文/盧川 戴越

一、背景

隨著區(qū)域高速公路網(wǎng)絡(luò)的不斷完善，中長途汽車交通出行越來越傾向選擇高速公路，高速公路交通流量快速增長，尤其是部分建成較早的高速公路主通道，交通擁堵現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，高速公路擴(kuò)容改造問題已經(jīng)提上了日程。以安徽省為例，根據(jù)《安徽省公路建設(shè)規(guī)劃（2017～2021）》，全省有近900公里的高速公路擴(kuò)容改造工程要在2017-2021年陸續(xù)實(shí)施，改擴(kuò)建逐漸成為高速公路建設(shè)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

與此同時(shí)，項(xiàng)目決策評(píng)價(jià)重點(diǎn)也發(fā)生了較大的變化，從現(xiàn)階段制約重大建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的要素層面分析，技術(shù)落后、資金短缺已不是主要的矛盾，土地資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)穩(wěn)定事件頻發(fā)等外部條件越來越直接決定項(xiàng)目的成敗。在上述背景下，對(duì)高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估工作要點(diǎn)探討就顯得非常必要。

文章依托本公司主持完成的G5011蕪合高速公路改擴(kuò)建工程、G40(G42)合六葉高速公路合肥至大顧店段改擴(kuò)建工程、G3京臺(tái)高速方興大道至馬堰段改擴(kuò)建工程等項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估的實(shí)際情況，對(duì)高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目的特點(diǎn)及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估的要點(diǎn)進(jìn)行闡述。

二、高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目的特點(diǎn)

從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)層面上看，高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目和新建項(xiàng)目相比最大的特點(diǎn)和不同在于有了道路交通使用者的參與，在項(xiàng)目實(shí)施階段，會(huì)對(duì)該部分群體產(chǎn)生直接的影響，這既包括廣大的司乘人員，也包括道路兩側(cè)的群眾，從影響點(diǎn)上分析首先涉及縱向保通和橫向保通問題。其次，由于改擴(kuò)建工程實(shí)施的同時(shí)，高速公路還在正常運(yùn)營，因此施工安全、路段通行能力下降等問題也可能引發(fā)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，以往項(xiàng)目建設(shè)中遺留的歷史問題、政策的變化等也都易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估工作的要點(diǎn)

1.重視建設(shè)時(shí)機(jī)

最為突出的是合巢蕪高速和合寧高速同步改擴(kuò)建問題，東向發(fā)展承接長三角發(fā)達(dá)地區(qū)的輻射是安徽多年來的重要發(fā)展戰(zhàn)略，東向發(fā)展最主要的公路通道就是合巢蕪高速和合寧高速，兩條高速公路同步改造，勢(shì)必給路網(wǎng)正常運(yùn)行帶來較大干擾，交通出行時(shí)間大幅增加，擁堵和事故更易發(fā)生，社會(huì)關(guān)注多，影響面大，需要在決策階段重視建設(shè)時(shí)機(jī)不當(dāng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

2.重視政策風(fēng)險(xiǎn)

隨著審批手續(xù)的變化，以往工程可行性研究階段前置開展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持將不再是項(xiàng)目審批的必備支撐性材料，但專題后置實(shí)際上要求更高，因項(xiàng)目實(shí)施造成的對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞或干擾，不僅在社會(huì)環(huán)境層面容易引發(fā)公眾的反對(duì)，還會(huì)在合法性以及行政審批上導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗，不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)；此外，臨時(shí)用地占用基本農(nóng)田的問題也是公路建設(shè)項(xiàng)目中十分突出的問題，按照目前的規(guī)定，占用5畝的基本農(nóng)田，相關(guān)責(zé)任人將被追究刑事責(zé)任。因此，對(duì)臨時(shí)用地的規(guī)范報(bào)批，對(duì)涉及占用基本農(nóng)田的補(bǔ)劃等工作提出了更高的要求，也帶來了更多的風(fēng)險(xiǎn)。

3.重視風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估工作，主要包括風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)防控、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)判定等幾個(gè)方面，以往在新建項(xiàng)目中，重點(diǎn)是通過調(diào)查地方政府、行業(yè)管理部門、沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和訴求情況，完成風(fēng)險(xiǎn)要素識(shí)別工作。針對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目，除了傳統(tǒng)調(diào)查涉及的群體外，還要注重對(duì)司乘人員、交通管理部門、沿線公眾等的調(diào)查。

4.重視交通保通

“保通”是改擴(kuò)建項(xiàng)目最大的特點(diǎn)和挑戰(zhàn)，既涉及高速公路自身的保通（縱向的保通）， 也包括上跨、下穿、其他交叉道路的保通（橫向保通），高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目本身就是因?yàn)榱髁看蟛艑?shí)施擴(kuò)容改造的，改造期間通行能力下降是必然的，因此需要在更大的范圍內(nèi)做好路網(wǎng)分流方案，并完善相關(guān)誘導(dǎo)設(shè)置，此外，針對(duì)節(jié)假日或者突發(fā)事件，還應(yīng)有相應(yīng)的應(yīng)急方案。

5.重視應(yīng)急預(yù)案

和新建項(xiàng)目不同，高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目毫無疑問會(huì)涉及交通事故和交通擁堵問題，因此在風(fēng)險(xiǎn)防控措施中，要制定兩個(gè)專門的預(yù)案，一個(gè)是針對(duì)交通擁堵的交通組織和分流預(yù)案，一個(gè)是針對(duì)交通事故的應(yīng)急救援預(yù)案。相關(guān)工作在改擴(kuò)建方案明確后就可以啟動(dòng)，在項(xiàng)目施工前做好各方面準(zhǔn)備。

6.重視施工安全

交通安全問題，是涉及道路交通使用者生命財(cái)產(chǎn)安全的頭等大事，改擴(kuò)建項(xiàng)目通常都是采取單側(cè)拼寬或者雙側(cè)拼寬的方案，在一些特殊路段，如高填方段、山區(qū)臨崖段，如果防護(hù)措施不到位容易導(dǎo)致重特大交通事故的出現(xiàn)。此外，還應(yīng)完善相應(yīng)的交通標(biāo)識(shí)牌設(shè)置，采取可變情報(bào)板等手段，完善信息發(fā)布系統(tǒng)，及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布道路走向變化信息，方便駕乘人員及時(shí)知曉。

7.重視通行能力

高速公路是收取通行費(fèi)用的汽車專用公路，實(shí)施改擴(kuò)建工程，勢(shì)必會(huì)對(duì)既有路段通行能力產(chǎn)生負(fù)面影響，在設(shè)計(jì)速度100km/h或者120km/h的路段上，實(shí)際運(yùn)行速度在80km/h以下時(shí)，廣大司乘人員普遍會(huì)出現(xiàn)不滿情緒，在節(jié)假日等客流高峰時(shí)段，如出現(xiàn)大規(guī)模交通擁堵，容易引發(fā)公眾負(fù)面情緒的集中爆發(fā)。

8.重視歷史問題

實(shí)施擴(kuò)容改造工程的高速公路路段，基本上都是建成期較早的道路，當(dāng)時(shí)在道路設(shè)計(jì)、建設(shè)中，受技術(shù)手段落后、建設(shè)資金短缺等的制約，遺留了一些歷史問題，突出的表現(xiàn)是通道標(biāo)準(zhǔn)低（凈寬凈空不足）、數(shù)量不足、汛期易積水難以通行等。另外，由于當(dāng)時(shí)征拆補(bǔ)償安置方案不盡規(guī)范，部分征遷補(bǔ)償款被挪用甚至至今尚未全額發(fā)放給被征遷戶，項(xiàng)目未擴(kuò)容改造前，這些問題大多已得到平息或緩解，改擴(kuò)建工程的實(shí)施，勢(shì)必會(huì)重新引發(fā)這些“舊恨”，如果處置不當(dāng)，更易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

9.高度重視征遷安置

與新建項(xiàng)目相比，高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目，征地拆遷總量并不大，但征遷安置問題依然是一個(gè)突出的矛盾。尤其是以往由于本項(xiàng)目或其他項(xiàng)目建設(shè)搬遷至路線附近，本次改擴(kuò)建又在征遷范圍內(nèi)的群體，抵觸情緒十分強(qiáng)烈，征遷該部分群體的住房和用地屬于典型的合法但不合理情況。此外，項(xiàng)目沿線距離路線較近，受車輛噪聲、尾氣影響較大的群眾，也應(yīng)在改擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施中，盡可能予以異地安置，從源頭上化解社會(huì)矛盾。這一點(diǎn)，在蕪合高速改擴(kuò)建中表現(xiàn)的十分突出。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查階段，就接到沿線群眾來信，反映在蕪合高速首次建設(shè)中，對(duì)當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境造成了較大的破壞且沒有進(jìn)行恢復(fù)，陸路進(jìn)出困難、水系多年不通，村民長期受高速公路車輛噪聲、振動(dòng)污染的影響，已經(jīng)先后有20余位村民身患癌癥，從之前青山綠水的小山村變成了遠(yuǎn)近聞名的癌癥村，在此次改擴(kuò)建中，該村村民強(qiáng)烈要求搬遷至其他地方。類似該類群眾訴求，建設(shè)單位、地方政府應(yīng)充分考慮，否則項(xiàng)目一旦開工建設(shè)，群體性事件勢(shì)必隨之而來。

10.互通立交

互通立交是車輛上下高速公路的唯一通道，也是高速公路服務(wù)帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，以往項(xiàng)目建設(shè)中，考慮到運(yùn)營成本、交通流量等因素，大部分情況下，在市區(qū)、縣城附近才設(shè)有服務(wù)型互通。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，地方交通出行需求十分旺盛，沿線政府普遍希望能夠在高速公路上多設(shè)置出入口，滿足車輛快速上下的需求，這就涉及既有互通的遷移、改建以及新增互通的論證、設(shè)計(jì)工作，這也是高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目中普遍存在的共性問題，風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估工作中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)該問題的重視。

11.加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)

“新媒體”、“自媒體”時(shí)代的到來，使得每一個(gè)普通群眾都有可能成為一個(gè)媒體工作者，因此輿情的監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)將逐漸成為社會(huì)工作的重要方面。尤其是高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目，路線里程長、工期長、投資大、社會(huì)關(guān)注多、涉及的利益群體多，要取得項(xiàng)目的成功，除了要制定好、落實(shí)好必要的工程措施和管理手段，還要高度重視項(xiàng)目的正面宣傳。宣傳工作到位，即便出現(xiàn)了影響群眾利益的事件，也大多能夠得到群眾的理解；反之，宣傳工作不到位，則容易引發(fā)誤解和矛盾，甚至帶來潛在的社會(huì)穩(wěn)定事件。因此，在項(xiàng)目實(shí)施前，應(yīng)綜合采取多種手段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目正面社會(huì)效益的廣泛宣傳，取得公眾的理解和支持。