□黃磊

扶貧開發(fā)事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)人民福祉。2017年，根據(jù)省里有關(guān)要求，舟山市調(diào)查認定了新一批低收入漁農(nóng)戶。為加強調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量控制，2017年7月，我們委托有關(guān)機構(gòu)對新一輪調(diào)查認定的低收入漁農(nóng)戶開展抽樣調(diào)查、統(tǒng)計分析，基本摸清全市低收入漁農(nóng)戶收入構(gòu)成、致貧原因和幫扶需求，為下步精準扶貧政策的制訂和工作機制建立提供了依據(jù)。

低收入漁農(nóng)戶基本狀況

本次調(diào)查通過初選對象、入戶調(diào)查、經(jīng)濟核對、審定公示等環(huán)節(jié)，舟山市認定新一輪認定低收入漁農(nóng)戶共12656戶、19928人，其中低保戶8435戶、11429人，低邊戶2154戶、4236人，其他經(jīng)濟困難戶2067戶、4263人。這次認定的低收入漁農(nóng)戶占漁農(nóng)村總戶數(shù)5.1%、總?cè)藬?shù)3.1%。舟山市新一輪低收入漁農(nóng)戶主要呈現(xiàn)以下特點：

分布較均勻，無低收入漁農(nóng)戶集中村。全市漁農(nóng)村344個，分布在103個島嶼，村村都有低收入漁農(nóng)戶，少數(shù)偏遠小島的社區(qū)（村）低收入漁農(nóng)戶占有比率雖然相對偏高，但總體差別不大。

致貧原因多樣，因病因殘占比大。全市12656戶低收入漁農(nóng)戶中，因病致貧占38.4%、因殘致貧占41.7%。雖然目前漁農(nóng)民看病就醫(yī)的醫(yī)療保險體系已基本建立，但漁農(nóng)民過高的自負部分還是給家庭造成了沉重的負擔。

增收渠道少，轉(zhuǎn)移性收入占比高。據(jù)調(diào)查顯示，低收入漁農(nóng)戶勞動所獲得的工資、報酬等收入占42.3%，其中大部分來源為從事簡單的漁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或相對簡單的零工所得，低收入漁農(nóng)戶中低保、低邊、困難家庭各類補助、殘疾人各類補助金、養(yǎng)老金、賠償金、親友捐贈金等轉(zhuǎn)移性收入占51.7%，經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入二項只占家庭收入6%，一定程度上反映低收入漁農(nóng)戶收入來源對外部依賴性較強。

收支不匹配，生活質(zhì)量比較低。2016年舟山市低收入漁農(nóng)戶人均可支配收入為12488元，雖然高于全國和全省平均水平，但從低收入漁農(nóng)戶抽樣調(diào)查情況看，暴露出一些問題：一方面全市低收入漁農(nóng)戶收支不平衡現(xiàn)象比較突出，岱山縣、嵊泗縣樣本戶出現(xiàn)了收不抵支的現(xiàn)象；另一方面低收入漁農(nóng)戶家庭生活支出占家庭總支出87.53%，占比過大。

低收入漁農(nóng)戶致貧的原因分析

因病因殘是致貧的直接原因。調(diào)查顯示，舟山市低收入漁農(nóng)戶中因病因殘占80%，這些家庭中的病人和殘疾人不僅不能創(chuàng)造財富，反而因為常年大量的醫(yī)藥費支出，持續(xù)不斷地消耗著家庭其他成員所創(chuàng)造的價值。

綜合素質(zhì)低是致貧的重要原因。低收入漁農(nóng)戶家庭成員因文化水平普遍較低，對接受和采取各種脫貧方式的認知能力差，等待政府救濟的被動意識強烈。這部分勞動力難以掌握復(fù)雜的勞動技能或先進的現(xiàn)代漁農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，只能從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作或簡單的手工加工和體力勞動，無法獲得較高的勞動回報或產(chǎn)出收益，收入也就低于一般漁農(nóng)村家庭。

勞動力不足是致貧的主要原因。舟山市低收入漁農(nóng)戶18-45歲勞動年齡段占21.6%，45-60歲勞動年齡段占33.6%，18歲以下、60歲以上勞動年齡段占44.8%。一方面低收入漁農(nóng)戶勞動年齡段的勞動力大多因病因殘不能從事簡單勞動，另一方面，由于生產(chǎn)資料擁有量較少，自主性生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小，加之生產(chǎn)資金和技術(shù)提升投入少，使低收入漁農(nóng)戶沒有更多的剩余產(chǎn)品出售，制約著他們的收入增加和資金積累。事實上，漁農(nóng)村勞動力外出打工收入已經(jīng)成為收入增長的最重要來源，但由于低收入漁農(nóng)戶家庭勞動力不足，大大地延緩了他們的致富進程。

社會保障程度低是致貧的間接原因。目前舟山市低收入漁農(nóng)戶主要參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。漁農(nóng)村醫(yī)療保險保障體系雖已經(jīng)形成好多年，但城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險報銷比例設(shè)置主要是鼓勵就近醫(yī)療，防止醫(yī)療資源浪費（縣、鄉(xiāng)兩級醫(yī)院起報標準達70%-80%，市級醫(yī)院起報標準55%-60%，市外醫(yī)院起報標準45%-50%），但實際情況是低收入漁農(nóng)戶所患的很多大病、重病確實無法就近治療，需要轉(zhuǎn)至市外或省外。對于低收入漁農(nóng)戶這一特殊群體，目前許多藥品未列入浙江省報銷比例范圍內(nèi)，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險無法滿足相應(yīng)需求，如患上長期治療的慢性病基本都負債累累。

當前扶貧工作存在困難和問題

扶貧主體認識局限性。舟山市雖然已基本消除了絕對貧困現(xiàn)象，但相對貧困在漁農(nóng)村還將長期存在。從調(diào)查情況看，部分主體認為扶持低收入漁農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)增收風險大、難開展，強調(diào)較多的是客觀原因，對物資發(fā)放和資金救助比較積極，對困難群眾心理、就業(yè)、權(quán)益等精神幫扶、智力支持方面的救助還不夠，救助的手段和措施還不夠主動。

扶貧開發(fā)手段單一性。目前，扶貧開發(fā)主要方式是鼓勵農(nóng)民經(jīng)濟合作社、農(nóng)漁業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)家樂、社區(qū)和村經(jīng)濟組織等單位吸納低收入戶就業(yè)、安排公益性崗位等，扶貧項目主要集中于一產(chǎn)，二、三產(chǎn)參與度不高；項目內(nèi)容比較單一，項目拓展方向有限，項目吸納低收入戶的能力有限，項目輻射效應(yīng)差，真正能幫扶到的人群并不多。

扶貧對象發(fā)展被動性。在低收入戶中，大部分是低保低邊戶，這部分人或者60周歲以上，或者患有疾病等諸多因素，自身對再就業(yè)意愿不強，以靠政府救濟為主。新一輪低收入漁農(nóng)戶中，只有1000戶低收入戶愿意接受就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融幫扶等民展式幫扶，這部分人只占全市低收入漁農(nóng)戶7.9%。

部門扶貧力量分散性。從調(diào)查情況看，一是涉及扶貧的有民政、教育、住建、農(nóng)林、殘聯(lián)、工青婦、慈善、紅十字會等眾多單位，部門扶貧大多是對上負責，各有獨立的幫扶對象數(shù)據(jù)庫，共享性差。二是扶貧資金缺少通盤考慮。各種扶貧專項資金來源渠道多、使用分散，基層扶貧資金使用沒有統(tǒng)一監(jiān)管機制，具體幫扶時可能出現(xiàn)重幫或漏幫的現(xiàn)象，造成幫扶效益不高。

堅持“造血”“輸血”并舉

提高低收入農(nóng)戶收入，從根本上消除致貧“細胞”，必須發(fā)揮黨委、政府在扶貧工作中的主導(dǎo)作用，堅持“造血”與“輸血”雙管齊下。

建立健全有效的幫扶與考核機制。一是建立健全扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)體系。各級應(yīng)建立健全扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌部門扶貧開發(fā)資源，完善精準識別、精準幫扶、精準管理機制，防止各自為陣，整合“九龍治水”的局面。二是建立健全扶貧考核機制。明確將低收入漁農(nóng)戶增收作為地方黨委政府的責任，將增收納入地方政績考核體系，確定年度增收目標，并把這項工作作為干部考核的內(nèi)容。三是建立精準扶貧專項督查機制。參照巡視工作要求，組建紀檢部門牽頭的扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椂讲?，每年開展扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ棛z查，以促進精準扶貧工作有效落實。

加大城鄉(xiāng)一體化的社會保障力度。舟山市低收入漁農(nóng)戶因病因殘占主導(dǎo)，社會救助是解決低收入漁農(nóng)戶困難最直接最有效的措施。一是應(yīng)保盡保。凡符合條件的低收入漁農(nóng)戶都列入低保對象，擴大單獨施保范圍，切實解決一人生病，全家貧困的現(xiàn)象。二是提標擴面。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展，逐年提高低保標準的基礎(chǔ)上，探索低保家庭成員就業(yè)收入部分豁免，加大低保、低邊提標擴面力度，加大因病致貧等支出性貧困救助力度。三是強化社會救助。建立完善大數(shù)據(jù)平臺，讓全社會通過平臺可以了解低收入漁農(nóng)戶的需求，讓低收入漁農(nóng)戶可以通過平臺得到應(yīng)有的幫助，讓社會愛心人士幫扶低收入漁農(nóng)戶的善舉得到褒獎。四是完善醫(yī)療保障制度。建立多層次醫(yī)療保障體系，落實家庭醫(yī)生和健康體檢制度，防止?jié)O農(nóng)民小病拖成大病，因病致貧；提高漁農(nóng)民特別低收入漁農(nóng)戶大病報銷比例，通過社保報銷、大病醫(yī)療救助、慈善組織補助等政策，切實減輕漁農(nóng)民負擔。

完善低收入漁農(nóng)戶增收政策。區(qū)分不同低收入群體采取不同幫扶措施。一是優(yōu)化助學(xué)幫扶。全面落實低收入漁農(nóng)戶子女義務(wù)教育幫扶政策，完善低收入漁農(nóng)戶子女升入大學(xué)全程助學(xué)政策，防止貧困代際相傳。二是完善扶貧培訓(xùn)。針對低收入漁農(nóng)戶特點，合理恰當設(shè)置“訂單式”培訓(xùn)內(nèi)容，因人施教，分類指導(dǎo)，不斷增強精準扶貧培訓(xùn)的針對性和實效性。三是加強創(chuàng)業(yè)扶持。對有創(chuàng)業(yè)意愿的低收入漁農(nóng)戶，通過技能提升、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)、金融幫扶等方面重點幫扶，扶持低收入漁農(nóng)戶開展社區(qū)服務(wù)業(yè)（零售、餐飲、運輸?shù)龋?、種養(yǎng)殖業(yè)、漁農(nóng)家樂及其他自主創(chuàng)業(yè)項目，開展創(chuàng)業(yè)增收。四是強化就業(yè)扶持。完善扶貧基地和公益性崗位吸納低收入漁農(nóng)戶政策措施，通過政府購買意外傷害保險等辦法，解決吸納低收入漁農(nóng)戶就業(yè)的風險，激勵更多的經(jīng)營主體幫扶低收入漁農(nóng)戶增收。五是創(chuàng)新金融扶貧。協(xié)調(diào)金融機構(gòu)完善金融扶貧政策措施，拓展低收入漁農(nóng)戶小額貼息貸款的使用范圍，探索扶貧資金互助會為低收入漁農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)的有效經(jīng)驗，創(chuàng)新金融扶貧的有效途徑。

加大精準幫扶制度建設(shè)。一是完善主動發(fā)現(xiàn)機制。發(fā)揮漁農(nóng)村工作指導(dǎo)員、網(wǎng)格管理員、社區(qū)干部為主的扶貧隊伍建設(shè)作用，主動發(fā)現(xiàn)低收入漁戶，防止低收入漁農(nóng)戶因不了解扶持政策得不到救助的現(xiàn)象，切實解決低收入漁農(nóng)戶的基本保障。二是強化扶貧政策執(zhí)行力。進一步加大扶貧政策、扶貧項目資金使用管理等方面的宣傳力度，抓好業(yè)務(wù)人員培訓(xùn)，依托電視屏、電腦屏、手機屏、觸摸屏“四屏聯(lián)動”等宣傳扶貧政策，方便群眾知曉。三是完善“一戶一策干部”幫扶制度。切實抓好逐戶制定幫扶計劃，明確幫扶任務(wù)、標準、措施和時間節(jié)點，做到缺什么、補什么，提高幫扶工作的針對性和實效性。四是完善動態(tài)評議體系。建立共享數(shù)據(jù)庫，定期分析每一個幫扶對象的幫扶金額、幫扶方式、幫扶效果，確保脫貧對象及時出庫，把有限的資源用在最需要的低收入漁農(nóng)戶身上。