文/王瑋娟

《特種設(shè)備安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《特設(shè)法》）創(chuàng)設(shè)的事故責(zé)任雙罰制對(duì)單位和個(gè)人起到了懲罰和教育的雙重功能，體現(xiàn)了后果與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的法治理念。但社會(huì)收入分配的多樣性和人員的流動(dòng)性，使得執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)如何計(jì)算《特設(shè)法》第九十一條規(guī)定的“上一年年收入”產(chǎn)生爭(zhēng)議。本文從一起特種設(shè)備事故案件出發(fā)，對(duì)“上一年”進(jìn)行分析并提出建議。

案件背景

2016年12月10日，甲區(qū)K電梯廠房?jī)?nèi)儲(chǔ)氣管件掉落擊中曹某頭部，致其死亡。甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局特種設(shè)備監(jiān)管人員接報(bào)后赴現(xiàn)場(chǎng)，并組成事故調(diào)查組。經(jīng)調(diào)查，該事件屬于空壓機(jī)系統(tǒng)（含儲(chǔ)氣罐）安裝調(diào)試導(dǎo)致的特種設(shè)備一般事故，K電梯廠對(duì)事故負(fù)主要責(zé)任。根據(jù)《特設(shè)法》第九十一條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定“對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位的主要負(fù)責(zé)人……（一）發(fā)生一般事故，處上一年年收入百分之三十的罰款”，甲區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員調(diào)取聘用協(xié)議、k電梯廠會(huì)議紀(jì)要和崗位職責(zé)等證據(jù)后，認(rèn)為總經(jīng)理王某，全面負(fù)責(zé)K電梯廠的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，是對(duì)該起事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的單位的主要負(fù)責(zé)人。但在擬做出處理意見(jiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，王某2016年5月才入職K電梯廠，“上一年”即2015年他未入職，未取得任何收入。

在討論該如何對(duì)王某予以行政處罰時(shí)，產(chǎn)生了兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“上一年”指的是稅法上的自然年度，參照《個(gè)人所得稅實(shí)施條例》第四十六條的規(guī)定，自公歷1月1日起至12月31日止。王某2015年未在企業(yè)任職，應(yīng)認(rèn)定為“無(wú)收入”，不能給予罰款。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，王某作為企業(yè)負(fù)責(zé)人，應(yīng)對(duì)任職后產(chǎn)生的特種設(shè)備事故承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不能以上一年度未任職而逃避責(zé)任，因此“上一年”應(yīng)指事故發(fā)生時(shí)的上年度，即以該事故發(fā)生為截點(diǎn)，計(jì)算收入情況。

兩種計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的利與弊

對(duì)主要負(fù)責(zé)人追責(zé)的核心在于“上一年”的確認(rèn)，而上一年的確認(rèn)又取決于主要負(fù)責(zé)人任職的情形。實(shí)踐中，對(duì)事故發(fā)生負(fù)有責(zé)任的“主要責(zé)任人”的任職情形主要有四種：第一種是上一自然年全部在事故責(zé)任單位任職；第二種是上一自然年僅部分時(shí)間在事故責(zé)任單位任職；第三種是上一自然年未在事故責(zé)任單位任職；第四種是上一自然年既未在事故責(zé)任單位任職，也未在其他單位任職。

上述四種情形對(duì)應(yīng)的“上一年”的年收入如何計(jì)算主要有兩種觀點(diǎn)，即上述案件討論中形成的“自然年度說(shuō)”和“任職年度說(shuō)”。因《特設(shè)法》未明確“上一年”的內(nèi)涵，實(shí)踐中多以自然年度說(shuō)予以操作，但任職年度說(shuō)具有一定的合理性，且能妥當(dāng)應(yīng)對(duì)第三、第四種非常見(jiàn)的任職情形。因此，筆者認(rèn)為有必要對(duì)這兩種觀點(diǎn)進(jìn)行分析和比較，以期厘定“上一年”的內(nèi)涵。

自然年度說(shuō)的利與弊

該觀點(diǎn)以特種設(shè)備事故發(fā)生時(shí)的自然年度確定，理由主要在于2013年中國(guó)法制出版社出版的《特設(shè)法釋義》中對(duì)“上一年年收入”的解釋是“財(cái)務(wù)、稅務(wù)部門(mén)核定的上一年工資、薪金所得，具體包括應(yīng)取得的工資、薪金、獎(jiǎng)金、年終加薪、勞動(dòng)分紅、津貼、補(bǔ)貼以及與任職或受雇有關(guān)的其他所得”，采用了《個(gè)人所得稅法》第六條和《個(gè)人所得稅實(shí)施條例》第八條的有關(guān)規(guī)定，而《個(gè)人所得稅實(shí)施條例》第四十六條明確“稅法和本條例所說(shuō)的納稅年度，自公歷1月1日起至12月31日止”。該觀點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)在于：

① 合乎條款設(shè)立目的

《特設(shè)法》第九十一條將罰款數(shù)額與負(fù)責(zé)人薪酬掛鉤，主要負(fù)責(zé)人無(wú)論是高收入還是低收入，均被處以一定金額的罰款，起到警示作用，從而促使其依法嚴(yán)格履行安全管理職責(zé)，防止和減少事故的發(fā)生，體現(xiàn)的是加大行政處罰力度的指導(dǎo)思想。相較任職年度說(shuō)，更符合立法目的。

② 處罰具有確定性

法律規(guī)范應(yīng)具有確定性或可預(yù)見(jiàn)性，雖然事故發(fā)生具有偶然性，但不同的計(jì)算方式追溯違法行為的時(shí)間段不同，會(huì)直接影響行政責(zé)任承擔(dān)的可預(yù)見(jiàn)性。自然年度說(shuō)對(duì)于罰款收入的計(jì)算更具有確定性。

③ 有利于及時(shí)確定罰款數(shù)額

通常認(rèn)為，上年度的經(jīng)濟(jì)情況與本年度的最為接近。自然年度計(jì)算時(shí)，一般由執(zhí)法人員調(diào)取財(cái)務(wù)、稅務(wù)部門(mén)的納稅憑證即可明確罰款數(shù)額；對(duì)于財(cái)務(wù)記賬不規(guī)范、納稅不準(zhǔn)確的單位，常采取參照上一年度當(dāng)?shù)鼐用袢司芍涫杖雭?lái)確定。相較任職年度說(shuō)，自然年度說(shuō)有助于執(zhí)法者確定罰款數(shù)額。

該觀點(diǎn)不足之處在于：

① 難以應(yīng)對(duì)所有的任職情形

自然年度說(shuō)對(duì)應(yīng)第一、第二種任職情形，但對(duì)第三、第四種任職情形則存在疑惑。一方面，不追責(zé)不符合《特設(shè)法》雙罰制的設(shè)定；另一方面，追責(zé)則需要考慮是參照自然年度任職的收入還是參照當(dāng)?shù)鼐用袢司杖搿Ｈ绻麉⒄兆匀荒甓热温毷杖?，任職單位同屬特種設(shè)備領(lǐng)域，參照有一定意義；但若任職單位差異較大，收入沒(méi)有可比性，則參照太過(guò)牽強(qiáng)。

② 執(zhí)法難度及不確定性加大

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多樣性的發(fā)展，執(zhí)法人員會(huì)較常遇到第三、第四種情形，不僅需要收集證據(jù)準(zhǔn)確鎖定主要負(fù)責(zé)人的身份，還需要充分調(diào)查其任職情形以做出不同處理，這就為選擇性執(zhí)法提供了可能性，執(zhí)法人員可能為了避免第三、第四種難以計(jì)算罰款的任職情形，在案件調(diào)查時(shí)有意避開(kāi)非常見(jiàn)任職情形的主要負(fù)責(zé)人，或與事故單位達(dá)成一致意見(jiàn)，保護(hù)或隱匿應(yīng)當(dāng)承擔(dān)特種設(shè)備事故責(zé)任的負(fù)責(zé)人，而讓第一、第二種情形的主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)罰款義務(wù)。

③ 未必能達(dá)到雙罰制的立法目的

自然年度說(shuō)將承擔(dān)責(zé)任的大小與任職年度相關(guān)聯(lián)，即上年度任職以收入計(jì)算，不任職不計(jì)算，部分任職可能參照地區(qū)居民人均收入計(jì)算，如此計(jì)算極易導(dǎo)致主要責(zé)任人僥幸和逃脫的心理，不利于事故的善后處置和日后安全監(jiān)管工作的落實(shí)，難以達(dá)到雙罰制設(shè)立時(shí)威懾和懲罰的目的。

任職年度說(shuō)的利與弊

該觀點(diǎn)以特種設(shè)備事故發(fā)生為節(jié)點(diǎn)，以負(fù)責(zé)人在事故發(fā)生單位的工作時(shí)限和收入情況為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算罰款數(shù)額。其優(yōu)點(diǎn)在于：

① 更能凸顯違法行為與行為后果之間的因果關(guān)系

《特設(shè)法》九十一條為法律責(zé)任，其義務(wù)來(lái)源于該法第十三條第一款“特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用單位的主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的特種設(shè)備安全全面負(fù)責(zé)”。根據(jù)行政法歸責(zé)原則，責(zé)任條款的設(shè)定應(yīng)與義務(wù)條款之間具有法律上的因果關(guān)系，即負(fù)責(zé)人全面監(jiān)管職責(zé)應(yīng)與罰款責(zé)任具有關(guān)聯(lián)性。相較自然年度說(shuō)無(wú)法計(jì)算第三、第四種任職情形，該觀點(diǎn)更能反映違法行使職權(quán)或怠于履行職權(quán)的行為后果，體現(xiàn)兩者之間在法律上的因果關(guān)系。

② 體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)姆稍瓌t

依法行政的原則要求，行政主體對(duì)違法行為人適用行政處罰的處罰幅度要與違法行為人的違法過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，既不輕過(guò)重罰，也不重過(guò)輕罰。既已設(shè)定事故發(fā)生與監(jiān)管職責(zé)存在因果關(guān)系，其行政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)具有一定的合理性，該觀點(diǎn)有利于區(qū)分責(zé)任人的過(guò)錯(cuò)程度，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。

③ 懲罰較具有公平性

該觀點(diǎn)能解決所有任職情形罰款金額的計(jì)算，無(wú)論任職是否跨自然年，以事故發(fā)生時(shí)為一年計(jì)算的結(jié)點(diǎn)來(lái)追究工作年的法定責(zé)任。該觀點(diǎn)既解決了自然年度無(wú)收入無(wú)法懲罰的難題，也避免了同是自然年度，實(shí)際收入與當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖肫胶獗容^可能造成不公平對(duì)待的疑慮。此外，該觀點(diǎn)還能在一定程度上降低執(zhí)法人員遺漏或任職年收入計(jì)算方式不清而產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

但其不足也顯而易見(jiàn)，具體如下：

① 缺少法律依據(jù)

法律規(guī)定中未明確 “上一年”的內(nèi)涵，但相較自然年度說(shuō)，任職年度說(shuō)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)更缺少類(lèi)似《個(gè)人所得稅法》等可供參考的法律依據(jù)。因缺少參考依據(jù)，執(zhí)法實(shí)踐適用甚少：從2016年至今，上海市質(zhì)監(jiān)和各市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)適用《特設(shè)法》第九十一條對(duì)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行查處的案件21例，采用任職年度說(shuō)計(jì)算的案件僅2例，提起行政爭(zhēng)議的案件數(shù)為零。可見(jiàn)，任職年度說(shuō)缺乏可供參考的具有一定法律意義的司法案例。

② 存在被濫用的可能性

由于該觀點(diǎn)法律依據(jù)的不完備，存在被濫用的可能性，既可能被公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用，也可能為行政相對(duì)人所濫用。對(duì)于公權(quán)力機(jī)關(guān)而言，其對(duì)于“上一年年收入”的理解直接決定著對(duì)主要負(fù)責(zé)人罰款的數(shù)額，也間接影響了將誰(shuí)列為主要負(fù)責(zé)人，操作不慎可能有失執(zhí)法公正，損害相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)行政相對(duì)人而言，為了逃避法律的追責(zé)，可能傾向于隱匿收入證明或提供虛假的入職或收入證明，或隱匿真正需要負(fù)責(zé)的監(jiān)管人員，以減少罰款的數(shù)額。

對(duì)“上一年”收入認(rèn)定的建議

結(jié)合上述，自然年度說(shuō)和任職年度說(shuō)都各有利弊。結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，從有利于依法行政水平的提高和相對(duì)人權(quán)利保障的角度，筆者提出如下建議：

“上一年”的認(rèn)定以任職年度說(shuō)為宜

個(gè)人追責(zé)旨在體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則，將誰(shuí)確定為追責(zé)對(duì)象、對(duì)追責(zé)對(duì)象予以罰款的金額應(yīng)充分考慮監(jiān)管責(zé)任與事故發(fā)生之間的關(guān)系，并尋求二者之間的平衡。事故發(fā)生時(shí)監(jiān)管責(zé)任的確定具有客觀性和準(zhǔn)確性，也最能體現(xiàn)兩者之間的因果關(guān)系，也不致引發(fā)相對(duì)人的爭(zhēng)議。因此，建議在適用《特設(shè)法》第九十一條時(shí)，以特種設(shè)備事故發(fā)生時(shí)為時(shí)間點(diǎn)，以主要負(fù)責(zé)人在事故單位任職的時(shí)間為時(shí)間段，時(shí)間段的計(jì)算以一年為上限。本文案例中王某上一年年收入計(jì)算的時(shí)間段應(yīng)為2016年5月至2016年12月。

“收入”以《個(gè)人所得稅法》列明的“所得”為基準(zhǔn)

《特設(shè)法》雖未對(duì)“收入”作出解釋?zhuān)秱€(gè)人所得稅法》《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》均對(duì)“收入”作出了明確的規(guī)定，可作為參考依據(jù)?！澳晔杖搿睉?yīng)指工資、薪金所得，不含與事故責(zé)任無(wú)直接關(guān)系的其他收入。形式包括現(xiàn)金、實(shí)物、有價(jià)證券和其他形式的經(jīng)濟(jì)收益。實(shí)物所得應(yīng)當(dāng)按照取得的憑證上所注明的價(jià)格計(jì)算，無(wú)憑證的實(shí)物或者憑證上所注明的價(jià)格明顯偏低的，應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)格核定。對(duì)于有價(jià)證券和其他形式的經(jīng)濟(jì)收益，也應(yīng)參照實(shí)物所得的計(jì)算原則。

執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員在確定主要負(fù)責(zé)人后，應(yīng)當(dāng)盡量取得財(cái)務(wù)、稅務(wù)部門(mén)核定的工資、薪金所得，并確定相應(yīng)的憑證；其次，可以參照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，調(diào)取職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，根據(jù)繳納比例計(jì)算主要負(fù)責(zé)人的工資所得；對(duì)于財(cái)務(wù)制度不規(guī)范、養(yǎng)老保險(xiǎn)等繳納不足的單位，建議以現(xiàn)有憑證為基礎(chǔ)，綜合企業(yè)形式、行業(yè)收入等作出認(rèn)定。