引言

食品是人類生存的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。食品安全一頭關(guān)乎產(chǎn)業(yè)，一頭牽著民心，擁有最為廣泛的利益相關(guān)者。習(xí)近平總書記強調(diào)，民生與安全聯(lián)系在一起就是最大的政治。能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗[1]。食品安全已成為重大基本民生問題、重大經(jīng)濟問題和重大政治問題[2]。當(dāng)前中國食品安全形勢依然嚴(yán)峻，保障食品安全仍面臨艱巨任務(wù)。回顧和梳理新中國成立以來食品安全體制和機構(gòu)變遷，是重要的理論命題，更有助于探索大國食品安全治理之道。

食品的屬性包括數(shù)量、種類、質(zhì)量、營養(yǎng)、口味等要素。相應(yīng)地，食品安全綜合概念體系包括糧食數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食物營養(yǎng)安全三個層次[3]。三類安全彼此關(guān)聯(lián)且相互影響，分別扮演基礎(chǔ)、樞紐和目標(biāo)的角色[4]，人們通常所說的食品安全是指食品質(zhì)量安全。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

一、改革開放前中國食品衛(wèi)生管理（1949-1978年）

中國政府對食品安全的管理肇始于建國初期。1949年11月1日，中央政府成立衛(wèi)生部，同年長春鐵路局成立了中國最早的衛(wèi)生防疫站。1953年1月，政務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)建立衛(wèi)生防疫站，地方各級衛(wèi)生部門在防疫站內(nèi)設(shè)置食品衛(wèi)生科（組），具體從事食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。衛(wèi)生行政部門通過發(fā)布糧、油、肉、蛋、酒、乳等大宗消費食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和開展衛(wèi)生監(jiān)督，旨在防止食物中毒和腸道傳染病等突出問題。比如1953年衛(wèi)生部頒布的《清涼飲食物管理暫行辦法》是新中國成立后我國第一個食品衛(wèi)生法規(guī)，扭轉(zhuǎn)了因冷飲不衛(wèi)生引起食物中毒和腸道疾病暴發(fā)的狀況；1957年衛(wèi)生部轉(zhuǎn)發(fā)天津市衛(wèi)生局關(guān)于醬油中砷含量每公斤不超過1毫克的限量規(guī)定；1960年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家科委、衛(wèi)生部、輕工業(yè)部等制定的《食用合成染料管理辦法》，規(guī)定了只允許使用的五種合成色素及其用量，化工部還指定了專門生產(chǎn)廠家，糾正了當(dāng)時濫用有毒、有致癌風(fēng)險色素的現(xiàn)象。然而當(dāng)時食品工作的首要任務(wù)是解決人民群眾溫飽問題，食品供不應(yīng)求、憑票供應(yīng)，其數(shù)量充足比質(zhì)量安全重要。各級政府通過牢牢掌握食品工業(yè)，把保障食品供應(yīng)作為一項政治任務(wù)來抓。食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基本處于政府的直接管控之下，政企合一的特征十分明顯[5]。

1953-1978年，中國食品工業(yè)總產(chǎn)值年均遞增6.8%[6]。與之相適應(yīng)，政府在食品領(lǐng)域的機構(gòu)和職能逐步擴大和細(xì)化，衛(wèi)生部會同相關(guān)行業(yè)主管部門共同管理食品衛(wèi)生，確立了食品行業(yè)部門與衛(wèi)生部門“雙頭共管”的模式。1956年政府機構(gòu)改革后，輕工、商業(yè)、內(nèi)貿(mào)、化工等行業(yè)主管部門紛紛建立保證本系統(tǒng)產(chǎn)品合格出廠銷售的食品衛(wèi)生檢驗和管理機構(gòu)。國務(wù)院于1965年8月轉(zhuǎn)批了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的貫徹執(zhí)行、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的衛(wèi)生管理都由其行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，具體是通過思想教育、質(zhì)量競賽、群眾運動、行政處分等“指令加管控”（command and control）的內(nèi)部管理方式約束企業(yè)行為。衛(wèi)生部門在整個體制中處于從屬地位，其無權(quán)處理不符合要求的企業(yè)，實際上只起到技術(shù)指導(dǎo)作用。好在計劃時代的企業(yè)缺乏獨立經(jīng)濟訴求，為追求利潤而違規(guī)造假、偷工減料的情況并不嚴(yán)重，假冒仿冒現(xiàn)象也十分少見。食品衛(wèi)生問題主要是由工藝、設(shè)備、企業(yè)內(nèi)部管理水平不高等因素導(dǎo)致的，屬于生產(chǎn)力不發(fā)達狀況下的“前市場”風(fēng)險。

二、混合過渡體制（1979-1993年）

（一）改革開放初期食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展和食品衛(wèi)生問題

黨的十一屆三中全會提出把全黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。食品生產(chǎn)、經(jīng)營、餐飲服務(wù)行業(yè)具有門檻低、投資少、需求大、見效快等特點，迅速吸引了大批勞動力。盡管國有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)仍占主導(dǎo)地位，私營、合資、合作、獨資、個體等不同所有制形式的生產(chǎn)經(jīng)營者大量涌現(xiàn)，其行為模式也發(fā)生深刻變革。例如在計劃經(jīng)濟時期，政府通過定點生產(chǎn)控制食品添加劑、食品包裝材料質(zhì)量。隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷模式逐步退出，產(chǎn)品只要符合國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)就可以出廠流通。競爭機制激發(fā)了市場主體積極性，供需基本平衡，而人民群眾對食品的需求也開始從溫飽向多樣化轉(zhuǎn)變。1979-1984年，中國食品工業(yè)總產(chǎn)值以每年9.3%的較高速度遞增[7]。

經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化迫切要求改革經(jīng)濟體制管理模式。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意，衛(wèi)生部于1978年牽頭會同其他有關(guān)部委組成“全國食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織對農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)經(jīng)營和進出口等環(huán)節(jié)的食品污染開展治理，具體包括農(nóng)藥、疫病牲畜肉、工業(yè)三廢、霉變等。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開放初期的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作取得明顯進展，1982年食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率達到61.5%，其中冷飲食品的合格率從計劃時代的40%左右提高到90%以上，醬油的合格率從20%提高到80%左右。

然而《食品衛(wèi)生管理試行條例》和 1979年頒布的《食品衛(wèi)生管理條例》只將全民和集體所有制企業(yè)列為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理對象，導(dǎo)致大量食品生產(chǎn)經(jīng)營者處于法規(guī)范圍之外。從這個意義上說，食品衛(wèi)生監(jiān)督制度已經(jīng)滯后于經(jīng)濟形勢，進而制約了食品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。同時，隨著經(jīng)濟體制改革推進和市場不斷擴張，食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)手段、產(chǎn)銷行為日趨復(fù)雜。搞活經(jīng)濟的政策提供了致富環(huán)境，各類所有制經(jīng)濟企業(yè)追求商業(yè)利潤的動機日益強烈，誘發(fā)變通、逃避、對抗監(jiān)督執(zhí)法的機會主義行為，甚至采取非法手段牟取暴利。在市場擴張和管理滯后的雙重因素影響下，這一時期除了“前市場”風(fēng)險因素，食品領(lǐng)域出現(xiàn)了因市場競爭和利益驅(qū)動引發(fā)的人為質(zhì)量安全風(fēng)險，惡性中毒事故不斷發(fā)生。

例如一些食品企業(yè)削弱食品衛(wèi)生管理體系甚或干脆撤銷檢驗人員，有的企業(yè)雖有形式上的出廠出售檢驗，但長官意志替代真實檢驗結(jié)果，不合格產(chǎn)品照樣能夠過關(guān)，食品衛(wèi)生管理失控。許多城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場布局混亂，面積狹小，缺乏食具消毒、上下水設(shè)施、防塵防蠅等基本設(shè)備，從業(yè)人員無衛(wèi)生許可證和健康合格證。上海、遼寧等地產(chǎn)牛奶的加水率超過44.7%，還有些地方出現(xiàn)在牛奶中加洗衣粉、甲醛，在西瓜中注射色素和糖精等非法添加現(xiàn)象。有不法分子將病死畜禽甚至患狂犬病死亡的狗肉加工出售，造成不良后果；因食用霉變糧食、甘蔗造成兒童中毒、終生殘疾和死亡的事件遍及全國8個省份；用甲醇兌酒致人中毒、失明甚至死亡的惡性事件也時有發(fā)生[8]。

（二）食品衛(wèi)生管理初步法制化

在總結(jié)30多年食品衛(wèi)生工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，1982年11月19日，第五屆全國人大常委會第二十五次會議審議通過了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》（以下簡稱《試行法》）。這是中國食品衛(wèi)生領(lǐng)域的第一部法律，其篇章結(jié)構(gòu)總體完備，內(nèi)容體系較為完整。該法對食品、食品添加劑、食品容器、包裝材料、食品用工具、設(shè)備等方面衛(wèi)生要求，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的制定，食品衛(wèi)生許可、管理和監(jiān)督，從業(yè)人員健康檢查以及法律責(zé)任等方面都做了翔實規(guī)定。初步搭建起現(xiàn)代食品衛(wèi)生法制的基本框架。

《試行法》規(guī)定國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，改變了各級政府非常設(shè)機構(gòu)──食品衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的格局，明確各級衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)食品衛(wèi)生工作及其執(zhí)法主體地位。鑒于計劃經(jīng)濟體制依然存續(xù)，法律并未改變衛(wèi)生部門與行業(yè)部門分工協(xié)作的管理體制，其中衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，行業(yè)主管部門側(cè)重企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范管理，包括如下特征：首先，縣級以上衛(wèi)生防疫站或衛(wèi)生監(jiān)督檢驗所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作。其次，政企合一特征顯著的鐵道、交通、廠礦等部門和單位，其衛(wèi)生防疫站在管轄范圍內(nèi)執(zhí)行食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)職責(zé)，同時接受所在地食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。再次，城鄉(xiāng)集市貿(mào)易的食品衛(wèi)生管理工作和一般食品衛(wèi)生檢查工作由1978年恢復(fù)的工商行政管理部門負(fù)責(zé)；其食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗工作由食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)；而畜禽獸醫(yī)衛(wèi)生檢驗工作由農(nóng)牧漁業(yè)部門負(fù)責(zé)。還有，進口食品由當(dāng)時隸屬衛(wèi)生部門的國境食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗機構(gòu)負(fù)責(zé)，出口食品則由國家進出口商品檢驗部門進行衛(wèi)生監(jiān)督檢驗。最后，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作，并檢查法律執(zhí)行情況，主管部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)必須建立健全本系統(tǒng)、本單位的食品衛(wèi)生管理、檢驗機構(gòu)或者配備專職或兼職食品衛(wèi)生管理人員。

（三）傳統(tǒng)和現(xiàn)代交織的食品衛(wèi)生管理手段

伴隨產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和管理體制變化，行政指令、教育勸說等傳統(tǒng)行政干預(yù)手段效果明顯下降，食品衛(wèi)生監(jiān)督的政策工具亟待豐富。政府逐步引入法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、市場獎懲、司法裁判等新方式，提升監(jiān)督管理績效。1981年，衛(wèi)生部成立食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)分委員會，并委托中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院衛(wèi)生研究所（國家食品安全風(fēng)險評估中心前身）制定了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)五年規(guī)劃，發(fā)布了調(diào)味品、食品添加劑、包裝材料等80多項標(biāo)準(zhǔn)，包括產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、限量標(biāo)準(zhǔn)以及微生物和理化檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)。1984年，我國正式成為國際食品法典委員會成員，積極參與國際食品標(biāo)準(zhǔn)制定。與此同時，衛(wèi)生部門開始利用市場機制引導(dǎo)企業(yè)注重食品衛(wèi)生。如廣東省韶關(guān)市衛(wèi)生防疫站為促進企業(yè)內(nèi)部管理，對食品企業(yè)實行衛(wèi)生等級申報評審制度，共分為五等。評審結(jié)果向全市通報，對食品衛(wèi)生三級單位實施限期改進，對四級單位責(zé)令停業(yè)整頓。又如山東等省市組織了食品衛(wèi)生質(zhì)量萬里行，在“3·15國際消費者權(quán)益日”前后對企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量進行抽檢，并曝光不合格產(chǎn)品，倒逼企業(yè)與衛(wèi)生部門合作改進工作[9]。另一個重大變化是1988年衛(wèi)生部、國家物價局、財政部聯(lián)合頒布的《全國衛(wèi)生防疫防治機構(gòu)收費暫行辦法》，國家事業(yè)經(jīng)費補助相對減少，有償服務(wù)成為食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的重要經(jīng)濟來源。于是食品衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測工作由純公益性轉(zhuǎn)變?yōu)橄M者與國家共同承擔(dān)，由此還明確劃分了各級監(jiān)管事權(quán)。

商品經(jīng)濟無疑為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理注入了新的活力，《試行法》的實施更是對改善中國食品衛(wèi)生狀況和促進食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。全社會食品衛(wèi)生法律意識大大提高，食品衛(wèi)生知識逐步得到普及，食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率由1982年的61.5%上升到1994年的82.3%。1990年全國食品工業(yè)企業(yè)單位數(shù)達到75 362個，職工484.6萬人，食品工業(yè)總產(chǎn)值為1447.7億元，利稅總額406.91億元，位居全部工業(yè)部門第三位[10]?？梢?，不論是從經(jīng)濟社會背景、管理體制還是政策工具等方面看，改革開放初期的食品衛(wèi)生都帶有濃厚的混合過渡色彩，這是一種徘徊于溫飽與吃好、計劃經(jīng)濟與商品經(jīng)濟、政企合一與政企分離、行業(yè)管理與外部監(jiān)督、傳統(tǒng)管控與現(xiàn)代監(jiān)管之間的獨特現(xiàn)象。

三、全面外部監(jiān)督體制（1994-2002年）

（一）市場經(jīng)濟下食品產(chǎn)業(yè)格局和監(jiān)管理念

1992年10月，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，提出“實行政企分開，逐步擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”。在這一背景下，1993年國務(wù)院機構(gòu)改革撤銷輕工業(yè)部，成立中國輕工總會。至此，食品企業(yè)正式與輕工業(yè)主管部門分離，延續(xù)了40多年的政企合一體制被打破。之后，各類市場主體發(fā)展食品產(chǎn)業(yè)的積極性被激發(fā)，食品產(chǎn)業(yè)獲得前所未有的發(fā)展。2000年規(guī)模以上食品企業(yè)固定資產(chǎn)投資為5103.7億元，是1980年的30多倍。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴大，食品市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，產(chǎn)品競爭日趨激烈，消費者選擇范圍變大。與之相伴的是食品生產(chǎn)經(jīng)營方式發(fā)生變化，國有企業(yè)數(shù)量減少，其他所有制企業(yè)數(shù)量大幅增加，規(guī)模持續(xù)擴大，新型食品、保健食品大量涌現(xiàn)。食品衛(wèi)生與改革開放、對外貿(mào)易、經(jīng)濟社會發(fā)展等核心政策議題的關(guān)系越來越緊密，食品衛(wèi)生狀況亟須與人民群眾日益改善的生活水平相適應(yīng)。

在日益激烈的市場競爭中，食品行業(yè)主管部門基本摒棄統(tǒng)購統(tǒng)銷、逐級調(diào)撥的舊模式，紛紛下放管理權(quán)限。這樣一方面有助于增強食品企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和靈活性，另一方面也放松了對企業(yè)在食品衛(wèi)生管理方面的要求。個別部門從局部利益出發(fā)，非但沒有認(rèn)真履行《試行法》規(guī)定的食品衛(wèi)生管理義務(wù)，甚至還阻撓食品衛(wèi)生監(jiān)督部門正常執(zhí)法。類似地，一些地方出于“發(fā)展型地方主義”爭相上馬食品生產(chǎn)企業(yè)和批發(fā)市場，在20世紀(jì)90年代初形成“麻雀雖小五臟俱全”的區(qū)域性食品產(chǎn)業(yè)布局，擾亂了市場秩序。部門和地方在發(fā)展經(jīng)濟與保障食品衛(wèi)生的政策目標(biāo)之間產(chǎn)生沖突，保護主義越演越烈。這一時期中國食品安全主要問題已經(jīng)從“前市場”風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟利益驅(qū)動的人為安全質(zhì)量風(fēng)險。

面對嚴(yán)峻現(xiàn)實，國家采取一系列舉措打擊地方保護、糾正市場失靈并促進競爭[11]。1993年年底黨的十四屆三中全會首次提出“改善和加強對市場的管理和監(jiān)督，建立正常的市場進入、市場競爭和市場交易秩序，保證公平交易、平等競爭，保護經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益”。國家層面對食品衛(wèi)生的重視程度也不斷提升，集中體現(xiàn)在重要文件和報告中關(guān)于食品衛(wèi)生的表述。1995年3月，國務(wù)院總理李鵬在政府工作報告中提出“依法加強對藥品、食品和社會公共衛(wèi)生的監(jiān)督和管理”；1997年，國務(wù)院政府工作報告更是強調(diào)“嚴(yán)格食品以及社會公共衛(wèi)生的監(jiān)督管理”。1997年1月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》，將食品衛(wèi)生作為“五大公共衛(wèi)生”之首，強調(diào)“認(rèn)真做好食品衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生工作”。

（二）《食品衛(wèi)生法》的內(nèi)容和意義

宏觀背景的深刻變化，為頒布施行十多年的《試行法》正式實施提供了良好契機。在當(dāng)時國務(wù)院法制局和衛(wèi)生部的大力推動下，第八屆全國人大常委會第十六次會議于1995年10月30日審議通過了《食品衛(wèi)生法》，標(biāo)志著中國食品衛(wèi)生管理工作正式進入法制化階段。該法繼承了《試行法》的總體框架、主要制度和條款內(nèi)容，增加了保健食品相關(guān)規(guī)定，細(xì)化了行政處罰條款，強化了對街頭食品和進口食品的管理。

《食品衛(wèi)生法》再次明確國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，廢除原有政企合一體制下的行業(yè)部門食品衛(wèi)生管理職權(quán)，確定了衛(wèi)生行政部門作為食品衛(wèi)生執(zhí)法主體的地位。衛(wèi)生部具體行使十項職能：制定食品衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)章；制定衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)及檢驗規(guī)程；審批保健食品；進口食品、食品用具、設(shè)備的監(jiān)督檢驗和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)審批；衛(wèi)生許可證審批發(fā)證；新資源食品及食品添加劑等新產(chǎn)品審批；食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的新、改、擴建工程項目的設(shè)計審查和工程驗收；日常的食品衛(wèi)生監(jiān)督檢查、檢驗；對造成食物中毒事故的食品生產(chǎn)經(jīng)營者采取臨時控制措施；實施行政處罰。同時，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作。例如，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管，鐵道、交通部門和軍隊系統(tǒng)設(shè)立的食品衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)負(fù)責(zé)本行業(yè)內(nèi)部的食品衛(wèi)生監(jiān)督。政府通過建立有權(quán)威的外部食品衛(wèi)生執(zhí)法和監(jiān)督機構(gòu)，在絕大部分領(lǐng)域取代行業(yè)內(nèi)部食品衛(wèi)生管理，將監(jiān)管者與監(jiān)管對象都納入法制框架。盡管具體機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)劃分存在差異，管理主體都已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的第三方獨立監(jiān)督機構(gòu)，從而確立了食品衛(wèi)生全面外部監(jiān)督體制。

新管理體制助推了縣、地（市）、省、國家四級食品衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系和技術(shù)支撐體系不斷完善，全國共有衛(wèi)生監(jiān)督員約10萬人和衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員約20萬人從事食品衛(wèi)生許可、監(jiān)督檢查、衛(wèi)生檢驗監(jiān)測、食物中毒事故處置和食源性疾病防控工作[12]。1997年3月，衛(wèi)生部頒布了更為細(xì)化的《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》，進一步加強食品衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，嚴(yán)格食品生產(chǎn)經(jīng)營衛(wèi)生準(zhǔn)入制度，規(guī)范食品添加劑、新資源食品和保健食品等產(chǎn)品的行政許可，連續(xù)組織開展全國范圍的監(jiān)督抽檢和專項整治，查處了大量社會反響強烈的食品衛(wèi)生案件。

（三）新型政策工具興起和“食品安全”理念提出

與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，傳統(tǒng)行政干預(yù)手段基本退出歷史舞臺，衛(wèi)生部門繼續(xù)強化國家立法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政執(zhí)法等工作，同時質(zhì)量認(rèn)證、風(fēng)險監(jiān)測、科普宣傳等新型監(jiān)管工具也初現(xiàn)端倪。一是制定了90余部《食品衛(wèi)生法》配套規(guī)章，涉及食品、食品原料、食品包裝材料、容器、食品衛(wèi)生監(jiān)督處罰等方面。各地也制定實施了一批地方配套法規(guī)，初步形成了符合國情、層次分明的食品衛(wèi)生法規(guī)體系。二是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)走上法制軌道。至1998年底制定并頒布食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)236項、標(biāo)準(zhǔn)檢驗方法227項、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)18項，基本形成一個由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)和檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)組成的國家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)體系[13]。三是吸收國外先進經(jīng)驗并結(jié)合中國實際，于2003年制定實施了“食品安全行動計劃”。具體包括推行食品衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理制度、良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP）管理和危險分析關(guān)鍵控制點技術(shù)（HACCP）管理體系，建立食品污染物和食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)，開展危險性評估。四是廣泛開展食品衛(wèi)生宣傳教育，從1996年開始連續(xù)11年開展“全國食品衛(wèi)生法宣傳周”活動，定期向社會公布食品衛(wèi)生信息和食物中毒情況，發(fā)動公眾參與食品衛(wèi)生社會監(jiān)督。

食品衛(wèi)生（food hygiene）是指食品無毒、無害并符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，目的是防止食品污染和有害因素對人體的危害，不包括種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)。隨著中國食品產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和市場不斷擴張，側(cè)重事后消費環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生管理已不適應(yīng)監(jiān)管對象的復(fù)雜化，理想的監(jiān)管鏈條必須覆蓋事前、事中、事后環(huán)節(jié)。2000年，世界衛(wèi)生大會通過了《食品安全決議》，制定了全球食品安全戰(zhàn)略，將食品安全列為公共衛(wèi)生的優(yōu)先領(lǐng)域，并要求成員國制定相應(yīng)的行動計劃，最大程度減少食源性疾病對公眾健康的威脅。包括中國在內(nèi)的許多國家據(jù)此采取行動，加強了食品安全工作[14]。食品安全（food safety）包括食品表面衛(wèi)生、質(zhì)量性狀、內(nèi)在營養(yǎng)等內(nèi)容，能夠涵蓋農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工、食品工業(yè)、食品流通銷售以及餐飲服務(wù)整個產(chǎn)業(yè)鏈條。從食品衛(wèi)生向食品安全的轉(zhuǎn)變，是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果。

理念層面的變化反映為監(jiān)管體制改革。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革旨在大幅精簡政府機構(gòu)和人員，即便在這樣的形勢下，國家依然加強了有關(guān)部門的食品安全監(jiān)管職能。改革后，國家技術(shù)監(jiān)督局更名為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，開始承擔(dān)原屬衛(wèi)生部的食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)審批和發(fā)布職能以及國家糧食局研究制訂糧油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、制訂糧油檢測制度和辦法的職能。同年，原國家進出口商品檢驗局、原農(nóng)業(yè)部動植物檢疫局和原衛(wèi)生部衛(wèi)生檢疫局“三檢合一”，組建國家出入境檢驗檢疫局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國進出口食品管理。2001年4月，國家工商行政管理局升格為正部級的國家工商行政管理總局，除繼續(xù)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理外，還開始承擔(dān)原屬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)督管理職能。2001年原國家技術(shù)監(jiān)督局和國家出入境檢驗檢疫局合并，組建正部級的國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局。為打破長期存在的地方保護，工商、質(zhì)監(jiān)和后來的食藥監(jiān)管都實行省以下垂直管理體制，在機構(gòu)設(shè)置及管理、財務(wù)經(jīng)費管理、編制及干部管理等方面區(qū)別于一般政府機構(gòu)。與此同時，農(nóng)業(yè)部門依然負(fù)責(zé)種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)初級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管。至此，中國食品安全監(jiān)管部門按職能合并完成，為后來的分段監(jiān)管體制奠定了基礎(chǔ)。

《食品衛(wèi)生法》的頒布施行以及新監(jiān)管理念和體制的構(gòu)建，有效促進了中國食品工業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，食品衛(wèi)生和質(zhì)量安全水平有了顯著提高，嚴(yán)重危害人體健康的霍亂、痢疾、傷寒等食源性傳染病得到有效控制。根據(jù)歷年《中國衛(wèi)生年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2004年中國食品衛(wèi)生監(jiān)測合格率為90.13%，比1995年的83.1%高出7個百分點，比1982年的61.5%高出29個百分點。與此同時，全國食物中毒發(fā)生次數(shù)從1992年的1405起下降至1997年的522起，到2003年低至379起；食物中毒人數(shù)由1990年的47 367人降至1997年的13 567人，整體都呈現(xiàn)下降趨勢。

四、科學(xué)監(jiān)管體制（2003-2011年）

（一）“入世”給食品領(lǐng)域帶來的影響

2001年11月10日，世界貿(mào)易組織第四屆部長級會議在卡塔爾首都多哈以全體協(xié)商一致的方式，審議并通過了中國加入世貿(mào)組織的決定?！叭胧馈苯o中國食品安全帶來兩大深刻變化：其一，進口食品大量進入國內(nèi)市場，知識產(chǎn)權(quán)、政策性貿(mào)易壁壘等風(fēng)險不斷增加，消費者食品安全意識也逐步提高，中國食品產(chǎn)業(yè)面臨大分化、大重組；第二，隨著中國食品大量出口到國外，食品安全政策議題不再局限于國內(nèi)和市場層面，而是升級到跨國貿(mào)易乃至外交關(guān)系高度，從而具有政治意義。

經(jīng)過多年發(fā)展，中國食品工業(yè)整體面貌發(fā)生了歷史性巨變，食品行業(yè)的生產(chǎn)力得到了極大解放和發(fā)展，形成了門類齊全的生產(chǎn)體系和較為完整的產(chǎn)業(yè)鏈。從食品供應(yīng)短缺到世界食品工業(yè)生產(chǎn)大國，從半封閉狀態(tài)到全方位多層次寬領(lǐng)域的對外開放，競爭力和綜合實力顯著增強。2007年中國食品工業(yè)總產(chǎn)值32 665.8億元，實現(xiàn)利稅5482億元，其中利潤2355億元，分別比效益較好的1983年增長34倍和45倍。其中大米、小麥粉、食用植物油、鮮冷藏凍肉、餅干、果汁及果汁飲料、啤酒、方便面等產(chǎn)品產(chǎn)量已位居世界第一或世界前列[15]。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，民眾利益訴求日益增長，商品和服務(wù)供給已不再是簡單的有和無、多和少的問題，而是優(yōu)和劣、好和壞的差異。表現(xiàn)在食品領(lǐng)域，消費者不僅要求吃飽，還期待更多質(zhì)量安全且營養(yǎng)豐富的食品，以提高生活質(zhì)量。令人遺憾的是，這一時期接連爆發(fā)具有系統(tǒng)性、全局性特征的食品安全事件。2003 年安徽阜陽“劣質(zhì)奶粉事件”充分暴露出監(jiān)管缺失與部門間缺乏協(xié)調(diào)等問題。面對類似惡性事件，國家對食品領(lǐng)域的關(guān)切日益提升，不再單純關(guān)注市場秩序，而是擴展到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、公眾健康、社會穩(wěn)定等綜合因素。這種轉(zhuǎn)變同樣充分體現(xiàn)在歷年政府工作報告中有關(guān)食品安全的表述，從2001年的“建立食品安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測體系”，到2002年朱镕基總理強調(diào)“狠狠打擊嚴(yán)重危害人民生命健康的食品等方面的制假售假行為”，直至2004年的“重點是繼續(xù)抓好直接關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等方面的專項整治”。與20世紀(jì)90年代相比，其概念和基調(diào)已發(fā)生本質(zhì)變化，也成為催生食品安全分段監(jiān)管體制的重要誘因。

（二）“綜合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管”模式及其挑戰(zhàn)

為加強部門間食品安全綜合協(xié)調(diào)，2003年國務(wù)院機構(gòu)改革在原國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和組織查處重大事故，同時還承擔(dān)保健食品審批許可職能。2004年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國發(fā)〔2004〕23號），按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門負(fù)責(zé)的原則，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，明確了食品安全監(jiān)管的部門和職能。其中，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督。從而確立了綜合協(xié)調(diào)與分段監(jiān)管相結(jié)合的體制。該決定同時明確提出，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)食品安全負(fù)總責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)本地區(qū)的食品安全監(jiān)管和整治工作，建立健全食品安全組織協(xié)調(diào)機制。作為具體工作，由質(zhì)檢總局牽頭、會同有關(guān)部門建立健全食品安全標(biāo)準(zhǔn)和檢驗檢測體系，同時加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)，由食品藥品監(jiān)管局牽頭加快食品安全信用體系和信息化建設(shè)。

中央編辦于2004年12月印發(fā)《關(guān)于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)〔2004〕35號），細(xì)化了相關(guān)部門在食品生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的職責(zé)分工：質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管，實行生產(chǎn)許可、強制檢驗等食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，查處生產(chǎn)、制造不合格食品及其他質(zhì)量違法行為，將生產(chǎn)許可證發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報衛(wèi)生、工商部門。工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及個體工商戶的登記注冊工作，取締無照生產(chǎn)經(jīng)營食品行為，加強上市食品質(zhì)量監(jiān)督檢查，嚴(yán)厲查處銷售不合格食品及其他質(zhì)量違法行為，查處食品虛假廣告、商標(biāo)侵權(quán)的違法行為，將營業(yè)執(zhí)照發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報質(zhì)檢、衛(wèi)生部門。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評價與審核，嚴(yán)厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為，并將衛(wèi)生許可證的發(fā)放、吊銷、注銷等情況及時通報質(zhì)檢、工商部門。

承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)后，國家食品藥品監(jiān)管局于2004年牽頭組織查處了安徽阜陽奶粉事件，組織制定了食品藥品安全“十一五”規(guī)劃，組織開展食品放心工程（2005-2007年），開展省會城市食品安全評價、創(chuàng)建食品安全示范縣區(qū)，推動食品誠信體系建設(shè)，起草食品安全狀況報告，建立食品安全信息發(fā)布和溝通機制等。各地陸續(xù)建立由政府領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)銜、相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加的食品安全協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)機制辦公室由各級食品藥品監(jiān)管局承擔(dān)（有兩個例外，北京為工商部門、福建為經(jīng)貿(mào)部門），基本形成了上下聯(lián)動的綜合協(xié)調(diào)工作機制。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門分別在相關(guān)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的監(jiān)管方面做了大量工作。然而，分段監(jiān)管體制下某些環(huán)節(jié)職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法，綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性不高、手段不足，部門利益問題也逐漸顯露。與此同時，由于食品生產(chǎn)經(jīng)營行為是連續(xù)的，但各部門出臺的政策和規(guī)范可能不匹配甚或沖突，這就導(dǎo)致執(zhí)法人員監(jiān)督檢查和被監(jiān)管者遵從行為無所適從，執(zhí)法和守法成本都很高。

2005年“蘇丹紅事件”涉及食品安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險溝通等問題；屢禁不止的“瘦肉精”“地溝油”等食品安全問題不但給人體健康帶來潛在危害，還演變?yōu)樯鐣绊憳O為惡劣的公共事件；2006年末，一場圍繞寵物食品、牙膏、原料藥的“中國制造”危機在西方國家蔓延。在一系列重大食品藥品質(zhì)量安全事件爆發(fā)后，食藥監(jiān)管部門官員腐敗案件也不斷暴露，進而招致諸多批評。2007年2月8日，國務(wù)院副總理吳儀在全國加強食品藥品整治和監(jiān)管工作電視電話會議上歷數(shù)了食藥監(jiān)管部門存在的主要問題：監(jiān)管工作思想有偏差，對政府部門工作定位不準(zhǔn)確，沒有處理好政府職能部門與企業(yè)的關(guān)系、監(jiān)管與服務(wù)的關(guān)系、商業(yè)利益與公眾利益的關(guān)系，單純強調(diào)“幫企業(yè)辦事，促經(jīng)濟發(fā)展”[16]。之后，與科學(xué)發(fā)展觀相符合的“科學(xué)監(jiān)管”理念逐步替代過往工作方針，成為監(jiān)管部門的指導(dǎo)思想[17]。也正是在這次會議上，中央明確提出“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)，企業(yè)是第一責(zé)任人”的食品安全責(zé)任體系。

（三）《食品安全法》出臺和國務(wù)院食安委成立

在這樣的形勢下，為了厘清監(jiān)管部門和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，著力維護公眾利益，有必要選擇一個相對超脫的中立部門來推動改革。2008年國務(wù)院機構(gòu)改革的主題是大部門制，改革把國家食品藥品監(jiān)督管理局從國務(wù)院直屬機構(gòu)改為由衛(wèi)生部代管的國家局，并將兩者食品安全監(jiān)管職能對調(diào)。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)和組織查處重大食品安全事故職責(zé)，組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)，組織開展食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估和預(yù)警，制定食品安全檢驗機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范，統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息。食藥監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)監(jiān)管和保健食品監(jiān)督管理的職責(zé)等。農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商等部門延續(xù)原有職責(zé)分工。為落實地方政府屬地責(zé)任，同年11月10日，國務(wù)院明確將食藥監(jiān)督管理機構(gòu)省級以下垂直管理改為由地方政府分級管理，業(yè)務(wù)上接受上級主管部門和同級衛(wèi)生部門的組織指導(dǎo)和監(jiān)督。2011年底，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整省級以下工商質(zhì)監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2011〕48號）提出，將工商、質(zhì)監(jiān)省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，目的同樣是強化地方政府對食品安全負(fù)總責(zé)。令人遺憾的是，由于種種原因，這項改革推進得并不順利。

隨著食品安全分段監(jiān)管體制的確定，《食品衛(wèi)生法》的修訂也早在2004年9月就提上議事日程。為避免部門利益干擾，修法由國務(wù)院法制辦牽頭，各有關(guān)部門、專家、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)甚至國外機構(gòu)都參與了相關(guān)工作。幾乎在同一時期，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》立法工作提速，并最終在2006年4月經(jīng)第十屆全國人大常委會第二十一次會議通過并于當(dāng)年11月1日起施行。中共中央政治局還專門在2007年4月23日下午進行第四十一次集體學(xué)習(xí)，強調(diào)以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神做好農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化和食品安全工作。

然而《食品衛(wèi)生法》主要規(guī)范產(chǎn)業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)食品衛(wèi)生管理，沒有包括種植養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，同時也沒有規(guī)定諸如食品安全風(fēng)險監(jiān)測與評估、食品下架和召回制度、保健食品和食品添加劑監(jiān)管、食品廣告監(jiān)管、民事賠償責(zé)任、行政執(zhí)法與刑事司法銜接等一系列更符合市場經(jīng)濟條件的現(xiàn)代監(jiān)管手段。于是在修訂《食品衛(wèi)生法》過程中，各界對于制定更高層次《食品安全法》的呼聲越來越高?！妒称钒踩ǎú莅福酚?006 年提交國務(wù)院常務(wù)會議討論，2007 年該法草案提交全國人大常委會討論。2008年“三鹿嬰幼兒奶粉事件”爆發(fā)后，各界對于食品安全監(jiān)管的爭議日趨激烈。經(jīng)過前后長達近兩年的審議，2009年2月28日，第十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《食品安全法》，原《食品衛(wèi)生法》同時廢止。

根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，國務(wù)院于2010年2月6日印發(fā)《關(guān)于設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會的通知》（國發(fā)〔2010〕6號），成立了由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任正副主任，由衛(wèi)生、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)管等15個部門負(fù)責(zé)同志作為成員組成的食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實食品安全監(jiān)管責(zé)任。

之后，根據(jù)中央編辦于2010年12月6日印發(fā)《關(guān)于國務(wù)院食品安全委員會辦公室機構(gòu)設(shè)置的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕202號），國務(wù)院食品安全委員會設(shè)立了辦公室，具體承擔(dān)委員會的日常工作，從而取代衛(wèi)生部成為更高層次的食品安全綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。食品安全辦成立后，加大了食品安全工作督促力度，協(xié)調(diào)穩(wěn)妥處置食品安全熱點問題，積極商請中央政法委研究完善嚴(yán)打食品安全違法犯罪的政策措施，組織開展乳品質(zhì)量安全和“地溝油”綜合治理，組織制定《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》。

（四）食品安全制度變遷的內(nèi)在邏輯

回顧2011年以前中國食品安全監(jiān)管歷程，我們發(fā)現(xiàn)其理念和實踐變遷符合歷史制度邏輯。改革開放初期，國民經(jīng)濟百廢待興，解決群眾溫飽問題是食品領(lǐng)域主要矛盾。加之當(dāng)時食品衛(wèi)生問題主要表現(xiàn)為生產(chǎn)力落后導(dǎo)致的“前市場”風(fēng)險，調(diào)動行業(yè)管理部門和地方政府壯大食品產(chǎn)業(yè)的積極性成為理性選擇。因此，不論是法律法規(guī)、監(jiān)管體制抑或政策手段，都帶有鮮明的混合過渡色彩，兼具計劃體制和商品經(jīng)濟兩類特征。之后，中國食品行業(yè)無序發(fā)展，市場秩序混亂，體制弊端逐漸暴露。在社會主義市場經(jīng)濟的宏觀背景下，二次改革勢在必行。國家試圖通過全面外部監(jiān)督管理打擊地方保護和部門局部利益，將食品衛(wèi)生管理帶入法制化軌道，并提出食品安全新理念以符合全產(chǎn)業(yè)鏈條發(fā)展需求。此時，盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是“最大的政治”，但食品安全和衛(wèi)生問題顯然已經(jīng)受到政府更多關(guān)注。

市場經(jīng)濟體制逐步完善和中國加入世貿(mào)組織推動了食品產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸和新型風(fēng)險的出現(xiàn)，要求制度設(shè)計有新變化。政府逐步意識到，保障消費者食品安全的公眾利益比食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的商業(yè)利益更為重要?！熬C合協(xié)調(diào)、分段監(jiān)管”模式的提出和地方政府屬地責(zé)任體系的明確，正是其實現(xiàn)上述政策目標(biāo)的有益嘗試。面對頻繁發(fā)生的重大食品安全事件，體制機構(gòu)不斷調(diào)整，現(xiàn)代化監(jiān)管手段接連出現(xiàn)。監(jiān)管理念和經(jīng)驗最終在2009年版的《食品安全法》中得以明確。而國務(wù)院食安委的成立，更是有助于從頂層制度設(shè)計高度保障食品安全政策目標(biāo)的實現(xiàn)。表1歸納了1979 -2011年中國食品安全（衛(wèi)生）制度變遷的歷程。

表1 食品安全（衛(wèi)生）制度變遷（1979 -2011年）

歸納而言，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)決定了特定歷史階段食品領(lǐng)域主要矛盾及其風(fēng)險類型，政府對食品安全議題的關(guān)切因此產(chǎn)生變化。不同政策目標(biāo)通常在市場失序和突發(fā)公共事件中固化和放大，法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政策手段都會隨之發(fā)生相應(yīng)變化。也就是說，有什么樣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會需求，就有什么樣的食品安全監(jiān)管法律、體制和政策手段。不論是外力推動的強制性制度變遷，還是內(nèi)生自發(fā)的誘致性制度變遷，食品安全監(jiān)管上層制度設(shè)計必須隨著經(jīng)濟社會基礎(chǔ)的變化而調(diào)整。中國食品安全制度變遷的自變量是政府所嵌入的食品產(chǎn)業(yè)和社會需求，中間變量是政策目標(biāo)，因變量是選擇什么樣的制度設(shè)計。食品安全理念和實踐的三個歷史階段，變化的是食品領(lǐng)域的具體形勢，不變的是其內(nèi)在制度邏輯。

五、邁向治理現(xiàn)代化：新時代中國食品安全（2012年至今）

黨的十八大以后，在國家治理現(xiàn)代化的新背景下，中國食品安全也進入新階段。當(dāng)前食品安全工作既有對過去經(jīng)驗的繼承和發(fā)揚，也有新的理念和實踐。因此，總結(jié)改革開放后食品安全制度變遷的內(nèi)在邏輯，探討從監(jiān)管到治理的范式轉(zhuǎn)變，有助于更加準(zhǔn)確地把握“中國式”監(jiān)管型國家的獨特路徑。

（一）食品安全狀況多元影響因素

過去，人們對食品安全的認(rèn)識停留在食品衛(wèi)生、產(chǎn)品質(zhì)量等技術(shù)層面。2008年三鹿嬰幼兒奶粉事件給全國數(shù)十萬消費者尤其是嬰幼兒的身體健康造成危害，并嚴(yán)重沖擊國內(nèi)乳制品行業(yè)，其影響至今仍未消除。在《小康》雜志舉辦的“中國全面小康進程中最受關(guān)注的十大焦點問題”評比中，食品安全問題連續(xù)多年位列社會關(guān)注度第一。在經(jīng)歷了多次事件后，人們越來越認(rèn)識到食品安全不能單靠政府監(jiān)管，必須提升產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和引導(dǎo)社會共治，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與質(zhì)量安全相兼容。

習(xí)近平總書記強調(diào)：食品安全首先是“產(chǎn)”出來的，食品安全也是“管”出來的。這一論述表明食品安全狀況存在多元因素影響，主要包括三方面：

一是“產(chǎn)”的因素，生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人。中國現(xiàn)有2億多農(nóng)民散戶從事種植養(yǎng)殖，農(nóng)戶違法成本低，監(jiān)管難度極大。全國每年消耗32萬噸農(nóng)藥、6000萬噸化肥和250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜[18]，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導(dǎo)致化學(xué)污染成為當(dāng)前食品安全的最大風(fēng)險。2015年中國規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入11.34萬億，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上。盡管已成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟重要支柱，與發(fā)達國家集中生產(chǎn)和有序流通的食品供應(yīng)體系相比，中國食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)系統(tǒng)性薄弱，表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“多、小、散、低”，集約化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營者誠信意識和守法意識淡薄。產(chǎn)業(yè)素質(zhì)不高是中國食品安全基礎(chǔ)薄弱的最大制約因素。

二是“管”的因素，強大產(chǎn)業(yè)和強大監(jiān)管互為支撐。如2013財年美國食品和藥物管理局實有雇員14 648人，其直接監(jiān)管的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)僅5萬多家[19]。英國食品標(biāo)準(zhǔn)署（FSA）和地方衛(wèi)生部門（EHO）的食品安全檢查員要在大學(xué)經(jīng)過4年正規(guī)學(xué)習(xí)方可上崗，監(jiān)管全國50多萬家食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)[20]。中國食品藥品監(jiān)管人員編制長期在10萬左右，而各類有證的食品生產(chǎn)經(jīng)營主體則數(shù)以百萬計，監(jiān)管人員和監(jiān)管對象比例嚴(yán)重失衡。在監(jiān)管資源硬約束下，靜態(tài)審批替代動態(tài)檢查成為主要監(jiān)管手段，難以發(fā)現(xiàn)行業(yè)“潛規(guī)則”。

三是“本”的因素，即環(huán)境本底給食品安全帶來的影響。當(dāng)前全國19.4%的耕地土壤點位重金屬或有機污染超標(biāo)[21]，61.5%的地下水監(jiān)測點水質(zhì)為較差或極差[22]，工業(yè)化帶來的環(huán)境污染從源頭影響食品安全。然而根據(jù)現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置，上述工作分別由國土、環(huán)保、食品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，其往往以自身職能為出發(fā)點設(shè)置政策議程，政策缺乏互補性和一致性。

（二）從監(jiān)管到治理的范式轉(zhuǎn)變

從學(xué)理上說，監(jiān)管是政府對市場主體行為進行引導(dǎo)和限制的雙向關(guān)系，治理（governance）則強調(diào)政府、市場、社會多方使用靈活手段實現(xiàn)公共利益的活動和過程，通過構(gòu)建綜合關(guān)系網(wǎng)絡(luò)提升制度績效。國家治理包括治理體系和治理能力兩方面，前者側(cè)重制度本身的合理性，后者關(guān)注制度執(zhí)行的有效性。

在現(xiàn)代風(fēng)險社會，任何主體都無法單獨應(yīng)對日益復(fù)雜的安全問題。食品安全成因的復(fù)雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此，食品安全治理現(xiàn)代化要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構(gòu)監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體和消費者等主體的角色和權(quán)力（利）義務(wù)關(guān)系。當(dāng)這種關(guān)系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。而制度的執(zhí)行情況，也就是各類制度對食品領(lǐng)域行為的引導(dǎo)和約束，體現(xiàn)為食品安全治理能力。

2011年初，中央首次將健全食品藥品安全監(jiān)管機制作為加強和完善公共安全體系，創(chuàng)新社會管理的重點工作，改變了過去市場監(jiān)管職能的定位。黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會進一步圍繞健全公共安全體系，提出食品藥品安全體制機制改革任務(wù)和法治化要求。2013年，國務(wù)院副總理汪洋明確提出：構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的食品安全社會共治格局。之后，監(jiān)管部門提出食品安全治理現(xiàn)代化的全新理念，旨在突破線性監(jiān)管的傳統(tǒng)方式。2014年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法，提升食品安全治理能力”，2015年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法，全面提升食品安全法治化水平”，2016、2017年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法 共治共享食品安全”，2018年全國食品安全宣傳周主題是“尚德守法 食品安全讓生活更美好”；2015年全國食品藥品監(jiān)督管理暨黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議主題是“深化改革 強化法治 努力提升食品藥品安全治理能力”，2016年全國食品藥品監(jiān)督管理暨黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議主題是“深化改革創(chuàng)新 強化監(jiān)管執(zhí)法 加快構(gòu)建嚴(yán)密高效的食品藥品安全治理體系”，2017年全國食品藥品監(jiān)管工作和表彰先進會議暨黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議主題為“堅持‘四個最嚴(yán)’嚴(yán)守安全底線 全力以赴保障人民群眾飲食用藥安全”，2018年全國食品藥品監(jiān)督管理暨黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議主題為“不忘初心再出發(fā) 奮力譜寫食品藥品監(jiān)管工作新篇章”。而要將食品安全監(jiān)管嵌入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略布局中，亟須一個高層次、綜合性監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)籌食品領(lǐng)域監(jiān)管政策和相關(guān)經(jīng)濟政策、社會政策，協(xié)調(diào)食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展、質(zhì)量安全、可及等目標(biāo)。習(xí)近平總書記在2015年5月29日的中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要編織全方位公共安全網(wǎng)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，并實施食品安全“黨政同責(zé)”。黨的十八屆五中全會更是創(chuàng)造性地將食品安全提升到共享發(fā)展高度（表2），提出推進健康中國建設(shè)，實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。

（三）完善統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管機構(gòu)和新《食品安全法》出臺

2009年公布實施的《食品安全法》明確，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。然而作為食品安全監(jiān)管的重要部門，工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督和2008年前的食藥監(jiān)管部門長期實行省級以下垂直管理體制，與地方政府負(fù)總責(zé)不匹配。加之近年食品安全形勢嚴(yán)峻，屬地負(fù)責(zé)的制度設(shè)計帶來較大行政問責(zé)風(fēng)險，體制改革呼聲越來越高[23]。

2013年3月《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》獲第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過，改革的目標(biāo)是整合職能、下沉資源、加強監(jiān)管，在各級政府完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)。至此，整合各部門食品安全監(jiān)管職責(zé)以法定形式被固定下來，省以下工商和質(zhì)監(jiān)行政管理體制改革也終于實質(zhì)性啟動。改革組建正部級國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對研制、生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)食品的安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。改革方案特別強調(diào)，改革后，食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品安全第一責(zé)任人的有效機制[24]。之后，各地食藥監(jiān)管部門升格為獨立的政府工作部門，北京、海南等地實行省以下垂直管理體制。地方政府則在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機構(gòu)，配備必要的技術(shù)裝備，填補基層監(jiān)管執(zhí)法空白。

表2 “十一五”以來食品安全在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展布局中的定位

黨的十八屆三中全會提出，改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。三中全會同時強調(diào)完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu)。2014年7月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）指出，整合優(yōu)化市場監(jiān)管執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能。從2013年末開始，一些地方政府在不同層面整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥甚至物價、知識產(chǎn)權(quán)、城管等機構(gòu)及其職能，推進“多合一”的綜合執(zhí)法改革，組建市場監(jiān)督管理局（委）。盡管如此，中央依然強調(diào)要確保食品藥品監(jiān)管能力在監(jiān)管資源整合中得到強化?？紤]到街道、社區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等基層地區(qū)食品安全風(fēng)險脆弱性高，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕18號）要求，工商、質(zhì)監(jiān)相應(yīng)的食品安全監(jiān)管隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立食品藥品監(jiān)管派出機構(gòu)，配備必要的技術(shù)裝備，填補基層監(jiān)管執(zhí)法空白。

隨著經(jīng)濟社會進一步發(fā)展，具有現(xiàn)代性的食品安全風(fēng)險不斷出現(xiàn)。爆發(fā)了上?！案Ｏ策^期肉”事件、餓了么餐飲平臺“黑作坊”事件等新型食品安全風(fēng)險，給監(jiān)管提出了全新挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這些問題，同時也為了適應(yīng)食品安全監(jiān)管新體制，2015年4月24日，《食品安全法》經(jīng)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議修訂通過。新法明確食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。新法的亮點是創(chuàng)新了信息公開、行刑銜接、風(fēng)險交流、懲罰性賠償?shù)缺O(jiān)管手段，同時細(xì)化了社會共治和市場機制，確立了典型示范、貢獻獎勵、科普教育等社會監(jiān)督手段。此外，法律還為職業(yè)監(jiān)管隊伍建設(shè)、監(jiān)管資源區(qū)域性布局、科學(xué)劃分監(jiān)管事權(quán)等未來體制改革方向埋下了伏筆。

（四）新時代的工作成就和挑戰(zhàn)

2013年監(jiān)管機構(gòu)改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強，其程度前所未有。評價一個國家或地區(qū)食品藥品安全總體狀況的指標(biāo)有不少，抽檢合格率是較為常用的指標(biāo)。2016年，有關(guān)部門在全國范圍內(nèi)組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個百分點；2017年進一步上升到97.6%，比2014年提高2.9個百分點。

“十二五”時期，全國共查處食品安全違法案件95.8萬起，偵破食品安全犯罪案件8萬余起，“四個最嚴(yán)”的力度有目共睹。國際社會的評價也印證了這一點，如英國《經(jīng)濟學(xué)人》雜志每年發(fā)布《全球食品安全指數(shù)報告》（GFSI），近年來中國在“食品質(zhì)量與安全”方面得分排名全球前50，其中2016年排名38位，2017年排名45位（以往的全球食品安全指數(shù)是通過各個國家的食品承受能力、供應(yīng)充足度以及質(zhì)量與安全等3個指標(biāo)來計算出綜合的安全指數(shù)，而2017年的食品安全指數(shù)報告引入了第4個指標(biāo)：自然資源及復(fù)原力。）遠(yuǎn)高于中國在人均GDP和人均收入70位開外的國際排名。

還有一些數(shù)據(jù)可以說明問題，全國專門從事“三品一械”食藥監(jiān)管人員從2012年的10.36萬人，增長到2017年的約18萬人。在財政收入增速放緩的情況下，國家實施食品安全檢（監(jiān)）測能力建設(shè)項目，安排中央基建投資184.5億元。食品監(jiān)測覆蓋范圍不斷擴大，“十二五”末期食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)哨點醫(yī)院達3883家，食品污染物和有害因素監(jiān)測點達2656個。

在監(jiān)管能力提升的同時，食品產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2016年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務(wù)收入接近12萬億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值比重10%以上，成為國內(nèi)第一大工業(yè)行業(yè)和國民經(jīng)濟重要支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

然而，食品安全監(jiān)管工作也面臨挑戰(zhàn)。體制改革的目標(biāo)是構(gòu)建統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。關(guān)鍵是如何理解“統(tǒng)一”？有觀點認(rèn)為“統(tǒng)一”是機構(gòu)設(shè)置的一致性，包括橫向的機構(gòu)一致，即各級地方政府層面機構(gòu)設(shè)置保持一致；及縱向的機構(gòu)一致，即省級參照國務(wù)院設(shè)置，市縣參照省級設(shè)置。實際上我們對“統(tǒng)一”的理解不應(yīng)局限于字面含義，全國食藥監(jiān)系統(tǒng)機構(gòu)設(shè)置不可能也不必要完全一致，關(guān)鍵是要調(diào)動更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動員能力以及科學(xué)合理地分布監(jiān)管力量。比如首都北京食品藥品監(jiān)管的重要任務(wù)是保障各類大型活動，維護“首善之地”的食品藥品安全，對政令暢通的高要求決定了單設(shè)機構(gòu)和垂直管理體制更適應(yīng)北京實際。一些地廣人稀的地區(qū)還要借助更多監(jiān)管部門力量綜合執(zhí)法。也就是說，統(tǒng)一、權(quán)威、專業(yè)要求政策目標(biāo)和機構(gòu)職能統(tǒng)一性，監(jiān)管人員專業(yè)性，以及監(jiān)督執(zhí)法權(quán)威性，其內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)是以統(tǒng)一性提升專業(yè)性，以專業(yè)性保障權(quán)威性。

根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行監(jiān)管體制依然存在一些缺陷。

一是食藥監(jiān)部門深度嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層后的政策目標(biāo)不統(tǒng)一甚至沖突。食藥監(jiān)部門過去在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有派出機構(gòu)，新設(shè)機構(gòu)必然涉及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦公場所、公用經(jīng)費、綜合整治等的協(xié)調(diào)問題。隨著監(jiān)管派出機構(gòu)深度嵌入基層政府網(wǎng)絡(luò)并形成依附，廣泛參與到征地拆遷、市容整治等工作中并承擔(dān)大量關(guān)聯(lián)性監(jiān)督執(zhí)法，分散了監(jiān)管精力。

二是缺乏科學(xué)權(quán)威的監(jiān)管事權(quán)劃分體系。由于法律對監(jiān)管事權(quán)的劃分僅作原則規(guī)定，理性的監(jiān)管部門會在問責(zé)壓力下將事權(quán)不斷下沉。從省里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下壓，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構(gòu)顯然缺乏處理大量專業(yè)監(jiān)管事務(wù)的能力。這種情況在垂直管理體系下并不存在，屬地管理則不同，轉(zhuǎn)發(fā)上級文件就算落實監(jiān)管，實際工作都由基層承擔(dān)。盡管一些省份也出臺了監(jiān)管事權(quán)劃分的具體意見，但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與市縣食藥監(jiān)管部門的“三定方案”不完全一致，實踐中執(zhí)行存在難度。

歸納而言，不同主體政策目標(biāo)沖突削弱了監(jiān)管統(tǒng)一性，從源頭上影響結(jié)構(gòu)設(shè)置和行為選擇。為減輕其負(fù)面效應(yīng)，上級部門以線性思維持續(xù)將監(jiān)管事權(quán)下放基層，并多頭布置任務(wù)，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)，組織結(jié)構(gòu)與風(fēng)險錯配。在上級任務(wù)重壓下，基層監(jiān)管行為發(fā)生扭曲，專業(yè)監(jiān)管內(nèi)轉(zhuǎn)為面上工作，最終降低監(jiān)管績效[25]。

（五）2018年機構(gòu)改革

第十三屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提出，將國家工商行政管理總局的職責(zé)，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的職責(zé)，國家食品藥品監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責(zé)，商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會辦公室等職責(zé)整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。其主要職責(zé)是，負(fù)責(zé)市場綜合監(jiān)督管理，統(tǒng)一登記市場主體并建立信息公示和共享機制，組織市場監(jiān)管綜合執(zhí)法工作，承擔(dān)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法，規(guī)范和維護市場秩序，組織實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略，負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，統(tǒng)一管理計量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可工作等。

考慮到藥品監(jiān)管的特殊性，單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。市場監(jiān)管實行分級管理，藥品監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到省一級，藥品經(jīng)營銷售等行為的監(jiān)管，由市縣市場監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)。

將國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責(zé)和隊伍劃入海關(guān)總署。保留國務(wù)院食品安全委員會、國務(wù)院反壟斷委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔(dān)。國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會職責(zé)劃入國家市場監(jiān)督管理總局，對外保留牌子。不再保留國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局。

這一輪食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象。誠然，任何改革方案都有優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。但“大市場-專藥品”模式抓住了當(dāng)前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵：食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性?？傮w上說，是市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用“小折騰”獲取“大紅利”的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶給我們的最大思考。

改革從縱橫兩個維度調(diào)整監(jiān)管體制，一是科學(xué)劃分機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)，在強化綜合執(zhí)法的同時，強調(diào)專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局；二是合理界定中央和地方機構(gòu)職能和權(quán)責(zé)，解決上下一般粗的“權(quán)責(zé)同構(gòu)”問題，所以藥品監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。需要注意的是，大市場不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒有回到2013年之前模式。我們對改革的理解不要停留在機構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在“誰并入誰”的問題，而是國家治理現(xiàn)代化背景下的機構(gòu)范式革新。

后續(xù)政策落地應(yīng)注意三個方面：第一是事權(quán)科學(xué)劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風(fēng)險類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品經(jīng)營銷售日常監(jiān)管權(quán)適當(dāng)下沉；第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局；第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機構(gòu)改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。

六、“中國式”監(jiān)管型國家的獨特路徑

（一）兩大理論歸因

一方面是“多期疊加”的發(fā)展階段。食品安全屬于公共安全體系，公共安全有其內(nèi)在特征和規(guī)律。國際經(jīng)驗表明，一國公共安全狀況總體上隨著經(jīng)濟社會發(fā)展呈倒U型曲線變化趨勢，不同階段問題類型各異，環(huán)境保護[26]、安全生產(chǎn)[27]領(lǐng)域都是如此。具體到食品安全狀況，其隨著恩格爾系數(shù)變化呈現(xiàn)先惡化后好轉(zhuǎn)的趨勢，最高點出現(xiàn)在恩格爾系數(shù)為30%時。2015年中國居民恩格爾系數(shù)為30.6%，貧困地區(qū)、低收入群體、特定職業(yè)人群系數(shù)偏高[28]。盡管當(dāng)前中國食品安全形勢總體穩(wěn)定，但依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：既有生產(chǎn)力落后導(dǎo)致的“前市場”風(fēng)險，也有假冒偽劣、非法添加等惡意利益驅(qū)動行為，還有農(nóng)藥殘留、重金屬等化學(xué)污染，更有新原料、新工藝、新業(yè)態(tài)帶來的新型食品安全問題。經(jīng)濟社會發(fā)展本身“多期疊加”的特征，決定了各種類型食品安全問題并存（圖1）。

另一方面是“反向演進”的制度變遷路徑。監(jiān)管型國家（regulatory state）是近20年西方政治科學(xué)界關(guān)注的話題，被用來概括繼福利型國家和自由市場型國家后國家、市場、社會三者關(guān)系的特征。值得注意的是，西方國家是在上百年市場經(jīng)濟和市民社會發(fā)展后，才逐步建立起以事先預(yù)防和過程控制為特征的現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系，其手段多樣且相互補充。中國的路徑剛好相反，在市場經(jīng)濟尚不成熟和社會未發(fā)育的前提下開啟了監(jiān)管體制改革的步伐。于是在經(jīng)濟社會發(fā)展特定階段，政府既要培育市場主體，又要監(jiān)管其行為。

圖1 經(jīng)濟社會發(fā)展階段與食品安全狀況

（二）協(xié)同市場、政府和社會：宏觀政策建議

食品安全首先是生產(chǎn)出來的，市場應(yīng)發(fā)揮決定性作用。要正確處理監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，就必須充分尊重企業(yè)作為市場主體的自主權(quán)。監(jiān)管是市場機制的補充而非替代，理想的食品安全治理體系應(yīng)該讓各方面的激勵和約束集中到生產(chǎn)經(jīng)營者行為上，讓優(yōu)勝劣汰的市場機制成為食品安全水平的決定性因素。強調(diào)市場機制并不是否定監(jiān)管的作用，而是克服“委托─代理”的傳統(tǒng)線性監(jiān)管模式弊端，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強化食品產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)揮信息公開、第三方參與、成本干預(yù)等市場機制，促使企業(yè)承擔(dān)食品安全第一責(zé)任。

食品安全也是監(jiān)管出來的，政府是食品市場的“警察”。轉(zhuǎn)變“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的監(jiān)管組織體系，科學(xué)劃分各級政府監(jiān)管事權(quán)，防止監(jiān)管職責(zé)層層推諉。中央政府負(fù)責(zé)食品安全治理基礎(chǔ)性制度建設(shè)，包括加強法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為規(guī)范建設(shè)，建立國家食品安全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和信用體系，完善統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)管體制。市、縣兩級政府要落實屬地管理責(zé)任和堅持問題導(dǎo)向，實現(xiàn)責(zé)任可量化、可操作、可檢驗，嚴(yán)懲各類食品安全違法犯罪行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會管理綜合治理網(wǎng)格中，定格、定責(zé)、定人，聘請協(xié)管員、信息員負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)食品安全巡查，改變“牛欄關(guān)貓”的狀況，防止食品安全在第一線失守。

食品安全更是治理出來的，社會要主動構(gòu)建共治網(wǎng)絡(luò)。食品安全具有最廣泛的命運共同體，只有堅持群眾觀點和群眾路線，才能真正動員全社會的力量來維護食品安全。應(yīng)當(dāng)以社會治理精細(xì)化為指導(dǎo)，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的包容性共治體系，優(yōu)化風(fēng)險交流、貢獻獎勵、典型示范、科普教育、第三方參與等社會共治機制?，F(xiàn)階段要重點推廣大眾參與式科普，建立生產(chǎn)經(jīng)營者社會信用體系，引導(dǎo)社會力量開展第三方巡查、檢驗等工作。

七、結(jié)語

國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟支柱行業(yè)之一，食品安全是社會治理創(chuàng)新和公共安全體系的重要內(nèi)容，食品安全監(jiān)管是現(xiàn)代政府的基本職責(zé)。改革開放40年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾消費水平提高，中國食品產(chǎn)業(yè)由小變大，在有效解決溫飽問題的基礎(chǔ)上不斷滿足人民群眾對吃好的需求。然而在生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、監(jiān)管能力等條件制約下，中國正經(jīng)歷現(xiàn)代性食品安全風(fēng)險高發(fā)階段，重大食品安全事件頻發(fā)。同時受“多期疊加”的經(jīng)濟社會發(fā)展階段、“反向演進”的制度變遷路徑等結(jié)構(gòu)性因素影響，中國食品安全面臨與西方國家截然不同的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為提升食品安全保障水平，政府在法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政策手段等方面做了諸多努力，也經(jīng)歷了數(shù)次反復(fù)，客觀上取得了一定成效。在新形勢下，政府提出構(gòu)建嚴(yán)密高效、社會共治的食品安全治理體系，將食品安全上升到公共安全和國家戰(zhàn)略的政治高度，目標(biāo)是用“四個最嚴(yán)”保障人民群眾“舌尖上的安全”。可以預(yù)見，未來中國食品安全必將砥礪前行，也終將為中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定基本物質(zhì)基礎(chǔ)。

食品安全的“中國故事”不僅是改革開放40年市場監(jiān)管領(lǐng)域的一個縮影，還是“中國式”監(jiān)管型國家的鮮活樣本，更具有深刻的理論意義和豐富的時代內(nèi)涵。

（本文主體內(nèi)容首發(fā)于《改革》2016年5期，本文內(nèi)容有增加）