文丨鐘泉

在當前市場監(jiān)管體制改革過程中，地方稽查執(zhí)法部門面臨著“能力不足、精神懈怠、法律適用、監(jiān)督制約、外部環(huán)境、內部銜接、內外聯(lián)系、廉潔自律”等八大執(zhí)法風險，應以“大破大立，體制創(chuàng)新，嚴抓細節(jié)，務求實效”作為風險防范的主要思路，積極創(chuàng)建統(tǒng)一的全系統(tǒng)稽查執(zhí)法辦案體制，狠抓重點隱患環(huán)節(jié)，以有效防范執(zhí)法風險的發(fā)生。

根據(jù)《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》精神，國家市場監(jiān)督管理總局（下稱總局）已成立，全國范圍內涉及有關原質量技術監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)的全面性市場監(jiān)管體制改革拉開大幕。在過渡期間，為保持改革平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)總局要求的“思想不亂、工作不斷、隊伍不散、干勁不減”的要求，現(xiàn)就相關地方稽查執(zhí)法部門面臨的執(zhí)法風險，做一簡要分析，以求盡可能加以防范，保障改革的順利進行。

當前機構整合過程中面臨的主要執(zhí)法風險

當前，從全國市場監(jiān)管執(zhí)法部門整合的情況看，天津市市場監(jiān)管執(zhí)法部門的整合已先行一步。以之為鏡鑒，在此過程中，主要面臨的執(zhí)法風險，可歸納為以下八個方面：

一、能力不足的風險

現(xiàn)下部分執(zhí)法人員的能力和水平還不足以適應三部門合一后大市場監(jiān)管稽查執(zhí)法工作的需要。主要表現(xiàn)為：對相關法律法規(guī)規(guī)章的掌握不全面、不準確；對三部門程序和執(zhí)法文書的運用不嚴謹、不熟練；對稽查業(yè)務、法制工作的流程和經(jīng)驗還有待進一步完善、積累等。

二、精神懈怠的風險

整合過程中，由于機構部門調整，人員分流、轉崗，導致利益分配機制重新分化組合。在此過程中，部分執(zhí)法人員思想準備不足，極易出現(xiàn)缺乏學習交流的耐心和熱情，履職的主動性、積極性不高，工作質量粗糙，不作為，不擔當或亂作為的情況增多，表現(xiàn)在執(zhí)法案卷制作、證據(jù)收集和案件審理工作中不嚴謹，不細致，出現(xiàn)一些不應有的失誤。

三、法律適用的風險

三部門合一后，以原各部門為核心建立的相關法律制度體系、執(zhí)法工作體系需要進一步深度融合、調整；相關法律規(guī)定的廢立改工作必須圍繞統(tǒng)一的市場監(jiān)管法制體系建設而展開；三部門原有的稽查執(zhí)法體系也要圍繞程序合一、文書統(tǒng)一而重新建構、完善；三部門合一后案件涉及的法規(guī)競合、一事不再罰，多個違法行為合并處罰等較為復雜的法律適用情形也會有大幅增加，這些都增加了法律適用的風險。

四、對執(zhí)法權力制約和監(jiān)督的風險

傳統(tǒng)的稽查執(zhí)法，稽查部門從頭到尾“一條龍”式的辦案模式，容易導致辦案人員權力過大，且難于監(jiān)督、制約。在機構改革、部門整合過程中，受利益驅動和相關監(jiān)督制約機制重新規(guī)制的影響，增大了相關權力濫用的風險，也增加了執(zhí)法風險和廉政隱患。

五、外部環(huán)境的風險

一是近年來，行政體制改革不斷深入，在這一過渡時期，外部環(huán)境存在很多不確定因素，對執(zhí)法人員的行為和心理難免會產(chǎn)生一定的沖擊，既有積極因素，也不可忽視一些可能產(chǎn)生的消極影響。

二是在整體經(jīng)濟形勢穩(wěn)中向好的前提下，如何準確、科學、合理地開展執(zhí)法工作，以充分發(fā)揮市場監(jiān)管部門在調節(jié)經(jīng)濟結構，促進供給質量提高方面的職能作用，既是一個需要在高水平政策指導下，把握好“度”的重大課題，也是執(zhí)法面臨的一個重要風險。

三是歷來存在的地方保護和社會輿論環(huán)境壓力對市場監(jiān)管執(zhí)法工作也會帶來一些消極的影響。

六、系統(tǒng)內部銜接的風險

主要是執(zhí)法部門，執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門和有關專業(yè)機構之間的溝通、協(xié)調，同向發(fā)力的問題。目前主要風險有：一是各地執(zhí)法工作銜接上的不一致，不連貫；二是各稽查部門缺乏統(tǒng)一指揮、相互密切配合銜接的有效機制，多處于各自為戰(zhàn)的境地，難于形成執(zhí)法合力。特別是缺乏統(tǒng)一高效的執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制，監(jiān)管容易存在漏洞和縫隙。

七、執(zhí)法系統(tǒng)與外部銜接的風險

主要是在“刑行銜接”領域目前還缺乏更為有效、便捷的溝通銜接機制。行政執(zhí)法部門與刑事司法機關由于法律規(guī)定、取證手段和立案標準不同，對同一違法行為性質的認定往往難以達成一致，影響了刑事追究效果。

八、廉政的風險

受市場經(jīng)濟因素的影響，權力尋租現(xiàn)象是客觀存在的，執(zhí)法人員不是生活在真空中，難免會受到一定的影響，廉政建設永遠在路上，必須常抓不懈，久久為功。

下一步防范執(zhí)法風險的思路和舉措

針對上述風險，筆者認為應采取“大破大立，體制創(chuàng)新，嚴抓細節(jié)，務求實效”作為風險防范的主要思路。具體設想如下：

為進一步夯實市場監(jiān)管執(zhí)法體制，健全執(zhí)法組織機構，有效整合執(zhí)法資源，充分發(fā)揮執(zhí)法效能，防范執(zhí)法風險，各地應成立兼具執(zhí)法管理和辦案職能的專業(yè)化執(zhí)法機關——市場監(jiān)管稽查執(zhí)法局，作為今后改革的主要方向。重點包括以下六個方面：

一是組建?。ㄖ陛犑校┮患壍幕閳?zhí)法局（下稱省局），為公務員編制的行政執(zhí)法機關，爭取規(guī)格為副廳（局）級。

二是省局應兼具稽查執(zhí)法管理和查辦重大疑難案件的職能。建議在局機關設置專門處室，主要履行執(zhí)法管理（督查）職能；設置稽查總隊，下設若干稽查支隊，以履行重大疑難案件辦理的主要職能。各地市（區(qū)）組建分局，職能與省局對接。

三是省局與分局在稽查業(yè)務方面形成專業(yè)化垂直管理。執(zhí)法業(yè)務以省局管理為主，地市（區(qū)）局布置的執(zhí)法工作應同時抄報省局，由省局統(tǒng)一協(xié)調、安排。

四是地市（區(qū)）局對分局的重要人事任免應征求省局意見，省局有權在業(yè)務工作需要范圍內，統(tǒng)籌安排轄區(qū)內稽查執(zhí)法人員的執(zhí)法換崗，輪崗、轉崗等事宜。

五是實施統(tǒng)一的績效考核管理和執(zhí)法監(jiān)督管理及業(yè)務培訓。

六是建立以應急處置指揮中心和專案機制為核心的系統(tǒng)化執(zhí)法聯(lián)動協(xié)調機制，統(tǒng)一組織轄區(qū)內應急處置和跨區(qū)域重大案件的聯(lián)合辦理、專案辦理等事宜。

在此基礎上，形成總局稽查執(zhí)法管理部門—省局—分局為主體的縱向一致的執(zhí)法層級管理體系?？偩只閳?zhí)法業(yè)務范圍內的事項一體由省局承辦，并與分局對接，從而形成在統(tǒng)一職能范圍內便捷、有效的稽查執(zhí)法管理體制。

在建成這一執(zhí)法管理體制之前，當前在機構整合過程中，應針對執(zhí)法風險易出現(xiàn)的環(huán)節(jié)、領域，有針對性的從嚴把控細節(jié)，注重實際效果。為此，應采取以下八項舉措：

一是加大學習、培訓工作力度。各地稽查執(zhí)法部門應結合實際，認真周密地制訂全年學習培訓綱要，以文件形式下發(fā)，每季度、每月有安排，有檢查，有督導。并適時安排學習培訓成果檢驗、考核，建立培訓臺賬，一個專題、一個專題地抓落實，務求實效，不走過場，責任分解，全員參與。

二是嚴明工作紀律，加強隊伍管理，明確落實責任制。抓苗頭性，傾向性問題，加強思想教育工作，不見成效，堅決進行組織調整，讓能者上，平者讓、庸者下，嚴肅執(zhí)紀，決不手軟。

三是加強統(tǒng)一的市場監(jiān)管法制體系建設。積極配合總局市場監(jiān)管法制體系建構的相關工作，及時向上級業(yè)務主管部門請示、匯報執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的新問題、新情況；加強與專業(yè)法制機構和司法部門的溝通交流；加強與檢驗、檢測等各種社會中介機構的協(xié)作；建立法學理論與執(zhí)法實務部門專項課題研究、會商機制，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，有效防止法律適用出現(xiàn)重大問題。

四是在重大執(zhí)法決定法制審核的基礎上，試行查辦分離制度。即效法公安機關實行案件調查與定性處罰相分離的制度措施。案件辦理的調查、建議、處罰、執(zhí)行等不同階段由不同部門完成，以相互制約，有效消除執(zhí)法權力過于集中造成的隱患，并與績效考核掛鉤，建立完善相應的獎懲激勵機制。

五是堅決執(zhí)行上級有關機構體制改革、調整的決定。堅決按照總局和各地市場監(jiān)管局的部署、要求，繼續(xù)加大執(zhí)法力度，深入開展食品安全、商業(yè)賄賂、虛假宣傳、反壟斷、危險化學品、特種設備及電線電纜產(chǎn)品等方面的稽查執(zhí)法工作，維護市場秩序穩(wěn)定。同時，積極爭取各地方政府支持，進一步加強與輿論宣傳部門的溝通聯(lián)系，創(chuàng)新宣傳報導方式、方法，爭取良好的執(zhí)法環(huán)境。

六是積極探索建立統(tǒng)一、高效的執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制。對于跨區(qū)域大要案、總局督辦指派案件，各地執(zhí)法部門在總局稽查執(zhí)法管理部門的統(tǒng)一指揮下實行聯(lián)動協(xié)作。可以各地“行政執(zhí)法監(jiān)督平臺”為依托，實現(xiàn)執(zhí)法信息和資源共享，進而建成以總局稽查執(zhí)法管理部門為龍頭，省級稽查執(zhí)法部門為中心、地市（區(qū)）各級稽查執(zhí)法隊伍為骨干，各業(yè)務主管部門為支撐、相關社會中介機構配合、支持，全系統(tǒng)協(xié)調一致的執(zhí)法辦案機制。

七是嚴格執(zhí)行“刑行銜接”相關制度規(guī)定。不斷提高“兩法銜接”工作機制的實用性、有效性，嚴格執(zhí)行涉嫌刑事案件移送程序，做好案件處理的銜接、協(xié)調工作。

八是深入學習黨的十九大精神，嚴格落實黨建工作要求和黨風廉政責任制。把黨建工作和業(yè)務工作緊密結合起來，狠抓政治理論學習，著力作風培養(yǎng)，強化理想信念，打造“為民、務實、清廉”的行政執(zhí)法隊伍。