□ 浙江省土地勘測(cè)規(guī)劃院 沈國明

在農(nóng)村地區(qū)以若干個(gè)自然村、行政村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元實(shí)施全域土地綜合整治，對(duì)“山水林田湖草”進(jìn)行系統(tǒng)生態(tài)治理，對(duì)“田水路林村”進(jìn)行空間綜合整治，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、村莊宜居集聚、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、生態(tài)和諧美麗的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間新格局，是農(nóng)村國土空間治理的有效手段，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有效載體，也是生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求。在浙江省國土資源廳的精準(zhǔn)謀劃與全力推動(dòng)下，全域土地綜合整治工作得到了市縣人民政府的積極響應(yīng)，杭州市已經(jīng)在雙浦街道、三墩街道繞城村和華聯(lián)村、欽堂鄉(xiāng)葛塘村等地積極實(shí)踐并取得了良好效果，臺(tái)州市、嘉興市、湖州市、紹興市等地積極謀劃，提出了推進(jìn)計(jì)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目。全域土地綜合整治工作也得到了自然資源部和省委、省政府的高度重視，自然資源部已經(jīng)正式批準(zhǔn)《浙江省實(shí)施全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃工作方案》，省政府下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》。

全域土地綜合整治工作的序幕已經(jīng)拉開，如何規(guī)范實(shí)施項(xiàng)目、能否贏得農(nóng)民群眾擁護(hù)、實(shí)施效果能否達(dá)成目標(biāo)，已經(jīng)成為當(dāng)前關(guān)注的重點(diǎn)。7月16日，省政協(xié)副主席、省國土資源廳黨組書記、廳長(zhǎng)陳鐵雄在《浙江日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章，對(duì)全域土地綜合整治工作要著重堅(jiān)持的“四項(xiàng)原則”、重點(diǎn)抓好的“四塊工作” 、著重防止的“四種傾向”進(jìn)行了詳細(xì)闡述和客觀分析，抓住了全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵要點(diǎn)和實(shí)施痛點(diǎn)，對(duì)于規(guī)范引導(dǎo)實(shí)施行為、防止實(shí)施目標(biāo)跑偏、克制地方投資沖動(dòng)、維護(hù)群眾合法利益具有十分重要的指導(dǎo)意義，必須引起市縣人民政府、市縣國土資源部門的高度重視和切實(shí)遵循。各地在部署實(shí)施全域土地綜合整治工作時(shí)，必須按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，立足推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展這個(gè)根本目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

要立足鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)推進(jìn)全域土地綜合整治，以下四個(gè)方面需要各地予以關(guān)注和重視。

一、突出規(guī)劃引導(dǎo)作用

全域土地綜合整治涉及農(nóng)田整理、村莊集聚、農(nóng)居建設(shè)、產(chǎn)業(yè)安排、環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)，是一項(xiàng)系統(tǒng)的國土空間治理工程，必須以科學(xué)的規(guī)劃為前提，“沒有群眾認(rèn)同的規(guī)劃不能實(shí)施”“嚴(yán)禁邊規(guī)劃邊實(shí)施”“嚴(yán)禁實(shí)施過程中擅自調(diào)整規(guī)劃”應(yīng)當(dāng)成為實(shí)施農(nóng)村土地全域整治工作必須遵循、不能動(dòng)搖的根本原則。從當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的實(shí)際情況看，土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等農(nóng)村空間規(guī)劃尚存在規(guī)劃不適、規(guī)劃缺位、規(guī)劃之間銜接不夠等問題，規(guī)劃指引作用發(fā)揮不夠充分，造成農(nóng)村空間秩序混亂、布局散亂。為了解決農(nóng)村規(guī)劃問題，更好地推動(dòng)農(nóng)村國土空間保護(hù)、開發(fā)與整治，省國土資源廳發(fā)布了《浙江省村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)（試行）》，并且明確提出，實(shí)施全域土地綜合整治要按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治的要求，先行開展村土地利用規(guī)劃編制工作，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行資源配置、優(yōu)化布局，注重與村莊建設(shè)規(guī)劃有效銜接，實(shí)現(xiàn)村級(jí)層面“多規(guī)合一”。

因此，各地要著眼于鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和大花園建設(shè)，科學(xué)編制村土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌融合村莊建設(shè)規(guī)劃要素，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”，通過規(guī)劃規(guī)范引導(dǎo)全域土地綜合整治工作有序展開。在規(guī)劃編制過程中，一是要按照優(yōu)化三生空間結(jié)構(gòu)和布局的要求，統(tǒng)籌安排生態(tài)資源與耕地資源保護(hù)、村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境整治與配套設(shè)施等各類用地空間；二是要按照保持鄉(xiāng)村風(fēng)貌建設(shè)浙派民居的要求，深化村莊設(shè)計(jì)、村居設(shè)計(jì)；三是要按照一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)要求，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展指引和準(zhǔn)入條件；四是要按照提高糧食生產(chǎn)能力的要求，細(xì)化農(nóng)田整治設(shè)計(jì)，形成集中連片的永久基本農(nóng)田布局；五是要按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，提出生態(tài)修復(fù)治理規(guī)劃。

二、保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地

產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵，只有農(nóng)民安居樂業(yè)，才能推動(dòng)鄉(xiāng)風(fēng)文明重塑、治理體系有效完善、農(nóng)民生活逐步富裕。從浙江近年來的農(nóng)村建設(shè)發(fā)展情況看，安居樂業(yè)特別需要土地制度供給和土地要素保障。近年來，省國土資源廳連續(xù)實(shí)施了四年“破解農(nóng)民建房難”專項(xiàng)行動(dòng)，制訂出臺(tái)了支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地保障政策，調(diào)整完善了與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套的設(shè)施農(nóng)用地政策，一定程度上緩解了農(nóng)村建設(shè)用地空間不足、指標(biāo)緊張的狀況，但農(nóng)村仍然反映，建設(shè)用地空間和指標(biāo)仍然是農(nóng)村建設(shè)發(fā)展最關(guān)鍵的問題。從農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地利用情況看，總體規(guī)模偏大、村莊布局零小散、一戶多宅等違規(guī)用地多、土地利用效率總體偏低等問題也同時(shí)存在。因此，全域土地綜合整治必須立足鄉(xiāng)村發(fā)展這個(gè)根本目標(biāo)，通過整治優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展空間，挖掘盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地潛力，著力提高農(nóng)村用地效率，保障鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求。

建設(shè)用地增減掛鉤制度，是推動(dòng)全域土地綜合整治工作最重要的制度設(shè)計(jì)，通過整治形成的建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)，不僅可以置換新增建設(shè)用地、落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)充耕地義務(wù)，而且可以通過指標(biāo)收購、調(diào)劑等實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)化籌集整治資金。以往，我們?cè)诔擎?zhèn)化建設(shè)背景下按照農(nóng)村建設(shè)用地減少、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的邏輯和思路，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，通過農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾退出形成的建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)主要用于保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化建設(shè)用地需求，留給農(nóng)村自身發(fā)展的比較少，用農(nóng)村的資源、空間低成本換取城鎮(zhèn)發(fā)展的資源、空間的做法比較明顯。隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)大量流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)空間不斷被壓縮，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地得不到合理供給。個(gè)別地方為了保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間，出現(xiàn)了偏面追求節(jié)余指標(biāo)的傾向，將許多農(nóng)村居民點(diǎn)納入了規(guī)劃復(fù)墾點(diǎn)，嚴(yán)格限制農(nóng)民在原址改造住房、新建住房，規(guī)劃建設(shè)的中心村又由于種種原因遲遲不能推動(dòng)，造成納入規(guī)劃復(fù)墾點(diǎn)的村莊長(zhǎng)期得不到更新，不同程度地出現(xiàn)了房屋破敗、村貌破舊、村莊逐漸凋敝的情況，有的在推進(jìn)增減掛鉤工作中，還出現(xiàn)了農(nóng)民被迫上樓的情況。

當(dāng)前，浙江省的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了高質(zhì)量發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為當(dāng)前解決農(nóng)村發(fā)展不充分、不平衡的重大戰(zhàn)略舉措，必須改變“以農(nóng)補(bǔ)城”的做法，轉(zhuǎn)向“以城補(bǔ)鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的新階段。全域土地綜合整治要成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村空間治理平臺(tái)，其首要目標(biāo)必須堅(jiān)持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。要推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，應(yīng)當(dāng)用好增減掛鉤制度，節(jié)余指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在更大程度上滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求，尤其是要保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。

自2015年啟動(dòng)的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)已經(jīng)取得明顯成效，義烏市、德清縣在農(nóng)村宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、土地征收制度改革上形成了一系列較為成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，宅基地有償使用、有償退出、有序流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓和入股、合作、出租入市，縮小征地范圍、土地增值收益分配等制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的主流，農(nóng)村土地的潛在價(jià)值得到了充分顯化，農(nóng)村的生態(tài)資源得到了充分利用，人才、資金、項(xiàng)目紛紛涌向農(nóng)村。在這樣的背景和趨勢(shì)下，地方政府應(yīng)當(dāng)通過全域土地綜合整治為農(nóng)村規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，整治形成的節(jié)余指標(biāo)首先滿足農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需求，發(fā)展符合農(nóng)村特點(diǎn)、切合生態(tài)文明建設(shè)的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市取得的收益籌集全域土地綜合整治工作資金，支持農(nóng)民新居建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺、農(nóng)民安居樂業(yè)。

三、堅(jiān)持整治改造為主

自浙江省實(shí)施美麗鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)15年來，“千村示范、萬村整治”工程已經(jīng)從1.0版提升到4.0版，從鄉(xiāng)村環(huán)境整治上升到鄉(xiāng)村景區(qū)化建設(shè)，其目標(biāo)是將浙江的鄉(xiāng)村打造成一個(gè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展新空間。在農(nóng)村開展全域土地綜合整治，要按照省委確定的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)總要求，堅(jiān)持整治改造為主，對(duì)村莊、農(nóng)田、環(huán)境、生態(tài)進(jìn)行整治改造和修復(fù)，重點(diǎn)是建設(shè)生態(tài)宜居村莊、打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。杭州市西湖區(qū)三墩街道聯(lián)華村的全域土地綜合整治工作，通過對(duì)既有住房實(shí)施改造提升、對(duì)違法違規(guī)建筑進(jìn)行拆除復(fù)墾、對(duì)道路水域進(jìn)行環(huán)境整治、對(duì)農(nóng)田進(jìn)行集中連片改造等做法，打造了一個(gè)5A級(jí)鄉(xiāng)村景區(qū)，給出了很多啟示。

生態(tài)宜居村莊建設(shè)，要調(diào)整原有的“拆舊村、建新村”的大拆大建工作思路，實(shí)施“改、拆、建”相結(jié)合的整治措施?，F(xiàn)有農(nóng)戶數(shù)量較多、住房質(zhì)量較好、布局形態(tài)合理、不受地質(zhì)災(zāi)害影響、配套設(shè)施較完善、群眾搬遷意愿不強(qiáng)的村莊不宜列入搬遷復(fù)墾點(diǎn)，要通過盤活利用空閑宅基地等措施，鼓勵(lì)農(nóng)民在原址改造、重建住房和開展村居環(huán)境整治；村莊規(guī)模偏小、遠(yuǎn)離村莊建設(shè)的單家獨(dú)戶、村莊布局混亂、農(nóng)戶房屋破舊、交通不便設(shè)施配套困難、對(duì)農(nóng)田布局和生態(tài)保護(hù)有較大影響的、受地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)、群眾搬遷愿望強(qiáng)的村莊，要實(shí)施搬遷復(fù)墾；新村建設(shè)選址要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活習(xí)慣，選擇自然生態(tài)良好、交通條件便利、生產(chǎn)生活方便、社會(huì)服務(wù)設(shè)施完善的區(qū)域進(jìn)行安排，在規(guī)劃布局上應(yīng)當(dāng)保持平原水鄉(xiāng)地區(qū)沿河而居、山地丘陵地區(qū)依山而建、沿海海島地區(qū)望水而居的美麗鄉(xiāng)村風(fēng)貌。

打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，要按照發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)和構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展體系的要求，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、低產(chǎn)林改造、土壤污染治理、農(nóng)田水利建設(shè)等整治工程，加大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)力度，集中土地資源要素，優(yōu)化土地空間布局，建設(shè)布局集中連片、功能分區(qū)合理、設(shè)施配套完善的糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)林區(qū)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，形成農(nóng)業(yè)+文化旅游、農(nóng)業(yè)+休閑養(yǎng)生、農(nóng)業(yè)+電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)+加工物流的融合發(fā)展體系。

四、注重維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

在農(nóng)村開展全域土地綜合整治工作，無論是農(nóng)村建設(shè)用地整治，還是農(nóng)用地整治、環(huán)境整治，都涉及到農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、山林承包權(quán)等各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整，事關(guān)農(nóng)民的切身利益。尊重農(nóng)民權(quán)利，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民從中獲益，是凝聚民心順利推進(jìn)全域土地綜合整治工作的關(guān)鍵。

尊重農(nóng)民主體地位。要切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，充分聽取農(nóng)民的意見，村土地利用規(guī)劃、全域土地綜合整治工作實(shí)施方案與政策制度，應(yīng)當(dāng)在獲得大多數(shù)農(nóng)民支持的前提下實(shí)施。要發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用，加大宣傳發(fā)動(dòng)力度，積極爭(zhēng)取農(nóng)民對(duì)全域土地綜合整治工作的支持。

積極推進(jìn)“三權(quán)分置”。結(jié)合全域土地綜合整治工作，積極推進(jìn)農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，允許農(nóng)民自主利用宅基地和房屋，或者通過宅基地和農(nóng)房使用權(quán)出租、流轉(zhuǎn)、合作、入股等方式，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)生養(yǎng)老、農(nóng)家樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，盤活農(nóng)村沉睡的資源，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化。

給予合理整治補(bǔ)償。全域土地綜合整治涉及搬遷農(nóng)民住房、收回農(nóng)民宅基地、流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地、拆除農(nóng)民違規(guī)建筑等行為，要按照公開、公平、公正的要求，給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，減輕農(nóng)民搬舊房、建新宅形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，防止農(nóng)民因全域土地綜合整治背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對(duì)低收入農(nóng)戶、貧困戶要給予適當(dāng)照顧。

收益分配向農(nóng)民傾斜。通過全域土地綜合整治形成的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)所獲取的收益，要將大部分返回用于全域土地綜合整治項(xiàng)目，向農(nóng)民傾斜，支持鄉(xiāng)村發(fā)展。整合涉農(nóng)資金和涉農(nóng)項(xiàng)目，加大財(cái)政投入力度，支持全域土地綜合整治工作。