彭本利 李愛年

土壤是否安全，關(guān)乎飲食安全、居住安全和生態(tài)安全，關(guān)系百姓民生福祉、社會(huì)和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)要求我們必須采取措施積極防治土壤污染。法律作為規(guī)范社會(huì)關(guān)系的一種強(qiáng)制性手段，也是應(yīng)對(duì)土壤污染的有力措施。無(wú)論是土壤污染的預(yù)防、修復(fù)，還是人們土壤保護(hù)意識(shí)的提高，都有賴于健全的法律。然而我國(guó)土壤污染防治工作起步相對(duì)較晚，防治土壤污染的法律制度建設(shè)明顯滯后，導(dǎo)致土壤環(huán)境保護(hù)工作缺乏全面有效的法律依據(jù)。加強(qiáng)土壤污染立法，完善土壤污染防治法律制度迫在眉睫。本文對(duì)我國(guó)土壤污染立法進(jìn)程進(jìn)行簡(jiǎn)要的回顧和梳理，并在此基礎(chǔ)上對(duì)未來(lái)我國(guó)土壤污染立法提出一些參考性建議。

我國(guó)土壤污染的特點(diǎn)

根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618—1995）的規(guī)定，土壤指地球陸地表面能夠生長(zhǎng)綠色植物的疏松層。土壤污染是指人類在生產(chǎn)和生活中所產(chǎn)生的污染物質(zhì)進(jìn)入土壤中，超出了土壤的承載能力而導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降，對(duì)動(dòng)植物的生長(zhǎng)、人體健康和人類生存發(fā)展造成危害的現(xiàn)象。我國(guó)土壤污染呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

污染原因的復(fù)雜性

土壤污染來(lái)源和途徑多樣，從污染來(lái)源來(lái)看，有些土壤污染來(lái)自工礦企業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣、廢水、廢渣；有些來(lái)自農(nóng)業(yè)面源污染，如化肥、農(nóng)藥大量用于灌溉、畜禽糞便、農(nóng)田固體廢棄物、農(nóng)膜殘留物等；有些來(lái)自人們生活排放，如未經(jīng)處理的生活垃圾或者簡(jiǎn)易填埋垃圾產(chǎn)生的滲瀝液等。從污染途徑來(lái)看，有些土壤污染是經(jīng)過自然循環(huán)的途徑進(jìn)行并放大污染的程度；有些是經(jīng)過工業(yè)排放、農(nóng)業(yè)灌溉、垃圾堆放等人為因素造成。人為因素的排放往往只造成局部嚴(yán)重的土壤污染，自然循環(huán)帶來(lái)的土壤污染則是大面積且持續(xù)的。自然循環(huán)和人為因素又相互交織，互為條件和原因。

污染發(fā)生的滯后性和表現(xiàn)形式的隱蔽性

土壤污染不同于流動(dòng)型的大氣污染或水污染，它屬于累積型污染。污染物質(zhì)進(jìn)入土壤后，易在土壤中留存，其釋放的過程是漫長(zhǎng)的，因而，污染的發(fā)生具有滯后性，影響具有長(zhǎng)期性。同時(shí)，大氣污染、水污染和廢棄物污染表現(xiàn)形式上比較直觀，而土壤污染則不同，它“看不見”“聞不著”，必須通過對(duì)土壤的分析、化驗(yàn)和農(nóng)作物的檢測(cè)才能發(fā)現(xiàn)，其危害也要通過一定的污染途徑才能達(dá)到相應(yīng)的敏感受體。有些土壤污染無(wú)法簡(jiǎn)單地通過檢測(cè)污染物含量的方式來(lái)判斷污染狀態(tài)，還要結(jié)合土壤環(huán)境背景值來(lái)判斷。因此，土壤污染具有很強(qiáng)的隱蔽性，容易被忽視。

污染治理周期長(zhǎng)和治理成本大

“據(jù)了解，我國(guó)被污染耕地中有八成以上是重金屬污染（主要是砷、鎘、鉛……）專家表示，重金屬一旦進(jìn)入土壤，再進(jìn)行修復(fù)非常困難，需要花費(fèi)大量的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)”?！巴寥乐亟饘傥廴疽?jīng)過一兩百年的時(shí)間才能恢復(fù)”，一旦受到污染將難以修復(fù)。土壤污染治理成本高，“發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)表明，土壤環(huán)境保護(hù)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤污染治理與修復(fù)的費(fèi)用比例為1∶10∶100”。

我國(guó)土壤污染立法的進(jìn)程回顧

對(duì)土壤污染進(jìn)行原則性立法的階段

這一階段從1973年國(guó)務(wù)院第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議上通過我國(guó)首部環(huán)境保護(hù)規(guī)范性文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》到 1986年《土地管理法》的頒布。這一時(shí)期，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系尚處于起步階段，土壤污染防治立法方面只有很少的原則性規(guī)定?！蛾P(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》在第五部分“加強(qiáng)對(duì)土壤和植物的保護(hù)”中規(guī)定“注意改良土壤，防止有害物質(zhì)、放射性物質(zhì)的污染和積累?！?979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中第 10條和第21條提到了保護(hù)土壤和防止土壤污染。1978年《憲法》第11條籠統(tǒng)規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防止污染和其他公害?！?982年《憲法》在第10條原則性規(guī)定了“合理地利用土地”。1986年《土地管理法》第 3條規(guī)定了“各級(jí)人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規(guī)劃，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為?！边@些早期原則性規(guī)定，并沒有與之相配套的具體的制度和規(guī)范，與當(dāng)時(shí)社會(huì)主義法制建設(shè)剛剛恢復(fù)、土壤污染形勢(shì)并不嚴(yán)重相適應(yīng)。

對(duì)土壤污染進(jìn)行分散性立法的階段

這一階段從1987年《大氣污染防治法》的頒布到2004年《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修訂。這一時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)環(huán)境污染問題開始凸顯。但是因土壤污染的危害后果的滯后性，其與水污染、大氣污染相比尚不突出。與土壤污染防治相關(guān)的規(guī)定分散在《水污染防治法》《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等專門污染防治的單行法律，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法（暫行）》《城市生活垃圾管理辦法》《農(nóng)藥限制使用管理規(guī)定》《廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》等關(guān)于污染源管理的行政法規(guī)和規(guī)章，以及《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618—1995）、《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T166—2004）、《擬開放場(chǎng)址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定（暫行）》（HJ53—2000）、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（HJ332—2006）等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范中。

對(duì)土壤污染進(jìn)行專門立法的政策醞釀與經(jīng)驗(yàn)積累階段

這一階段從2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》開始至今。這一時(shí)期，我國(guó)土壤污染問題凸顯，國(guó)家政策開始高度重視土壤污染防治工作，出現(xiàn)推動(dòng)土壤污染防治專門立法的政策醞釀高峰期。同時(shí)，中央和地方土壤污染防治立法工作為國(guó)家專門立法的出臺(tái)積累了經(jīng)驗(yàn)。

首先是政策的醞釀。國(guó)務(wù)院2005年12月發(fā)布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（國(guó)發(fā)［2005］39號(hào)）指出“要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染……等方面的法律法規(guī)草案?！?006年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《“十一五”規(guī)劃綱要》第六章第二節(jié)提到，要“加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，開展全國(guó)土壤污染現(xiàn)狀調(diào)查，綜合治理土壤污染”。2008年6月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)土壤污染防治工作的意見》（環(huán)發(fā)［2008］48號(hào)），提出了“到2010年……初步構(gòu)建土壤污染防治的政策法律法規(guī)等管理體系框架”的主要目標(biāo)。2013年1月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)［2013］7號(hào)）確立了嚴(yán)格控制新增土壤污染、確定土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域、強(qiáng)化被污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制、開展土壤污染治理與修復(fù)、提升土壤環(huán)境監(jiān)管能力、加快土壤環(huán)境保護(hù)工程建設(shè) 6個(gè)方面的主要任務(wù)。2014年4月，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。2014年12月，農(nóng)業(yè)部和國(guó)土資源部發(fā)布《全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公告》和《全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果的公告》。2016年5月28日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（又稱“土十條”），在第二部分專門規(guī)定了“推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系”，并在第（四）條中提出“加快推進(jìn)立法進(jìn)程”。

其次是專門土壤污染立法的推進(jìn)。在國(guó)家層面，2013年，《土壤污染防治法》被列入了第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃并被確立為一類項(xiàng)目，標(biāo)志著我國(guó)土壤污染專門立法工作正式全面展開。2013年底，全國(guó)人大環(huán)資委委托環(huán)境保護(hù)部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》。2014年 10月，《土壤污染防治法》形成建議稿。2014年12月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委。2017年6月23日，《土壤污染防治法（草案）》首次被提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議，并在中國(guó)人大網(wǎng)公布，廣泛征求了社會(huì)公眾的意見，目前仍在制定過程中。2014年2月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《污染場(chǎng)地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》等5項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。2014年11月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查評(píng)估及修復(fù)工作指南（試行）》。2016年12月27日，環(huán)境保護(hù)部部務(wù)會(huì)議審議通過了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，并于2017年7月1日起施行。

在地方層面，2015年 9月 22日，福建省人民政府第47次常務(wù)會(huì)議通過了《福建省土壤污染防治辦法》（2016年2月1日施行），成為我國(guó)第一個(gè)關(guān)于土壤污染防治的專門地方政府規(guī)章。2015年，全國(guó)人大環(huán)資委將湖南、湖北、廣東、河南等省作為土壤污染防治立法試點(diǎn)省份。2016年2月1日，湖北省第十二屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過了《湖北省土壤污染防治條例》（2016年10月1日施行），成為我國(guó)第一部土壤污染防治的專門地方性法規(guī)。此外，廣東省和湖南省的土壤污染防治立法工作也正在進(jìn)行中。

當(dāng)前我國(guó)土壤污染立法的成績(jī)與不足

我國(guó)土壤污染立法取得的成績(jī)

首先，已有法律法規(guī)應(yīng)對(duì)土壤污染源和污染途徑?，F(xiàn)行的各污染防治單行法盡管是針對(duì)大氣、水、固體廢物等要素而進(jìn)行的立法，但也為減少土壤污染源，預(yù)防土壤污染發(fā)揮了重要作用。此外，農(nóng)藥化肥、危險(xiǎn)化學(xué)品等的使用，生活垃圾等的處理也都有法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，雖然不是專門針對(duì)土壤污染，但也客觀上有利于土壤污染的防治。

其次，已有一些制度預(yù)防和治理土壤污染。從土壤狀況的監(jiān)測(cè)與評(píng)估到土壤污染的治理與修復(fù)以及污染土壤的法律責(zé)任等，現(xiàn)有的法律法規(guī)都有所涉及。雖然它們大多數(shù)只是制度的雛形，但是在土壤污染控制中也發(fā)揮著積極的作用，也為未來(lái)的專門立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

再次，已有一定的技術(shù)和資料準(zhǔn)備以及立法經(jīng)驗(yàn)。如前文提到的土壤標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)技術(shù)性規(guī)范等，雖然層級(jí)低，但為相應(yīng)的土壤環(huán)境管理提供了一定的依據(jù)。我國(guó)多次進(jìn)行的全國(guó)土壤普查和全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，基本掌握了全國(guó)土壤環(huán)境和耕地質(zhì)量的總體狀況，為土壤污染防治立法提供了數(shù)據(jù)資料，使得今后的立法有了堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。福建、湖北、廣東等省的土壤污染地方立法實(shí)踐探索，也為國(guó)家層面的專門立法積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，提供了可參考的建議。

我國(guó)土壤污染立法的不足

一是缺乏對(duì)土壤污染的專門性規(guī)定。我國(guó)國(guó)家層面目前還沒有針對(duì)土壤污染的專門立法，土壤污染的防治還只是一種分散性和附屬性立法。分散性立法是指涉及土壤污染防治的規(guī)定分散在不同類型的法律中，并且沒有在任何法律中以專章的形式出現(xiàn)。這種分散立法使得土壤污染防治無(wú)法形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)范體系，更談不上連貫的制度目標(biāo)。附屬性立法是指現(xiàn)有的法律規(guī)定只是附帶性地涉及土壤污染，規(guī)范的主要目的并不是從土壤本身的特點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，難以達(dá)到有效防治土壤污染的要求。我國(guó)雖然發(fā)布了“土十條”等較多的土壤污染防治政策，但其約束力不夠，不能代替立法的作用。此外，雖然一些行政法規(guī)和部門規(guī)章有關(guān)于耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的專門規(guī)定，部分地方層面也開始了立法先行先試，但土壤污染防治工作具有全局性，這些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法的法律效力較低，難以適應(yīng)全國(guó)土壤污染防治的要求。

二是缺乏對(duì)土壤生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)。土壤既是地球生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，同時(shí)土壤環(huán)境本身也是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。土壤生態(tài)系統(tǒng)的各組成要素是有機(jī)聯(lián)系的整體。土壤污染防治需要采取整體性、綜合性的保護(hù)措施，然而我國(guó)的環(huán)境立法往往是按照自然資源的要素（如水、大氣等）分別進(jìn)行資源保護(hù)立法和污染防治立法，缺少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)各要素間的內(nèi)在聯(lián)系和整體性利益的考量，使得生態(tài)環(huán)境破壞的行為無(wú)法得到有效遏制，生態(tài)系統(tǒng)的整體性功能難以實(shí)際提升。當(dāng)前我國(guó)立法中，對(duì)土壤生態(tài)的保護(hù)也存在同樣的問題，沒有將土壤與其他環(huán)境因子和資源要素如水、大氣、氣候、自然物種等綜合起來(lái)進(jìn)行全面的保護(hù)。我國(guó)的《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行污染防治法律法規(guī)也沒有將可能發(fā)生的大氣循環(huán)與水循環(huán)最終可能導(dǎo)致的土壤污染納入法律規(guī)制的范圍。同時(shí)，缺少對(duì)污染土壤類型的全面規(guī)范。如現(xiàn)有規(guī)定主要著眼于農(nóng)業(yè)土壤污染的防治，對(duì)于工業(yè)、城市土壤污染重視不足；主要側(cè)重于已利用地污染的防治，對(duì)未利用地污染重視不夠；主要側(cè)重于污染的防治，缺乏對(duì)土壤環(huán)境本身質(zhì)量的提高和改善。

三是缺乏對(duì)土壤污染的系統(tǒng)性預(yù)防。雖然《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律的規(guī)制效果會(huì)減少土壤污染的來(lái)源，但是土壤污染原因的復(fù)雜性，使得這種附帶性規(guī)制的預(yù)防作用并不明顯?，F(xiàn)有土壤污染的專門制度也側(cè)重于污染場(chǎng)地的治理，事后性突出。雖然土壤污染后果出現(xiàn)以后的恢復(fù)和救濟(jì)也很重要，但如果缺少預(yù)防性的有效措施，也會(huì)導(dǎo)致治不勝治。

四是缺乏全面的責(zé)任體系。首先是責(zé)任主體不明確。土壤環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體、土壤污染的違法主體、土壤污染防治的義務(wù)主體時(shí)常發(fā)生缺位或錯(cuò)位。其次是處罰力度不夠，違法成本低。再次是責(zé)任追究機(jī)制缺乏，缺少有效的責(zé)任保障機(jī)制。

我國(guó)土壤污染防治立法的前瞻

堅(jiān)持科學(xué)立法理念

立法理念在法律世界中具有核心的地位，它有助于立法者縱觀全局認(rèn)識(shí)和把握立法，為立法實(shí)踐活動(dòng)提供指導(dǎo)思想。良法的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于立法理念對(duì)立法的恰當(dāng)指引。

貫徹“生命共同體”理念。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，“人與自然是生命共同體”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”。2013年11月15日，習(xí)近平在對(duì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時(shí)也指出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律……對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”?！吧餐w”理念是一種整體主義的思維方式，其內(nèi)涵非常豐富，主要包括兩個(gè)方面：一是人類只有在自然環(huán)境中才能生存，良好的自然環(huán)境是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，要堅(jiān)持綠色發(fā)展，協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系；二是生態(tài)系統(tǒng)的水、土壤、生物、大氣等要素也是生命共同體，要從生態(tài)系統(tǒng)的整體出發(fā)，形成一體化治理體系。

因而土壤污染立法應(yīng)貫徹生命共同體理念，從土壤生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，開展綜合性立法。將土壤污染的防治與水、大氣等各種循環(huán)聯(lián)系起來(lái)，充分考慮到土壤是上游污染源、下游食物鏈和人居健康的客觀介質(zhì)，綜合分析各種類型的污染對(duì)土壤環(huán)境的影響，綜合考慮土壤污染防治與相關(guān)污染防治、耕地保護(hù)、食品安全等制度間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)制度目的的統(tǒng)一和功能的協(xié)調(diào)。因此，在專門土壤污染立法的同時(shí)，要注意與相關(guān)立法的銜接，包括與《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等有關(guān)能源資源利用的規(guī)定銜接，與《水污染防治法》《大氣污染防治法》等其他污染防治立法的銜接，以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品安全立法等人體健康規(guī)定的銜接，形成全過程環(huán)環(huán)緊扣的制度體系。

堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防控理念。早在 1992年，《里約宣言》就提出了風(fēng)險(xiǎn)防控的理念“為了保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力，廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化”。風(fēng)險(xiǎn)防控以污染危害的科學(xué)不確定性為前提，與預(yù)防為主原則的科學(xué)確定性相比，風(fēng)險(xiǎn)防控理念下采取的防控措施更加提前、更加嚴(yán)厲了。

如前所述，土壤污染的特點(diǎn)及危害決定了對(duì)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性。在治理已污染土壤的同時(shí)，更重要的是防止新的污染以及二次污染的發(fā)生，使土壤環(huán)境質(zhì)量不下降。土壤污染防控的目標(biāo)應(yīng)更多著力于污染源的控制，不應(yīng)局限于末端的土壤污染物含量，因?yàn)椴煌廴镜貕K之間的本底值有差別，而且污染物類型及檢測(cè)知識(shí)和技術(shù)的限制難以真正保證土壤環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)防控理念貫穿于歐美土壤污染管理全過程。如美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》（又稱《超級(jí)基金法》）、《國(guó)家石油和有害物質(zhì)應(yīng)急方案》等法案的頒布，在充分研究土壤污染危害的區(qū)域性和場(chǎng)地性顯著差異后，轉(zhuǎn)向聯(lián)邦制定通用導(dǎo)則、各地基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案確定土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。我國(guó)“土十條”將風(fēng)險(xiǎn)管控作為設(shè)定土壤污染防治工作目標(biāo)的核心要素。我國(guó)土壤污染立法應(yīng)堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防控的理念，并貫徹于應(yīng)對(duì)土壤污染的全過程，建立起全面的風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系。

堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先理念。土壤是大部分污染物的最終受體，其治理的復(fù)雜性、難度和投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于水和大氣，治理越難就越凸顯保護(hù)的重要性，因此要堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的理念。當(dāng)前，應(yīng)把主要精力放在對(duì)未被污染的土壤進(jìn)行保護(hù)上，現(xiàn)有的好土地一定不能再污染。我國(guó)“土十條”也在總體要求中提出要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。

確立合理立法模式

立法模式是指立法所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)。土壤污染立法模式，從形式上是否獨(dú)立可分為專門立法模式和分散立法模式。專門立法模式是將土壤污染作為專門的規(guī)范對(duì)象進(jìn)行立法。如日本的《土壤污染對(duì)策法》、韓國(guó)的《土壤環(huán)境保護(hù)法》、德國(guó)的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》等。分散立法模式是將其有關(guān)土壤保護(hù)的有關(guān)內(nèi)容分散在一部法典或其他法律的不同位置之中。如美國(guó)的《超級(jí)基金法》，英國(guó)的《環(huán)境法》第二章“污染的土地和廢棄的礦山”等。專門立法模式符合土壤污染立法的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)目前理論和實(shí)踐也一致地認(rèn)為應(yīng)采取專門立法模式。

從規(guī)制的范圍來(lái)看，土壤污染立法模式有單一型立法模式和綜合型立法模式。單一型模式是指僅規(guī)定土壤的整治制度，即制定一部土壤污染整治法。綜合型模式是指涵蓋土壤污染的整治、預(yù)防甚至土壤的保護(hù)制度。我國(guó)土壤污染立法采取單一型立法模式還是綜合型立法模式，理論界爭(zhēng)議比較大。有學(xué)者提出對(duì)土壤污染的預(yù)防和整治分別立法，即通過完善相關(guān)立法和制定新的污染防治單行法解決土壤污染的預(yù)防問題；通過制定一部《土壤污染整治法》，單獨(dú)解決土壤污染的整治問題。有學(xué)者主張我國(guó)現(xiàn)階段的土壤污染防治立法，還是從防和治兩個(gè)方面加以規(guī)定為宜，可側(cè)重于“治”，但“防”不能偏廢。有學(xué)者指出將土壤污染的預(yù)防和修復(fù)規(guī)定在一部專門的土壤立法中的綜合立法模式更符合我國(guó)土壤污染的實(shí)際情況，更具有合理性。

另外，綜合立法模式下土壤立法的名稱使用上也有爭(zhēng)議。地方立法實(shí)踐和理論界較多使用《土壤污染防治法》，也有學(xué)者主張使用《土壤環(huán)境保護(hù)法》。

筆者認(rèn)為，我國(guó)土壤污染立法首先應(yīng)根據(jù)土壤污染的特點(diǎn)進(jìn)行專門立法，然后從土壤生態(tài)環(huán)境的整體出發(fā)采用綜合型立法模式。土壤污染的預(yù)防不同于其他環(huán)境要素的污染防治，土壤污染來(lái)源多樣，污染原因非常復(fù)雜。因而依靠水污染、大氣污染、固體廢棄物污染的防治立法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須就土壤污染的特殊性有針對(duì)性地預(yù)防。而且土壤污染的防和治不能簡(jiǎn)單地分開，應(yīng)在預(yù)防中治理，在治理中預(yù)防，在土壤環(huán)境保護(hù)中預(yù)防和治理，在預(yù)防和治理中保護(hù)土壤環(huán)境。因此，在土壤污染立法中，將土壤污染的預(yù)防和治理、修復(fù)以及土壤環(huán)境的保護(hù)一體規(guī)定，并且在名稱上使用《土壤環(huán)境保護(hù)法》更全面，更符合生命共同體理念和整體主義的思想。

拓展規(guī)制范圍

在前述立法理念和立法模式的指導(dǎo)下，土壤污染立法框架和規(guī)制的范圍應(yīng)體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性和全過程性。

土壤類型全覆蓋管理。綜合考慮土壤的所有類型，包括污染場(chǎng)地和未污染場(chǎng)地，農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等。根據(jù) 2017年 11月1日發(fā)布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2017），未利用地類型包括其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地?！拔蠢玫卮蠖鄶?shù)屬于生態(tài)脆弱地區(qū)，一旦受到污染或生態(tài)破壞，治理修復(fù)難度極大，導(dǎo)致可利用的后備土地資源不足、耕地‘占補(bǔ)平衡’難以實(shí)施、城市發(fā)展空間受到擠壓等一系列問題，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”。因此，今后土壤污染立法應(yīng)重視未利用地環(huán)境保護(hù)及其開發(fā)利用過程中污染的治理。制定土壤保護(hù)的整體目標(biāo)和分類目標(biāo)，兼顧城鄉(xiāng)土壤污染防治、污染場(chǎng)地的治理與修復(fù)、未污染場(chǎng)地的保護(hù)，并根據(jù)土壤的利用方式、本底值、土壤污染狀況等因素，建立不同類型的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。在管控受污染土壤的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、整治和修復(fù)受污染土壤的同時(shí)，注重土壤環(huán)境質(zhì)量的保護(hù)和改善，形成以保護(hù)和改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心和導(dǎo)向的制度體系。

在全面規(guī)范土壤類型的同時(shí)，需要確立兩個(gè)重點(diǎn)，一個(gè)是與食品安全密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)用地，一個(gè)是直接影響人體健康的建設(shè)用地。農(nóng)業(yè)用地要按照污染情況分為優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控3類，對(duì)土壤條件好的要?jiǎng)澏ㄓ谰没巨r(nóng)田，對(duì)于主要糧油產(chǎn)區(qū)應(yīng)制定土壤環(huán)境保護(hù)方案；對(duì)確實(shí)超標(biāo)的，要采取一些農(nóng)業(yè)調(diào)控措施，改變種植品種和方式；對(duì)劃定禁止生產(chǎn)的區(qū)域，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施改成還林或者還草。建設(shè)用地要嚴(yán)格實(shí)施準(zhǔn)入管理，對(duì)擬收回土地使用權(quán)和變更用途的重污染行業(yè)企業(yè)用地要開展調(diào)查評(píng)估，加強(qiáng)土地征收、收回、收購(gòu)以及轉(zhuǎn)讓、改變用途等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，土地開發(fā)利用必須符合土壤環(huán)境質(zhì)量要求。

預(yù)防、治理、修復(fù)以及土壤環(huán)境保護(hù)的全方位規(guī)范。摒棄末端治理的思維定勢(shì)，確立從土壤污染的預(yù)防、治理、修復(fù)到土壤環(huán)境的保護(hù)的全方位規(guī)制。在預(yù)防、治理、保護(hù)的關(guān)系上，嚴(yán)格貫徹“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”的要求。總體來(lái)說要確立3大任務(wù)，即對(duì)未污染的保護(hù)、污染的風(fēng)險(xiǎn)管控以及治理修復(fù)。未污染的保護(hù)，首先強(qiáng)調(diào)未利用地的保護(hù)，其次強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地新增污染的控制，這主要通過完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)，最后強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化空間布局管控，從源頭上減輕污染對(duì)人民生活的影響。污染的監(jiān)管重點(diǎn)是工礦污染，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)、涉重金屬行業(yè)和工業(yè)廢物處理處置。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域化肥、農(nóng)藥、畜禽，以及生活領(lǐng)域垃圾、污泥等造成的土壤污染也是監(jiān)管的重要領(lǐng)域。治理修復(fù)應(yīng)要求各地以影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的突出土壤污染問題為重點(diǎn)，制定土壤污染治理與修復(fù)規(guī)劃，有序開展治理與修復(fù)，強(qiáng)化治理與修復(fù)工程監(jiān)管。

具體預(yù)防土壤污染制度設(shè)計(jì)主要是控制與削減污染源的排放，減少土壤污染物來(lái)源，除了注意與已有污染防治立法進(jìn)行協(xié)調(diào)以外，根據(jù)土壤污染的特殊性，制定土壤污染專門預(yù)防制度。如建立土壤污染預(yù)防的規(guī)劃制度，合理規(guī)劃空間布局和產(chǎn)業(yè)布局；土壤監(jiān)測(cè)制度，建立土壤環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)和信息共享機(jī)制；土壤環(huán)境質(zhì)量污染狀況調(diào)查制度；土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度；高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核制度等。修復(fù)或治理土壤污染的制度設(shè)計(jì)包括污染場(chǎng)地名錄制度、制定土壤污染控制計(jì)劃或修復(fù)方案、土壤污染治理的專業(yè)化與市場(chǎng)化相結(jié)合機(jī)制。土壤環(huán)境保護(hù)方面采取多種措施改善和提高土壤質(zhì)量，特別要對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤和未污染土壤實(shí)行優(yōu)先保護(hù)。

構(gòu)建多元共治體系。無(wú)論是土壤污染發(fā)生原因還是危害后果都具有多樣性和廣泛性，應(yīng)對(duì)土壤污染問題需要構(gòu)建多元共治體系，形成政府、企業(yè)、個(gè)人、第三方主體之間良性互動(dòng)的治理機(jī)制，通過稅收和財(cái)政措施、職責(zé)和義務(wù)設(shè)置、公益訴訟等多種方式構(gòu)建激勵(lì)和約束并舉的機(jī)制，鼓勵(lì)公眾廣泛參與。

完善責(zé)任設(shè)置

法律責(zé)任是法律實(shí)施的保障機(jī)制，在整個(gè)法律規(guī)范體系中占有十分重要的地位。因而，責(zé)任設(shè)置是土壤污染立法設(shè)計(jì)中的重要一環(huán)，要確立科學(xué)的責(zé)任體系，包括責(zé)任的主體、責(zé)任的方式、責(zé)任的保障。

首先，合理確定土壤污染防治的責(zé)任主體。土壤污染防治涉及的責(zé)任主體具有廣泛性，包括政府、企業(yè)事業(yè)單位、個(gè)人等多元責(zé)任主體。政府責(zé)任方面要明確各級(jí)人民政府對(duì)所轄區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)、確定環(huán)境保護(hù)行政主管部門與相關(guān)監(jiān)督管理部門承擔(dān)土壤污染防治具體職能定位和責(zé)任范圍。對(duì)政府責(zé)任的落實(shí)需要行政首長(zhǎng)實(shí)行土壤污染防治責(zé)任制、土壤環(huán)境離任審計(jì)制和土壤環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

企事業(yè)單位和個(gè)人，包括過去與現(xiàn)在的污染設(shè)施的所有者或營(yíng)運(yùn)人或該設(shè)施所處土地的所有者或營(yíng)運(yùn)人等各種可能的“潛在責(zé)任人”。由于土壤污染的滯后性，污染源進(jìn)入土壤有較大時(shí)間和空間跨度，還可能出現(xiàn)未經(jīng)修復(fù)受污染的土地幾經(jīng)易手，究竟是一個(gè)污染者造成的，還是多個(gè)污染者共同造成的實(shí)難判定，面臨無(wú)法確定責(zé)任者或者責(zé)任者不明的窘境。因而，需要根據(jù)污染來(lái)源及其歷史成因，合理確定責(zé)任者。在堅(jiān)持污染者負(fù)擔(dān)原則的同時(shí)，適時(shí)采取受益者負(fù)擔(dān)的方式，由現(xiàn)有土地使用權(quán)人負(fù)責(zé)修復(fù)，并從治理好的土地增值收益中獲得回報(bào)。對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制下由第三方進(jìn)行修復(fù)的情形，還需要對(duì)第三方在土壤污染防治活動(dòng)中的法律責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定。

其次，責(zé)任方式方面需要強(qiáng)化責(zé)任力度，提高違法成本。例如，可借鑒《環(huán)境保護(hù)法》修訂的經(jīng)驗(yàn)，在土壤污染立法中設(shè)置按日計(jì)罰制度。

再次，建立土壤污染責(zé)任保障機(jī)制。一是確立責(zé)任保險(xiǎn)和治理基金制度。土壤污染治理耗費(fèi)巨大，足夠的治理資金是治理土壤污染重要保障?？纱_立責(zé)任保險(xiǎn)和治理基金制度，彌補(bǔ)土壤污染責(zé)任主體資金不足，或者作為土壤污染責(zé)任主體的補(bǔ)充。二是實(shí)行溯及既往，確立連帶責(zé)任。對(duì)于歷史遺留性土壤污染責(zé)任問題，目前有兩種解決辦法：一種是堅(jiān)持不溯及既往，由政府承擔(dān)治理責(zé)任；另一種是溯及既往，由各“潛在責(zé)任人”承擔(dān)連帶責(zé)任。前一種辦法雖然國(guó)家作為公共利益維護(hù)者和公共服務(wù)提供者，修復(fù)受污染的土壤是其不可推卸的責(zé)任，但完全由政府承擔(dān)治理責(zé)任，不僅會(huì)導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，同時(shí)這種最終是由公眾買單的方式有失公允，而放棄對(duì)污染者的追究也不合理。后一種辦法雖然符合污染者負(fù)擔(dān)原則，但因太嚴(yán)苛也可能阻礙修復(fù)者對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行再開發(fā)，導(dǎo)致污染場(chǎng)地被廢棄閑置。筆者認(rèn)為，實(shí)行溯及既往，確立連帶責(zé)任對(duì)于保障責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是非常必要的，這也可以促使“潛在責(zé)任人”加強(qiáng)環(huán)境管理，減少污染的排放，并通過責(zé)任保險(xiǎn)的方式來(lái)分散或減輕未來(lái)的責(zé)任壓力。我國(guó)環(huán)境保護(hù)部通過的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》已規(guī)定了土壤污染治理與修復(fù)實(shí)行終身責(zé)任制。三是責(zé)任的代履行制度。土壤污染的治理技術(shù)性要求非常高，當(dāng)責(zé)任人不能或不愿承擔(dān)治理土壤污染責(zé)任時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)可決定由第三方代履行，然后再由責(zé)任人承擔(dān)治理的費(fèi)用。四是公益訴訟。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)組織對(duì)嚴(yán)重污染土壤的行為，依法提起公益訴訟，促使責(zé)任人承擔(dān)土壤污染治理的責(zé)任。

（摘自《環(huán)境保護(hù)》2018年第1期）