□徐亦鎮(zhèn) 李丹 周旸 胡春雷

當(dāng)前，隨著我國鐵路建設(shè)事業(yè)的方興未艾，國家把推廣PPP模式作為其重要戰(zhàn)略部署，全面開放鐵路投資與運(yùn)用市場，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目就是一個(gè)成功的范例。該項(xiàng)目是國家發(fā)改委8個(gè)社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目之一，也是我國首條民資控股的鐵路建設(shè)項(xiàng)目，它被載入《黨的十八大以來大事記》，成為過去5年中國民間投資的典范之作，為全國PPP模式參與鐵路建設(shè)創(chuàng)造可復(fù)制、能推廣的示范經(jīng)驗(yàn)。該項(xiàng)目從2015年12月28日被列入國家發(fā)改委示范項(xiàng)目開始至2017年12月28日全線開工建設(shè)，歷時(shí)2年。期間，作為前期工作牽頭單位的臺(tái)州市發(fā)改委（鐵路辦）走過了一條邊實(shí)踐、邊探索、邊分析總結(jié)、邊提高完善的試點(diǎn)之路，既有可總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，又有需汲取的教訓(xùn)。本文從杭紹臺(tái)高鐵的前期工作入手，就高鐵項(xiàng)目PPP建設(shè)模式作一探究。

項(xiàng)目基本概況和PPP模式的推進(jìn)歷程

杭紹臺(tái)高鐵全長269km，新建正線224km，總投資約425億元。線路北起杭州樞紐杭州東站，利用既有杭甬客專至紹興北站，經(jīng)紹興市越城、上虞、嵊州、新昌和臺(tái)州市天臺(tái)、臨海、椒江、路橋、溫嶺，終于新建溫嶺站杭紹臺(tái)場南端。

早在2014年9月，浙江省發(fā)改委就書面委托臺(tái)州市開展其前期工作。該項(xiàng)目于2015年12月被列入國家發(fā)改委《社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目》；2016年4月，委托省發(fā)展規(guī)劃研究院（下稱省發(fā)規(guī)院）開展PPP實(shí)施方案編制；2016年6月，完成PPP實(shí)施方案送審稿；2017年5月，省政府批復(fù)同意PPP實(shí)施方案；2017年6月，社會(huì)投資人PPP磋商談判產(chǎn)生第一、第二候選人聯(lián)合體；2017年7月10日、8月4日和8月20日分別進(jìn)行第一、二、三輪PPP合同確認(rèn)磋商談判；同月23日獲省政府同意；2017年9月11日，完成省政府與民營資本聯(lián)合體簽署杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目PPP投資合同；2017年10月16日，作為中國首條民營控股高鐵載入《黨的十八大以來大事記》；2017年12月15日，杭紹臺(tái)高鐵SPV公司完成注冊；2017年12月21日，在杭州召開股東大會(huì)，SPV公司正式成立。

項(xiàng)目PPP建設(shè)模式彰顯成效

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項(xiàng)目評(píng)估嚴(yán)格規(guī)范，提高工程總體性價(jià)比。通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，測算出物有所值量值為688.917億元，物有所值指數(shù)為34.3%，在項(xiàng)目34年合作期內(nèi)，項(xiàng)目支出額占紹興、臺(tái)州兩市一般公共預(yù)算支出的平均比例為0.85%，說明均在兩市的財(cái)政可承受能力范圍內(nèi)，適宜采用PPP模式，而且比政府傳統(tǒng)投資運(yùn)營方式更能提高效率和質(zhì)量，既符合紹興、臺(tái)州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也符合居民對(duì)公共服務(wù)的需求。

社會(huì)資本承擔(dān)大頭，緩解地方政府財(cái)政壓力。按照資本金率30%計(jì)算，項(xiàng)目資本金為123.64億元，而臺(tái)州市占10.2%，建設(shè)期4年預(yù)估投放進(jìn)度分別為2.5億元、3.8億元、3.8億元、2.5億元；如果按照政府傳統(tǒng)投資方式計(jì)算，剔除占總資本金51%的社會(huì)資本后，鐵路基金、省交投以及紹臺(tái)政府按原先股比出資，則臺(tái)州在4年建設(shè)期內(nèi)，政府需投入資本金起碼為30億元。PPP模式采用后，資本金主要由社會(huì)資本承擔(dān)，政府按一定比例出資，同時(shí)還可以引入股權(quán)基金，債務(wù)融資由項(xiàng)目公司通過銀團(tuán)、債券等多元化方式完成，拓寬了融資渠道，有效緩解了政府財(cái)政壓力，提高了政府資源利用效率。

社會(huì)資本與政府優(yōu)勢互補(bǔ)，互惠互利，合作共贏。鐵路項(xiàng)目投資大、周期長、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜，政府和社會(huì)資本方根據(jù)承擔(dān)的責(zé)任主體不同分別承擔(dān)對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。SPV公司在整個(gè)運(yùn)作過程中，完全按市場化模式運(yùn)作，出資方根據(jù)投資比例履行股東權(quán)利，原則實(shí)行自負(fù)盈虧、同股同利。政府和社會(huì)資本發(fā)揮各自優(yōu)勢、取長補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可控機(jī)制健全，有效降低項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制是“使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)貼”模式。政府可行性缺口補(bǔ)貼期限為運(yùn)營期開始后的前10年，政府承擔(dān)直接付費(fèi)責(zé)任，按照前三年13%、第4-6年12%、第7年10%、最后三年5%的比例合理配置補(bǔ)貼額度。項(xiàng)目在建設(shè)期、運(yùn)營初期現(xiàn)金凈流量為負(fù)，但項(xiàng)目前期土地征收和房屋拆遷等配套投入支出共計(jì)約100億元，其中72.5億元擬以“資本公積”形式在項(xiàng)目建設(shè)期前3年分期投入，以改善項(xiàng)目財(cái)務(wù)狀況，說明財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是可控的。

項(xiàng)目前期和PPP模式同步推進(jìn)、同步報(bào)批，疊加效應(yīng)有效激發(fā)。項(xiàng)目前期報(bào)批和PPP模式推進(jìn)中，秉承邊干、邊試、邊完善、邊提高的理念，在實(shí)踐中探索、在探索中完善，做到兩手抓、兩不誤。在工可批復(fù)時(shí)，完成PPP投融資方案；在項(xiàng)目全線開工時(shí)，完成PPP項(xiàng)目合同簽約；創(chuàng)下了9個(gè)月完成項(xiàng)目開工、4個(gè)月完成PPP實(shí)施方案同意到PPP項(xiàng)目合同簽約的先河，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目前期報(bào)批和社會(huì)資本參與鐵路的雙同步雙示范。

項(xiàng)目PPP建設(shè)模式實(shí)施過程中的問題

高鐵PPP項(xiàng)目無先例可尋，沒有固定的操作模式，后續(xù)工作開展缺乏相應(yīng)技術(shù)指導(dǎo)和政策支持。當(dāng)前，高鐵項(xiàng)目PPP模式是我國鐵路投融資體制改革的破冰之舉，還處于探索與起步階段，可借鑒的成功模式很少。因此，在具體實(shí)施過程中，面臨重重挑戰(zhàn)和問題。一方面，在政策層面上，國家發(fā)改委、財(cái)政部對(duì)高鐵PPP項(xiàng)目政策支持的相關(guān)文件不健全、不完善。例如，國家發(fā)改委雖出臺(tái)了多個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與經(jīng)營性的高鐵建設(shè)的文件，但財(cái)政部具體的激勵(lì)機(jī)制尚未形成，“玻璃門”問題仍然存在。另一方面，在操作層面上，我國高鐵PPP項(xiàng)目專業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)尚未建立，缺乏一個(gè)智囊性機(jī)構(gòu)，缺乏專業(yè)的指導(dǎo)人才。同時(shí)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的高鐵PPP操作流程尚未形成，在項(xiàng)目運(yùn)作中不能提供必要的技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。

高鐵PPP項(xiàng)目推進(jìn)是鐵總、政府、社會(huì)資本方之間利益博弈的結(jié)果，過程比較艱難。杭紹臺(tái)高鐵PPP項(xiàng)目由鐵總、政府以及社會(huì)資本聯(lián)合體三者組成，彼此之間存在明顯的利益博弈。其博弈的時(shí)間長短，利益均衡的過程均在不同程度上影響著前期推進(jìn)過程。一是政府和社會(huì)資本存在著博弈。政府通過競爭性磋商，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，利用社會(huì)資本方技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等，出較少的資金，完成項(xiàng)目前期、建設(shè)及運(yùn)營。社會(huì)資本方采用政策支持，用商業(yè)化的手段來開展鐵路投資，借用政府+企業(yè)模式實(shí)現(xiàn)利潤最大化。如在杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目造價(jià)預(yù)算上，經(jīng)過多次博弈談判，最終工程造價(jià)下浮8%。二是社會(huì)資本聯(lián)合體存在著博弈。由復(fù)星集團(tuán)牽頭的8家企業(yè)聯(lián)合體在資本金占股比分別為復(fù)星集團(tuán)55.7%、宏潤建設(shè)25%、萬豐奧特15%、眾合科技2%、浙江省基投2%、星景資本0.1%、平安信托0.1%和平安財(cái)富0.1%。因占股比例、企業(yè)屬性、行業(yè)類型、話語權(quán)等，導(dǎo)致聯(lián)合體內(nèi)部出現(xiàn)利益博弈。三是地方政府和鐵總存在著博弈。鑒于鐵總負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的組織運(yùn)營，因此政府在PPP投融資談判中希望鐵總參股，然而鐵總在資本金15%出資上因存有顧慮未能遲遲明確，同樣存在著利益博弈。

高鐵PPP項(xiàng)目推進(jìn)受制于傳統(tǒng)項(xiàng)目審批流程以及30個(gè)支撐性專題的報(bào)批，耗時(shí)長、不確定因素多。高鐵PPP項(xiàng)目前期審批環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜，從推進(jìn)預(yù)可研、可研、初設(shè)、施工圖、建設(shè)（施工招投標(biāo)）時(shí)，就把PPP投融方案捆綁為一體，其中PPP投融資方案和成立SPV公司分別是工可批復(fù)和施工招投標(biāo)的前置條件。同時(shí)在前期推進(jìn)中，存在著諸多不確定因素，如杭紹臺(tái)項(xiàng)目前期推進(jìn)中，原計(jì)劃新建紹興北站，經(jīng)過多方專業(yè)論證后，最終確定接軌紹興北站（擴(kuò)建）。與此同時(shí)，因PPP項(xiàng)目推進(jìn)較慢，導(dǎo)致SPV公司籌建受影響，在林地、環(huán)評(píng)、水保、水資源、立交安評(píng)、通航等相關(guān)專題報(bào)批中，審查單位覺得項(xiàng)目主體未明晰，導(dǎo)致審批時(shí)間較長，進(jìn)度滯后。

高鐵PPP項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，需要地方政府儲(chǔ)備專業(yè)力量準(zhǔn)確了解判斷未來運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)及補(bǔ)虧機(jī)制。高鐵PPP項(xiàng)目是新生事物，處在摸索階段。PPP項(xiàng)目合同由省里授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)牽頭落實(shí)，地方政府參與少，因此地方政府特別是沿線縣市區(qū)對(duì)高鐵PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營、管理和維護(hù)，以及建成后運(yùn)營期線路運(yùn)營能力測算、列車開行對(duì)數(shù)風(fēng)險(xiǎn)以及運(yùn)營補(bǔ)虧機(jī)制等缺乏足夠的了解，特別是對(duì)未來的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)缺少了解，補(bǔ)虧金額會(huì)對(duì)今后財(cái)政預(yù)算產(chǎn)生不確定性。

建議意見

加快頂層設(shè)計(jì)，盡早出臺(tái)國家關(guān)于高鐵PPP項(xiàng)目的政策法規(guī)及操作指南，從制度上保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。國家發(fā)改委、財(cái)政部要統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一說法，出臺(tái)統(tǒng)一政策文件，對(duì)高鐵PPP項(xiàng)目規(guī)范化實(shí)施進(jìn)行指導(dǎo)，特別是引到民間資本進(jìn)入高鐵投資的渠道，要健全相應(yīng)的法律法規(guī)，制定參與方規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP談判流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)、政策指導(dǎo)。

加大政策扶持，出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)政策，提高社會(huì)資本方參與高鐵PPP項(xiàng)目的積極性。高鐵PPP項(xiàng)目前期投資金額大、回報(bào)周期長、影響項(xiàng)目收益因素多，需建立一個(gè)行之有效的保障制度。政府可加大政策扶持力度，提高社會(huì)資本的參與積極性。通過財(cái)政稅收政策、國家專項(xiàng)資金、建立鐵路基金、發(fā)放企業(yè)債券等方式，給予高鐵PPP項(xiàng)目一定支持。對(duì)于國家級(jí)高鐵PPP示范項(xiàng)目，建議通過稅費(fèi)減免、審批提速、鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)等方式，給予一定的優(yōu)惠政策。

加深理解研判，理性看待高鐵ppp項(xiàng)目，審慎選擇，寧缺毋濫。建議地方政府建立PPP項(xiàng)目庫，選擇前期工作充分、全生命周期風(fēng)險(xiǎn)分配合適、績效考核合理、規(guī)范性操作性強(qiáng)的項(xiàng)目入庫，并建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制；逐步加深對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)知判斷，合理研判，慎重選擇。在前期推進(jìn)中，通過物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、運(yùn)營收益潛在價(jià)值及社會(huì)資本方的融資能力、資源整合等綜合實(shí)力，進(jìn)行專業(yè)分析，精準(zhǔn)研判，謹(jǐn)慎選擇PPP模式，做到寧缺毋濫。

加強(qiáng)力量培訓(xùn)，不斷提升地方政府從業(yè)人員的PPP專業(yè)水平，為高鐵PPP項(xiàng)目創(chuàng)造良好的客觀環(huán)境。高鐵PPP項(xiàng)目所經(jīng)沿線地方政府都應(yīng)盡快組織PPP項(xiàng)目建設(shè)政策宣貫和操作實(shí)務(wù)培訓(xùn)班，邀請國內(nèi)較高知名度和影響力的專家、省級(jí)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和有豐富操作經(jīng)驗(yàn)的業(yè)務(wù)干部開展教學(xué)，結(jié)合案例分析，不斷提高從業(yè)人員的專業(yè)水平，為高鐵PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，提供技術(shù)保障和人才支持。