趙丹 孫倩 王臏 於方

2016年5月28日，國務院發(fā)布了《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”）。土十條規(guī)定：各?。▍^(qū)、市）要委托第三方機構對本行政區(qū)域各縣（市、區(qū)）土壤污染治理與修復成效進行綜合評估，結果向社會公開：2017年底前，出臺土壤污染治理與修復成效評估辦法。為落實該要求，筆者充分調(diào)研了我國目前在土壤污染治理與修復方面的管理現(xiàn)狀和需求，有針對性地提出保障土壤污染治理與修復效果的制度建設思路。

我國土壤污染治理與修復方面的管理現(xiàn)狀和需求

土壤污染治理與修復過程管理制度不完善，無法確保治理修復的規(guī)范性

一是從業(yè)單位門檻較低，業(yè)務水平參差不齊。由于土壤污染治理與修復涉及物理、化學、生物、水文地質(zhì)、工程等多學科知識和能力，土壤污染治理與修復從業(yè)單位應具有較高的專業(yè)水平和技術能力。目前，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異以及對土壤環(huán)境管理重視程度的不同，各地對于土壤治理與修復從業(yè)單位準入條件的規(guī)定不一，部分省（市）建立了從業(yè)單位名錄。大部分?。ㄊ校﹦t未對從業(yè)單位設置任何門檻，導致從業(yè)單位業(yè)務水平參差不齊、業(yè)務素質(zhì)整體偏低。上海市出臺了《上海市工業(yè)企業(yè)及市政場地再開發(fā)利用場地環(huán)境調(diào)查評估、治理修復單位考核評估管理辦法（試行）》（滬環(huán)保防［2014］396號），建立了從業(yè)單位名錄和相對完善的從業(yè)單位考核評估機制，但只是將考核結果向社會公布或由環(huán)保局通報，并未建立從業(yè)單位名錄動態(tài)更新機制，不利于其業(yè)務水平的提高。重慶市通過實施《重慶市污染場地評估咨詢和治理修復單位名錄申報指南（試行）》（渝環(huán)發(fā)［2013］48號），雖然建立了從業(yè)單位名錄，同時提出從業(yè)單位在“所承擔項目發(fā)生重大失誤、造成嚴重環(huán)境污染等情況”時，重慶市環(huán)境保護局將在從業(yè)單位名錄中予以調(diào)整并在行業(yè)內(nèi)通報，但缺乏細致的考核辦法和具體的淘汰機制，無法起到優(yōu)勝劣汰的作用。浙江和天津?qū)臉I(yè)單位沒有設置門檻。從業(yè)單位“無門檻”或“門檻低”導致的行業(yè)亂象比比皆是。

二是從業(yè)單位確定程序不規(guī)范，難以保障工程質(zhì)量。在選擇土壤污染調(diào)查、風險評估、土壤修復及效果評估等相關從業(yè)單位時，各地普遍要求通過公開招標的方式進行，由環(huán)保部門對招投標過程進行監(jiān)督和備案，但未出臺明確的管理辦法。有地方反映，部分土壤污染治理與修復項目并未通過招投標過程確定從業(yè)單位；即使通過招投標過程確定從業(yè)單位，在中標單位的確定方式上，多采用“最低價中標”原則。正是由于缺乏從業(yè)單位門檻和配套的行業(yè)導則，技術水平和能力較低的單位也參與到了土壤污染治理與修復項目競標中，如傳統(tǒng)的建筑工程承包商等，為保證中標惡意壓低價格，難以保障工程質(zhì)量。

三是過分依賴專家評審，弱化了對過程的監(jiān)管要求。各地在對技術方案和報告進行合理性、合規(guī)性審查過程中，普遍依賴專家評審制度，環(huán)保部門以專家審查意見為基礎出具備案意見，從業(yè)單位根據(jù)備案意見進行整改或開展下一步工作。專家評審制度對于保障調(diào)查評估、修復方案編制和修復施工等過程的質(zhì)量起到了積極的作用。上海、重慶和南京等地構建了市級評審專家?guī)?，以保障評審專家的整體水平。但大部分地區(qū)對評審專家沒有統(tǒng)一的管理制度，導致專家水平參差不齊，對相關環(huán)節(jié)技術問題的把控存在較大差異，難以達成統(tǒng)一意見。此外，專家評審會時間往往較短，專家無法對方案或報告進行細致審核，難以全面指出其中存在的問題。因此，在目前制度不完善的情況下，過分依賴專家評審，一方面難以全面保障各環(huán)節(jié)的合理合規(guī)性，另一方面也導致責任被轉移到專家身上，弱化了委托方或從業(yè)單位的責任。

四是監(jiān)理流于形式，起不到監(jiān)督從業(yè)單位的作用。2014年原環(huán)境保護部發(fā)布的《工業(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復工作指南（試行）》明確指出污染場地修復過程中應開展工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理工作，并規(guī)定了一般工作流程。隨著污染場地修復工作的不斷推進，部分?。ㄊ校┫群蟪雠_了污染場地修復工程環(huán)境監(jiān)理技術文件，如上海市的《上海市污染場地修復工程環(huán)境監(jiān)理技術規(guī)范》（征求意見稿）、北京市的《污染場地修復工程環(huán)境監(jiān)理技術導則》（DB11/T1279—2015）等，以規(guī)范場地修復過程中的環(huán)境監(jiān)理工作。一般情況下，工程監(jiān)理是由項目法人委托，環(huán)境監(jiān)理是由污染場地責任主體委托，對于重點和復雜項目，重慶市環(huán)境保護局的經(jīng)驗是利用財政資金聘請第三方機構代表環(huán)保部門進行工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理，避免由業(yè)主或承包商聘請監(jiān)理可能導致的不公正現(xiàn)象，以保障土壤污染治理與修復項目的質(zhì)量。實踐中由于工程監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)理工作存在一定交叉，存在由于方案或合同中工作邊界不明確導致兩部分工作均不到位的情況；此外，還存在監(jiān)理工作統(tǒng)一外包給環(huán)境監(jiān)理單位、環(huán)境監(jiān)理單位再聘請有資質(zhì)的工程監(jiān)理單位開展工作的情況，由于存在利益關系，監(jiān)理工作難以執(zhí)行到位，無法保證監(jiān)理的有效性。

土壤污染治理與修復效果評估不到位，無法客觀真實反映風險管控情況

效果評估時間設置不科學。第一，效果評估采樣時間設置不合理。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分土壤污染治理與修復項目的效果評估采樣時間設置不合理，尤其是涉及地下水的項目。某案例的效果評估報告顯示，地下水治理修復效果評估的采樣時間與最后一次修復制劑投加時間僅相隔7天，即在修復藥劑與污染物未充分反應，地下水各項指標還未達到穩(wěn)定狀態(tài)時進行效果評估的采樣，無法表征實際的修復效果。

第二，一次性驗收難以表征實際修復效果。目前對于土壤污染治理與修復效果普遍采用一次性驗收方式。對于有機污染地塊，有機污染物可能滯留在土壤孔隙中或與土壤以多種形態(tài)結合，并在土壤和含水層中界面進行吸附、解吸、溶解、遷移等過程，直到達到動態(tài)平衡。因此，土壤和地下水中污染物濃度可能在一定時間內(nèi)呈現(xiàn)動態(tài)變化特征。如果采用一次性驗收，往往難以表征實際的治理修復效果，應進行長期跟蹤監(jiān)測，結合污染物遷移轉化模擬、統(tǒng)計分析等手段，判斷達到穩(wěn)定狀態(tài)后，再進行最終的效果評估。

修復效果評估點位設置不合理。部分治理修復項目尤其是涉及地下水污染的項目，在進行效果評估點位設置時，未充分考慮場地水文地質(zhì)條件。如某污染地塊地下水修復區(qū)域面積約 21482 m2，效果評估監(jiān)測井多達68口，雖然能在一定程度上表征場地內(nèi)地下水中污染物的濃度是否達到修復目標，但點位設置未考慮地下水流向等特征，無法反映污染的擴散情況及修復制劑對下游的影響等。

修復效果評估內(nèi)容不全面。第一，未對修復過程中的環(huán)境保護措施進行評估。根據(jù)《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》的要求，修復效果評估內(nèi)容應當包括環(huán)境保護措施落實情況。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分污染場地修復項目的修復效果評估均只關注了土壤或地下水的修復達標情況，沒有關于環(huán)境保護措施落實情況的內(nèi)容，評估不夠全面。

第二，未考慮治理修復過程的中間產(chǎn)物。在采用化學氧化/還原技術等修復技術處理土壤和地下水中的有機污染物時，有機污染物會通過化學反應生成其他有毒有害的中間產(chǎn)物，形成二次污染，應該在效果評估中予以考慮。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前污染地塊修復效果評估均未考慮治理修復過程中污染物轉化導致的中間產(chǎn)物及由此可能產(chǎn)生的二次污染問題

修復效果評估標準不夠合理。目前，我國污染地塊治理修復效果評估均以土壤或地下水中污染物濃度是否達到設定的修復目標值為依據(jù)，未在相關導則中明確設置階段性目標值或根據(jù)修復過程中污染物及其他相關條件的變化對修復目標值進行動態(tài)調(diào)整的必要性和實施方法。治理修復過程應該建立概念模型并進行實時更新，根據(jù)動態(tài)監(jiān)測和模擬結果，對于受修復技術本身限制不能修復到原定目標值的情況，或者相關條件發(fā)生變化可能不需要修復到原定目標值的情況，應評估治理修復后對人體健康和生態(tài)環(huán)境的殘余風險，根據(jù)殘余風險評估結果，調(diào)整后續(xù)風險控制或治理修復措施。

后期跟蹤監(jiān)測和長效評估未落實。絕大部分污染地塊治理修復工程完成后仍然存在一定風險，尤其是采用風險管控作為唯一手段或輔助手段的項目，因此，修復完成后應制定長期跟蹤監(jiān)測和長效評估計劃。目前，大部分治理修復項目中未提及長期監(jiān)測和評估計劃，即使提出應對修復效果進行長期跟蹤監(jiān)測的，如至少1年內(nèi)每個季度進行1次采樣，在實際工作中也并未嚴格落實。

構建“三保險”制度以保障土壤污染治理與修復質(zhì)量

為更有效地促進我國土壤污染治理與修復行業(yè)的規(guī)范化以及從業(yè)水平的提高，更全面地保障我國土壤污染治理與修復的效果，更好地落實防控土壤污染風險確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全的目標，本文建議構建嚴格的過程監(jiān)管制度、針對單個項目的效果評估制度及區(qū)域成效評估制度（簡稱“‘三保險’制度”），具體內(nèi)容如下。

嚴格落實過程監(jiān)管

第一，推行從業(yè)單位名錄及考核、淘汰機制。建立土壤污染治理與修復從業(yè)單位名錄，按土壤污染治理與修復工作階段對從業(yè)單位進行分類，具有相關專業(yè)人員、技術能力、經(jīng)驗的從業(yè)單位均可申請加人該名錄；完善從業(yè)單位考核和淘汰機制，每年根據(jù)業(yè)績、信用、滿意度等情況進行考核，采取末位淘汰機制，對從業(yè)單位名錄進行更新，去劣存優(yōu)，將從業(yè)單位和從業(yè)人員“黑名單”向社會公開，通過市場競爭提升從業(yè)單位的專業(yè)化水平，促進規(guī)范化運營。

第二，完善專家?guī)旌蛯＜以u審制度。分行業(yè)建立專家?guī)?，有針對性地應對土壤污染治理與修復方案或報告中不同專業(yè)領域的問題；明確不同行業(yè)專家?guī)斓臏嗜胍?，通過一定的篩選和審查機制，遴選具有較高業(yè)務素質(zhì)、豐富從業(yè)經(jīng)驗、良好職業(yè)道德的專家進入專家?guī)?；完善專家評審制度，從評審專家介入時間、評審方式、評審標準等方面提高評審要求，確保評審質(zhì)量。

第三，規(guī)范環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理過程。進一步梳理土壤污染治理與修復工程環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理的內(nèi)容，明確環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理的工作邊界，配套出臺環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理相關技術指南，同時從制度上強化對環(huán)境監(jiān)理和工程監(jiān)理相關從業(yè)單位和人員的培訓和考核要求，使監(jiān)理工作真正起到及時準確發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、監(jiān)督工程實施單位解決問題的作用。

進一步提高效果評估要求

第一，評估單位早介入、早了解、早把關。土壤污染治理與修復效果評估單位應盡早介入治理修復工程，盡早了解治理修復工程進展，對治理修復過程的環(huán)境保護措施落實情況做到早把關，全面評價治理修復效果的同時有效控制二次污染的發(fā)生。

第二，效果評估采樣點設置應綜合考慮場地條件和技術特性。效果評估采樣結果應該全面真實反映治理修復的效果，因此，在設置采樣點時，應充分考慮場地條件以及技術特性，尤其是在評估地下水的治理修復效果時，要充分考慮污染源和污染羽的空間分布、水文地質(zhì)條件、污染物的遷移轉化特性，以及修復技術的類型和薄弱點，使監(jiān)測結果更能準確代表治理修復后的狀況。

第三，將治理修復過程二次污染物和感官指標納入評估內(nèi)容。對于可能產(chǎn)生有毒有害中間產(chǎn)物的修復技術，如化學氧化/還原修復技術、焚燒技術等，應將治理修復過程可能產(chǎn)生的二次污染物作為效果評估的一項重要衡量指標；另外，對于明顯有異常氣味、異常顏色的污染地塊，如農(nóng)藥污染地塊、苯酚污染地塊等，除評估治理修復后的污染物濃度以外，還應將臭味、色度等感官指標納入效果評估內(nèi)容。

第四，根據(jù)概念模型及時調(diào)整治理修復方案和目標。隨著治理修復實施的進行，污染物的空間分布、遷移路徑等條件不斷變化，應在修復實施開始時構建概念模型，并根據(jù)相關參數(shù)的動態(tài)監(jiān)測結果進行更新，評估殘余風險，根據(jù)殘余風險及時調(diào)整修復方案和目標，并確定治理修復效果評估的最佳時間。

第五，根據(jù)修復技術特點制定差異化評估方案。不同治理修復技術對于污染物的清除和風險控制方式不同，因此，在確定效果評估時間、范圍、指標、采樣點位時，應充分考慮不同治理修復技術的差異性。如對于地下水原位氧化/還原修復，應結合地下水流向、污染羽遷移范圍等設置效果評估范圍；對于有機污染地塊氧化/還原修復，應在確定效果評估指標時考慮反應中間產(chǎn)物；對于可滲透反應墻，應將效果評估點位設置在墻體下游。

第六，落實后期跟蹤監(jiān)測和長效評估。對于治理修復工程實施后，污染物濃度和其他相關指標仍然可能發(fā)生變化的情況，應該制定分階段效果評估策略。在第1階段效果評估報告中，就后期跟蹤監(jiān)測的時間、范圍、指標等提出具體要求，監(jiān)督落實情況，并根據(jù)需要發(fā)出補充修復的指令；在修復效果穩(wěn)定后，開展第2階段效果評估，確保風險得到有效控制。

構建區(qū)域土壤污染治理修復成效評估機制

針對土壤污染治理與修復成效，構建第三方評估機制，能夠起到制衡作用，促使地方規(guī)范實施土壤污染治理與修復項目，高效完成土壤污染治理與修復任務，切實保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全。

第一，評估機構和人員。根據(jù)第三方評估對評估機構合法性、客觀性、權威性、專業(yè)性的要求，土壤污染治理與修復成效評估機構應遵守國家有關法律法規(guī)和政策規(guī)定，建設健全的組織機構、穩(wěn)定的研究隊伍、良好的社會信譽，具備承擔國家和地方生態(tài)環(huán)境保護有關戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策研究和咨詢的工作經(jīng)驗，以及長期從事環(huán)境保護管理、政策、規(guī)劃、技術咨詢工作的研究人員，評估人員應熟悉土壤污染防治相關法律法規(guī)、政策、標準規(guī)范，具有土壤環(huán)境調(diào)查、風險評估、風險管控、治理與修復等相關工作經(jīng)驗。

第二，評估程序。為了確保評估的獨立性，評估機構應由評估組織單位以政府采購或其他方式依法依規(guī)擇優(yōu)選定。評估機構應按照評估組織單位的要求，制定評估工作方案，報評估組織單位審核同意后，組織實施。評估機構可向省級環(huán)境保護、國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)等部門和被評估縣（市、區(qū)）提出材料需求，采用文件查閱、實地調(diào)研、座談會、專家咨詢論證、公眾調(diào)查、現(xiàn)場采樣和檢測分析等形式收集所需資料，并在完成評估后，及時將成效評估報告報送評估組織單位。

第三，評估內(nèi)容。成效評估內(nèi)容應包括污染地塊和受污染耕地的安全利用情況、重點污染源監(jiān)管情況、土壤污染風險監(jiān)測情況、基于風險的分級管理情況、相關信息公開情況、經(jīng)濟效益、社會效益、公眾滿意度、土壤污染治理與修復相關政策制度建設和能力建設。

第四，評估結果應用。成效評估結果可供?。▍^(qū)、市）政府和有關部門決策參考，用于推動土壤污染防治相關政策、制度、機制的完善，督促有關地方部門及時改進工作方法，完善工作措施，加大工作力度。成效評估報告的主要結論還應向社會公開，促進行業(yè)秩序的規(guī)范和從業(yè)水平的提高。

（摘自《環(huán)境保護》2018年第14期）