□張奕

2016年11月21日，國家林業(yè)局、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號），提出運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)。2018年1月2日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出“加快發(fā)展現(xiàn)代高效林業(yè)，實(shí)施興林富民行動，推進(jìn)森林生態(tài)標(biāo)志產(chǎn)品建設(shè)工程。深入推進(jìn)集體林權(quán)、水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域改革，做好農(nóng)村綜合改革、農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)等工作”。為了更好地在浙江范圍內(nèi)推進(jìn)林業(yè)PPP建設(shè)，近日筆者有幸受邀陪同浙江省林業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)對部分市縣的林業(yè)PPP現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研。

經(jīng)走訪發(fā)現(xiàn)，多地市縣對林業(yè)PPP模式均有需求，但發(fā)展制約因素頗多，大致為以下幾方面：一是林業(yè)對國家可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)作用未被充分認(rèn)識。地方財(cái)政預(yù)算安排中，林業(yè)PPP往往占比很小，地方政府對林業(yè)PPP較之其他領(lǐng)域重視程度不高。在有限的財(cái)政預(yù)算中，政府部門優(yōu)先考慮的往往是市政、交通等基礎(chǔ)項(xiàng)目，林業(yè)項(xiàng)目的優(yōu)先性較弱。二是地方政府對林業(yè)PPP項(xiàng)目的認(rèn)知度低，提出的林業(yè)PPP模式過于僵化。目前林業(yè)PPP模式大多仍然停留在傳統(tǒng)的政府投資或者招商引資層面，且在選擇適用PPP模式發(fā)展林業(yè)時(shí)大多僅僅停留在指導(dǎo)意見中提到的防護(hù)林建設(shè)、儲備林建設(shè)、林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)、野生動植物保護(hù)等公益性事項(xiàng)上。三是多數(shù)地區(qū)的林業(yè)部門旗下缺乏合適的政府出資平臺公司。林業(yè)部門由于先前的種種改革原因，很多地方已沒有市場化、公益性的平臺公司。若采用PPP模式，就會出現(xiàn)缺少政府出資代表的困境，這也成為制約林業(yè)PPP發(fā)展的一大因素。基于以上原因，筆者認(rèn)為林業(yè)PPP要走出目前的發(fā)展困境，應(yīng)從以下幾方面入手：

建立靈活的運(yùn)作模式。在地方財(cái)政不足或難以優(yōu)先支持的情況下，可采取“BOT+BOO”的模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目內(nèi)部資金的自我平衡。林業(yè)PPP中若土地性質(zhì)屬于劃撥用地目錄的，則采用劃撥方式給予項(xiàng)目公司；土地性質(zhì)如果是商業(yè)性質(zhì)，則可將此部分土地按宗地一批次帶規(guī)劃方案招拍掛出讓，項(xiàng)目公司以掛牌價(jià)起始報(bào)價(jià)，參與土地競拍。

建立靈活的回報(bào)機(jī)制。根據(jù)上述運(yùn)作模式，林業(yè)PPP的回報(bào)機(jī)制顯然適合“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)貼”或者單純的“使用者付費(fèi)”，至于使用者付費(fèi)的占比可根據(jù)地方林業(yè)資源的豐富程度來設(shè)定。使用者付費(fèi)來源一般包括旅游運(yùn)營、商業(yè)設(shè)施的出租、林下產(chǎn)業(yè)運(yùn)營等。

拓展子項(xiàng)目的多樣性，以豐富整個(gè)項(xiàng)目的內(nèi)涵。在保護(hù)珍貴林業(yè)資源的同時(shí)，擴(kuò)大林業(yè)產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)效益，使林業(yè)PPP成為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的有力抓手之一。以省內(nèi)某林業(yè)PPP項(xiàng)目為例，項(xiàng)目分為植物展示游覽區(qū)、引種繁育區(qū)、森林運(yùn)動休憩區(qū)、森林康養(yǎng)體驗(yàn)區(qū)等四大區(qū)塊。植物展示游覽區(qū)主要可起到觀賞和科普作用，引種繁育區(qū)主要用以對植物物種的培植與繁育、物種引進(jìn)以及其他保育等科研工作，森林運(yùn)動休憩區(qū)及康養(yǎng)體驗(yàn)區(qū)主要是為旅游者、居住者提供舒適宜人的自然環(huán)境及自然享受。在一個(gè)項(xiàng)目中，既有科普性功能又有觀賞及休閑娛樂功能，才能吸引更多的使用者付費(fèi)產(chǎn)出，進(jìn)而減少財(cái)政支付壓力。

采用一二三產(chǎn)聯(lián)動模式。在財(cái)政部剛剛公布的第四批示范項(xiàng)目中，福建省三明市將樂縣重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位森林資源保護(hù)PPP項(xiàng)目，采取建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）模式培育、改造提升約80000畝的人工林和天然林，使之成為以珍貴樹種和鄉(xiāng)土樹種為主的復(fù)層針闊葉混交林或復(fù)層闊葉林，并對項(xiàng)目范圍內(nèi)的森林進(jìn)行撫育、管護(hù)，確保林木健康生長運(yùn)營。該項(xiàng)目對天然林和人工林采用不同的經(jīng)營措施進(jìn)行改造提升，增強(qiáng)高品質(zhì)木材等林產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，提高森林覆蓋率和林分蓄積量，具有良好的生態(tài)效益。

探索多樣性的林業(yè)平臺建設(shè)，探索國有林場及現(xiàn)有單位在PPP中的入股方式及途徑。經(jīng)走訪，省內(nèi)大部分林場屬于國有性質(zhì)的事業(yè)單位，在現(xiàn)行制度下，探索有益的公司結(jié)構(gòu)及盈利模式，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，在林業(yè)項(xiàng)目中，有部分土地的使用會牽涉到大批農(nóng)戶，農(nóng)戶是否可以以股東身份整合進(jìn)入項(xiàng)目也是一種有益的嘗試。