活動(dòng)違法風(fēng)險(xiǎn)將大增。

時(shí)間控制程序、行為控制程序并非涇渭分明，通常時(shí)間控制程序之中有行為的要求，而行為控制程序應(yīng)循著時(shí)間控制程序進(jìn)行。節(jié)點(diǎn)控制程序本身也是時(shí)間控制程序、行為控制程序，在對(duì)時(shí)間控制程序、行為控制程序進(jìn)行控制的同時(shí)，接受這兩個(gè)程序的控制。

行政執(zhí)法程序適用教條化傾向的克服

如前文所述，程序作為有程式的序列要求，必然以既有規(guī)范的形式存在；既有規(guī)范的修正速度，又必然跟不上行政執(zhí)法活動(dòng)變化的速度。也就是說，現(xiàn)有的程序規(guī)范，必然不會(huì)適合所有的行政執(zhí)法活動(dòng)，如果強(qiáng)行以某種既定程序規(guī)范來要求所有行政執(zhí)法活動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致適用程序的教條化，有些執(zhí)法人員會(huì)以此作為不遵守程序的借口。

解決程序教條化，有兩種方式，一是持續(xù)不斷地對(duì)既有程序規(guī)范進(jìn)行修正，以適應(yīng)行政執(zhí)法活動(dòng)的不斷變化。當(dāng)人們見到頒布的法條時(shí)，法條所基于提煉的現(xiàn)實(shí)即已經(jīng)成為歷史。法條以規(guī)則形態(tài)給人們帶來秩序，同時(shí)又約束發(fā)展。隨著時(shí)間的推進(jìn)，約束越來越難以接受，于是人們呼喚“變法”。行政執(zhí)法程序的既有規(guī)范也是同理，因此需要不間斷地反思、評(píng)估，剔除其中不適應(yīng)行政執(zhí)法活動(dòng)變化的內(nèi)容，增加新的規(guī)范要求。二是程序的彈性適用。一種方式是根據(jù)行政執(zhí)法活動(dòng)的難易程度、重要程度等情況，決定完整適用程序還是部分適用程序。一般而言，適用程序完整程度與案件重要程度是正比例關(guān)系。案件越重要，越應(yīng)該完整適用程序。而警告、小額罰款等行政處罰當(dāng)場(chǎng)做出，有些行政許可事項(xiàng)即時(shí)辦結(jié)，都是行政執(zhí)法程序簡(jiǎn)易化彈性適用的實(shí)踐。另一種彈性適用的方式是行為按時(shí)序進(jìn)行，程式要求事后補(bǔ)全。如口頭匯報(bào)查封扣押請(qǐng)求，得到批準(zhǔn)后進(jìn)行查封扣押，隨后及時(shí)補(bǔ)全文書。這種適用方式的前提是程序所要求的行為是按時(shí)序進(jìn)行的。如果將行為事后補(bǔ)全則不是彈性適用而是程序不當(dāng)，如執(zhí)法活動(dòng)結(jié)束后，方詢問行政相對(duì)人是否申請(qǐng)行政執(zhí)法人員回避并作記錄，回避權(quán)告知即失去意義。