(成都信息工程大學(xué) 管理學(xué)院， 四川 成都 610225)

發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)旅游富民惠民的重要內(nèi)容。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，鄉(xiāng)村旅游作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措寫入中央一號(hào)文件。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，解決土地問題是關(guān)鍵。雖然中央政府和各級(jí)政府密集出臺(tái)鄉(xiāng)村旅游用地保障等相關(guān)政策，但是，由于政府、開發(fā)商、村民有著不同的利益訴求，相互之間容易產(chǎn)生分歧，在旅游項(xiàng)目開發(fā)與經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)了違法征地、違法用地、違法占地和違法經(jīng)營(yíng)等問題〔1～2〕，造成了不同程度的農(nóng)村土地浪費(fèi)，鄉(xiāng)村旅游生態(tài)環(huán)境被破壞，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展混亂，鄉(xiāng)村旅游用地法律糾紛層出不窮。

隨著國(guó)家和各地政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地的支持力度越來越大，各地鄉(xiāng)村旅游形式也在不斷創(chuàng)新，農(nóng)村土地向鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)是趨勢(shì)〔1〕。而只有有效解決土地流轉(zhuǎn)的法律問題，保障鄉(xiāng)村旅游開發(fā)各方利益，提升旅游投資者與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民積極性，才能最終促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展。另外，土地資源是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要物質(zhì)載體，而土地是農(nóng)民最基本的權(quán)利，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，合法合規(guī)流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村旅游用地，必須最大限度保障農(nóng)民的土地權(quán)益，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本要義。

一、鄉(xiāng)村旅游用地的屬性

農(nóng)村集體土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的土地基礎(chǔ)，對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展具有重要意義。但是，鄉(xiāng)村旅游用地不同于一般意義上的旅游項(xiàng)目開發(fā)用地，它是隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展起來的新興名詞，更大意義上傾向于為一個(gè)旅游業(yè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)，多見于政府政策文件和旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)報(bào)告等，而不屬于國(guó)家法律意義上的概念，相關(guān)土地分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)如《土地利用分類》等也沒有對(duì)此進(jìn)行明確區(qū)分和界定。因此，我們?cè)噲D從農(nóng)村集體土地法律特征和鄉(xiāng)村旅游土地使用方面進(jìn)行分析。

首先，鄉(xiāng)村旅游特指依托農(nóng)村旅游資源開展的旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)必然涉及農(nóng)村土地使用問題。而我國(guó)農(nóng)村土地屬于國(guó)家或集體所有，農(nóng)民享有使用權(quán)和收益權(quán)。我國(guó)《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地的內(nèi)涵和范圍，我國(guó)土地所有權(quán)分屬國(guó)家和集體，國(guó)家所有和集體所有構(gòu)成了我國(guó)土地的二元體制?！锻恋毓芾矸ā芬裁鞔_規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，規(guī)定土地用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體所有的非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地，這里的集體是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)《土地管理法》也對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地作出了規(guī)定：農(nóng)村集體建設(shè)用地可以分為宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施公益事業(yè)建設(shè)用地。

同時(shí)，《土地管理法》規(guī)定土地的所有權(quán)和使用權(quán)可以分離?！皣?guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，這里的單位或者個(gè)人，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，但“承包經(jīng)營(yíng)土地的單位和個(gè)人具有按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)”〔3〕。根據(jù)這一規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)也可以進(jìn)行相應(yīng)的分離。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或非成員的個(gè)人或單位使用，可以是自然人、法人或其他非法人組織，在不改變土地用途前提下以非農(nóng)業(yè)建設(shè)為目標(biāo)，對(duì)集體所有的土地享有使用權(quán)和收益權(quán)。我國(guó)《物權(quán)法》中將農(nóng)村集體土地使用權(quán)納入用益物權(quán)。由此可見，我國(guó)相關(guān)法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)以及土地使用帶來的權(quán)益均有明確規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)范疇。

但是，鄉(xiāng)村旅游用地不僅僅涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地問題。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策和全國(guó)各地鄉(xiāng)村旅游實(shí)踐，鄉(xiāng)村旅游在土地使用上不僅包括建設(shè)用地，還包括農(nóng)用地和未用地。在現(xiàn)有耕地、林地等方式上，發(fā)展觀光型旅游，在非農(nóng)業(yè)用地上建設(shè)住宿、餐飲、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，滿足鄉(xiāng)村旅游服務(wù)需求〔2〕。2015年，國(guó)土部、住建部和國(guó)家旅游局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，2017年發(fā)改委等14部門聯(lián)合發(fā)布了《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案》，對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地問題提供了政策保障和可行方案。但是，由于鄉(xiāng)村旅游實(shí)踐方式和用地政策比較分散，各地政策不一，缺乏政策系統(tǒng)性和完整性，鄉(xiāng)村旅游用地仍然很難完全明確界定法律范疇，各地鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)與經(jīng)營(yíng)仍然存在很多違法用地問題，需要進(jìn)行系統(tǒng)性的分析。

二、鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)中存在的違法用地行為

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，城市與鄉(xiāng)村資源開始出現(xiàn)互換，鄉(xiāng)村以土地資源發(fā)展旅游業(yè)，換取城市資本、管理等要素資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這既滿足城市人口旅游需求，又符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。而政府政策的大力引導(dǎo)更是為鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)帶來了前所未有的熱度。面對(duì)可預(yù)見的利潤(rùn)回報(bào)，各級(jí)政府、旅游開發(fā)商和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在市場(chǎng)與政策的驅(qū)動(dòng)下紛紛加入鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，違法流轉(zhuǎn)、違法占地、違法用地發(fā)展旅游項(xiàng)目，分享項(xiàng)目收益，帶來了嚴(yán)重的土地流轉(zhuǎn)隱患和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞，土地市場(chǎng)秩序紊亂，利用效率較低，鄉(xiāng)村旅游的土地資源可持續(xù)利用問題重重〔4～5〕。

(一)政府的違法行為

土地問題是三農(nóng)問題的核心，因此，每年政府工作報(bào)告和各級(jí)政府農(nóng)村工作重點(diǎn)都與農(nóng)村土地有關(guān)，用好了農(nóng)村土地，解決好了農(nóng)村土地問題，意味著農(nóng)村發(fā)展的穩(wěn)定。政府是土地使用的監(jiān)督者，也是土地規(guī)劃利用的責(zé)任者。政府應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃，并指導(dǎo)實(shí)施用地規(guī)范，監(jiān)督用地開發(fā)合法性。但是，由于我國(guó)鄉(xiāng)村旅游用地的法律規(guī)范不健全，在摸索中前進(jìn)，因此，存在地方政府在鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃與使用中的冒進(jìn)做法。部分地方政府為了滿足旅游開發(fā)用地需求，違法亂用土地征收權(quán)，非法買賣土地，通過違法非法手段將旅游資源國(guó)有化，侵害土地權(quán)益者權(quán)利。在這一過程中，地方政府以租代征、非法買賣土地，忽視現(xiàn)有法律法規(guī)和政策規(guī)定。隨意圈地、征地以擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目土地使用。有些地方政府為了盡快上馬鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，存在官員尋租現(xiàn)象，通過簡(jiǎn)化或篡改土地招投標(biāo)程序，打鄉(xiāng)村旅游土地政策“擦邊球”，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂。

(二)開發(fā)商的違法行為

鄉(xiāng)村旅游作為新興旅游方式，受到旅游者熱捧的同時(shí)，開發(fā)商同樣看到了巨大商機(jī)，眾多旅游開發(fā)組織與個(gè)人開始涉足鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目。同時(shí)，由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元發(fā)展體制的限制，農(nóng)村地區(qū)缺乏旅游項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人才和資金，加之中央政府給予鄉(xiāng)村旅游財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等一系列優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)有條件有能力的專業(yè)旅游項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)進(jìn)入鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)，以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地審批與監(jiān)管相對(duì)寬松，這給了開發(fā)商違法拿地、違法用地的可趁之機(jī)。一些開發(fā)商以鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)的名義偽造資質(zhì)、編造文件，違法圈地，壓低、拖欠土地補(bǔ)償費(fèi)，拿地后擅自更改農(nóng)村集體土地用途，將鄉(xiāng)村旅游用地用作房地產(chǎn)開發(fā)，進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)村耕地、林地減少，土地流失嚴(yán)重，破壞了農(nóng)村原有的生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌，不利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。也有開發(fā)商在原有項(xiàng)目開發(fā)用地基礎(chǔ)上，擅自擴(kuò)大用地范圍或更改項(xiàng)目開發(fā)方案，侵占其他土地用途，不利于整體鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展。另外，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項(xiàng)目對(duì)開發(fā)商資質(zhì)具有較高要求，要有較強(qiáng)的資金實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力〔6〕。但事實(shí)上，往往有一些開發(fā)商資質(zhì)與實(shí)力不足，一旦發(fā)生超預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)商無(wú)力后續(xù)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾、土地閑置或形成高價(jià)倒賣行為，造成土地資源浪費(fèi)和土地市場(chǎng)秩序混亂，使得農(nóng)村土地市場(chǎng)不穩(wěn)定，進(jìn)而影響新農(nóng)村建設(shè)的整體推進(jìn)。

(三)村民的違法行為

土地是我國(guó)新農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中農(nóng)民最后的資產(chǎn)，農(nóng)民與土地的關(guān)系緊密相連，是他們賴以生存的支撐。隨著鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)，很多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力開始參與鄉(xiāng)村旅游，或者通過土地流轉(zhuǎn)將土地轉(zhuǎn)移出去，獲得征地補(bǔ)償費(fèi)和項(xiàng)目收益；或者參與旅游服務(wù)活動(dòng)，從事餐飲、住宿、導(dǎo)游服務(wù)等項(xiàng)目；還有些農(nóng)民本身就是旅游項(xiàng)目的提供者，比如農(nóng)業(yè)觀光、農(nóng)產(chǎn)品采摘、農(nóng)家樂等形式的鄉(xiāng)村旅游形式。但是，由于農(nóng)民文化水平有限，法律意識(shí)不足，在土地流轉(zhuǎn)與土地使用中往往違法而不自知。相較于僅僅在鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目中參與就業(yè)的普通農(nóng)民而言，以自家土地和房屋經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂、民宿、旅館和其他娛樂項(xiàng)目的農(nóng)民，很多人存在未經(jīng)許可和審批，違法擴(kuò)建、改建、加蓋房屋與經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，并進(jìn)行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的違法行為。還有農(nóng)民與開發(fā)商進(jìn)行耕地、宅基地、自留地流轉(zhuǎn)，自身權(quán)益無(wú)法得到有效保障，還容易產(chǎn)生不安全隱患。

三、鄉(xiāng)村旅游開發(fā)用地存在的法律問題

(一)土地產(chǎn)權(quán)制度存在法律漏洞

第一，所有權(quán)主體界定不清。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地的三部主要法律《憲法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》均對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行了界定，三部法律涉及了不同層次和不同性質(zhì)的所有權(quán)主體，分別是集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等，而集體土地經(jīng)營(yíng)主體包括村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等，既有行政主體，也有權(quán)利主體，還有村民自治組織〔7〕。行政主體不能作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，村民自治組織不具備所有權(quán)歸屬資格與權(quán)利。因此，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，農(nóng)村集體土地所有權(quán)界定不清，也就意味著鄉(xiāng)村旅游開發(fā)用地供給方?jīng)]有法律意義上的確定性。

第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。按照《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！钡峭恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)均按照被征收前三年平均產(chǎn)值為基準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)是六至十倍，而安置補(bǔ)助費(fèi)是四至六倍，最高不得超過十五倍。同時(shí)《物權(quán)法》也規(guī)定了補(bǔ)償包括被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，但沒有給出社會(huì)保障費(fèi)用的具體規(guī)定。但是問題在于，被征收土地前三年的平均產(chǎn)值能夠代替該土地的實(shí)際價(jià)值嗎？產(chǎn)值的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)又是什么？如果該土地不被征用，未來該土地市場(chǎng)價(jià)值出現(xiàn)增值呢？同樣的，按照安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，最低四倍，最高十五倍，差值接近三倍，這個(gè)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的選擇如何確定？現(xiàn)有土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定并沒有考慮這些因素，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，無(wú)法有效保障農(nóng)民土地權(quán)益。

第三，征地范圍與用地范圍的法律界定模糊。根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，有權(quán)力征收農(nóng)民的土地。但是對(duì)公共利益的界定是什么，因公共利益需要征收的土地是否給農(nóng)民土地補(bǔ)償，執(zhí)行什么樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻并沒有給出規(guī)定。而《土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，第四十四條規(guī)定“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”，并對(duì)審批手續(xù)權(quán)限作出了規(guī)定。那么，鄉(xiāng)村旅游用地是否符合公共利益需要？哪種形式的鄉(xiāng)村旅游用地需要先將土地征為國(guó)有？是否需要轉(zhuǎn)換土地用途呢？如果鄉(xiāng)村旅游用地屬于公共利益，那么土地被國(guó)家征收，農(nóng)民損失了土地，能夠獲得因鄉(xiāng)村旅游發(fā)展帶來的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益嗎？

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程存在法律漏洞

鄉(xiāng)村旅游用地問題從根本上說是農(nóng)村土地資源分配問題，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地。首先，從法律層面解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的諸多問題，也就解決了鄉(xiāng)村旅游用地問題的最重要部分?！掇r(nóng)村土地承包法》是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)威法律，該法所指農(nóng)村土地，“指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地?！钡?，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各種形式以及操作規(guī)程，該法并沒有給出詳細(xì)明確的解釋。同樣，對(duì)于不同形式的土地流轉(zhuǎn)形式，也沒有制定不同性質(zhì)的明確的指導(dǎo)性法律條文。這就為農(nóng)村流轉(zhuǎn)后土地開展鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目造成了法律空白：流轉(zhuǎn)后土地是否可以作為鄉(xiāng)村旅游用地，不同流轉(zhuǎn)形式的土地該如何操作才能作為旅游用地，適用于哪種鄉(xiāng)村旅游形式等，均未明確。另外，法律規(guī)定過于抽象?！锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》等對(duì)土地使用用途，土地流轉(zhuǎn)原則等只做了概括性表述，太過抽象，并且往往具有時(shí)滯性，無(wú)法適用于新問題的法律適用。

(三)與農(nóng)村旅游用地相關(guān)的法律制度缺失

合理配置鄉(xiāng)村土地資源，關(guān)系到鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)土地需求保障，也關(guān)系到鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與各級(jí)政府和多部門有關(guān)，國(guó)家旅游局、住建部、發(fā)改委等部門均聯(lián)合發(fā)布過鄉(xiāng)村旅游用地政策與指導(dǎo)意見。但是對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地的開發(fā)管理與監(jiān)督卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，無(wú)法形成監(jiān)管合力，無(wú)法詳細(xì)考核農(nóng)村土地用途與鄉(xiāng)村旅游用地沖突。同時(shí)，由于我國(guó)法律沒有對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)征收和鄉(xiāng)村旅游用地來源與使用做出明確規(guī)定，給政府行政法規(guī)或行政行為代替法律公信力進(jìn)行違法操作提供了機(jī)會(huì)，無(wú)法從法律層面保障鄉(xiāng)村土地資源合理配置，也無(wú)法從法律意義上保障農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，更無(wú)法從法律高度保障并監(jiān)督鄉(xiāng)村旅游用地的使用合法性〔8〕。因此，合理配置土地資源，保障鄉(xiāng)村旅游用地，僅靠當(dāng)前各地區(qū)鄉(xiāng)村旅游用地政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要健全旅游用地相關(guān)法律法規(guī)。

(四)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展不健全

我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，鄉(xiāng)村旅游用地必須經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)才能實(shí)現(xiàn)，而我國(guó)同時(shí)限定集體土地用途，并實(shí)行耕地保障，鄉(xiāng)村旅游用地需要經(jīng)過政府審批，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的開發(fā)活動(dòng)往往也要通過政府招投標(biāo)。所以，要想保障鄉(xiāng)村旅游用地需求，需要有完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。但是目前土地承包流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展并不完善合理，農(nóng)民擁有集體土地使用權(quán)，但在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中并不具有強(qiáng)有力的發(fā)言權(quán)。一方面，土地使用權(quán)來源于政府，政府行政權(quán)力主導(dǎo)的直接征收土地行為，使農(nóng)民沒有討價(jià)還價(jià)能力，僅能拿到少量土地補(bǔ)償費(fèi)，甚至沒有任何補(bǔ)償。同樣，政府作為鄉(xiāng)村旅游用地的提供者，開發(fā)商也不具備議價(jià)可能，只能被動(dòng)接受高價(jià)。這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全造成的結(jié)果，同時(shí)又不利于土地市場(chǎng)的發(fā)展。另一方面，存在隱性的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即不通過政府參與，農(nóng)民直接與開發(fā)商進(jìn)行土地交易，以獲得更高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，但是農(nóng)民與開發(fā)商之間同樣存在土地交易信息不對(duì)稱，交易不符合法律程序、違法交易和虛假合同等問題，不利于保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的合法權(quán)益，同時(shí)也不利于旅游項(xiàng)目開發(fā)用地的合法使用〔9〕。

四、鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)對(duì)策分析

(一)科學(xué)合理制定土地利用總體規(guī)劃

土地資源是有限的，農(nóng)村發(fā)展離不開土地，合理分配土地資源是保障鄉(xiāng)村旅游用地的有效措施。土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地資源分配、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的綱領(lǐng)性要求，它以一定的土地利用目標(biāo)為基礎(chǔ)，在土地利用過程中，合理規(guī)劃用地布局，科學(xué)搭配用地結(jié)構(gòu)，并對(duì)不同用途的土地利用做出具體配置要求〔10〕，是各級(jí)地方政府對(duì)所有土地資源的系統(tǒng)性、完整性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的統(tǒng)籌安排，包括在時(shí)間與空間二維尺度內(nèi)對(duì)土地用途、開發(fā)利用、整治保護(hù)等一系列部署，具有地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性意義。只有在土地利用總體規(guī)劃要求下才能保證農(nóng)村土地有序、安全、穩(wěn)定開發(fā)與使用。《土地管理法》中確定了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地的范圍，并對(duì)具體用地類型進(jìn)行了規(guī)定。但是到目前為止，并沒有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地做出明確規(guī)劃。為了合理利用農(nóng)村土地，明確鄉(xiāng)村旅游用地范圍，就必須制定合理的土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃中增加鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃，對(duì)鄉(xiāng)村旅游用地類型進(jìn)行明確，包括旅游用地功能分區(qū)、旅游用地范圍、旅游用地流轉(zhuǎn)程序、旅游用地標(biāo)準(zhǔn)等。另外，在旅游用地總體規(guī)劃指導(dǎo)下，各地方政府根據(jù)本地區(qū)農(nóng)業(yè)地區(qū)劃分，在地區(qū)特色農(nóng)業(yè)區(qū)域和旅游資源整合基礎(chǔ)上，編制本地區(qū)鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)劃方案，在空間結(jié)構(gòu)、旅游方式、開發(fā)方向等方面對(duì)鄉(xiāng)村旅游土地開發(fā)進(jìn)行規(guī)劃，包括鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、規(guī)劃執(zhí)行、土地功能區(qū)劃分、耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)等內(nèi)容，并在規(guī)劃中保留一定程度的法律靈活性與可調(diào)整性，彌補(bǔ)國(guó)家法律法規(guī)在實(shí)踐操作中的滯后性特征，保證鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地具有可調(diào)整空間。

(二)完善具有中國(guó)特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

隨著我國(guó)三農(nóng)問題的逐步改善，農(nóng)村土地制度也歷經(jīng)了不同程度的變革，但是土地相關(guān)法律法規(guī)的修改卻必須慎重，要能夠經(jīng)受實(shí)踐的考驗(yàn)。我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，但是所有權(quán)主體、所有權(quán)經(jīng)營(yíng)管理者卻并不唯一，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。事實(shí)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不單純屬于權(quán)利主體，自身并不具備保護(hù)農(nóng)村土地權(quán)益的內(nèi)在要求。當(dāng)鄉(xiāng)村旅游用地需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法站在農(nóng)民立場(chǎng)上保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)權(quán)益，給旅游開發(fā)商的尋租行為提供了便利。而我國(guó)《憲法》與《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定的征地制度也無(wú)法在政府層面上保障農(nóng)民土地權(quán)益在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的分配權(quán)益。因此，必須在法律上明確我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體，保障農(nóng)民能夠享有獨(dú)立的土地權(quán)益，只有這樣才能改變農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的弱勢(shì)地位，為實(shí)現(xiàn)土地長(zhǎng)遠(yuǎn)利益最大化提供法律支持。雖然我國(guó)社會(huì)制度決定了土地所有權(quán)不能完全賦予農(nóng)民，但是鑒于我國(guó)國(guó)情，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)益完全賦予農(nóng)民，土地所有權(quán)仍歸國(guó)家或集體所有，未經(jīng)土地使用權(quán)人同意，任何個(gè)人和組織不得擅自對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。不管土地如何流轉(zhuǎn)，只要擁有土地使用權(quán)，就可以獲得鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)后的收益分配。這樣，既可以保護(hù)農(nóng)民合法的土地權(quán)益，又可以減少土地流轉(zhuǎn)糾紛，滿足鄉(xiāng)村旅游用地法律需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游快速發(fā)展〔11〕。

(三)制定鄉(xiāng)村旅游用地專項(xiàng)及配套法律制度

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不僅涉及土地問題，農(nóng)村土地資源利用規(guī)劃和配置后還會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)問題，只有放眼全局，制定相應(yīng)的鄉(xiāng)村旅游法律法規(guī)及配套制度，才能系統(tǒng)地改變鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)展現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村旅游用地勢(shì)必會(huì)影響農(nóng)民土地收益結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)，因此，需要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系，建立相應(yīng)的農(nóng)民社會(huì)保障法律法規(guī)體系，以法律保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)權(quán)益，而不是把農(nóng)民所有利益與土地捆綁。其次，鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目開發(fā)一定程度上改變了農(nóng)村原有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，并逐漸融合，同時(shí)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和社會(huì)文化也會(huì)受到影響，因此，應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，配套建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制和政策法規(guī)，規(guī)范鄉(xiāng)村旅游開發(fā)生態(tài)保護(hù)原則，強(qiáng)化鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估的重要性〔11〕。再次，鄉(xiāng)村旅游給地方經(jīng)濟(jì)帶來的明顯促進(jìn)作用，容易導(dǎo)致部分地方政府放寬鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目審批和準(zhǔn)入，不利于鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)健康發(fā)展，同時(shí)也容易出現(xiàn)權(quán)力尋租。因此，要制定并規(guī)范鄉(xiāng)村旅游準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)村旅游審批程序與要求，加大地方政府官員考核的綜合指標(biāo)，降低經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。制定鄉(xiāng)村旅游用地專項(xiàng)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)村旅游用地概念、分類、流轉(zhuǎn)和使用用途的法律條文。通過專項(xiàng)法律及配套法律法規(guī)體系降低鄉(xiāng)村旅游用地法律糾紛，使鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)法制化、規(guī)范化，更好的維護(hù)鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)發(fā)展秩序〔11〕。

(四)正確處理鄉(xiāng)村旅游利益相關(guān)者關(guān)系

鄉(xiāng)村旅游用地涉及的法律問題本質(zhì)上是利益相關(guān)者權(quán)益問題〔12～13〕，正確處理鄉(xiāng)村旅游用地法律關(guān)系，才能保障利益相關(guān)者權(quán)益。在鄉(xiāng)村旅游用地問題上，集體經(jīng)濟(jì)組織不僅是土地所有者，也是農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)者，更是土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督者。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為法律上的土地所有權(quán)主體，要正確定位自身作用與行為關(guān)系。第一，發(fā)揮土地所有權(quán)主體作用，監(jiān)督集體土地流轉(zhuǎn)是否合法，并對(duì)已流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行具體詳細(xì)了解與備案，防止違法流轉(zhuǎn)行為發(fā)生；同時(shí)不得以集體土地所有者身份強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，更不能代替農(nóng)民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，隱瞞土地流轉(zhuǎn)事項(xiàng)。第二，地方政府是鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目的監(jiān)管者，應(yīng)該轉(zhuǎn)變行政權(quán)力過度干涉鄉(xiāng)村旅游用地行為，維護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易雙方的獨(dú)立自主性，同時(shí)對(duì)開發(fā)商與農(nóng)民的違規(guī)用地應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，保證農(nóng)村土地規(guī)劃合理實(shí)施。轉(zhuǎn)變政府在鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)中的職能，以市場(chǎng)性調(diào)控為主，保持鄉(xiāng)村旅游市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展〔14〕。第三，旅游開發(fā)商要遵守農(nóng)村土地用地法律法規(guī)，依法承包、依法開發(fā)、依法經(jīng)營(yíng)，改變農(nóng)用地用途時(shí)要按照法律規(guī)定程序進(jìn)行申報(bào)，不得違規(guī)開發(fā)，違法占地。第四，作為擁有農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，具有法律上的土地權(quán)益，政府與開發(fā)商無(wú)權(quán)剝奪。農(nóng)民參與旅游服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)依照法律程序?qū)徟蟾慕āU(kuò)建房屋，不得擅自更改土地用途。

(五)建立健全鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)應(yīng)該是在法律規(guī)定范圍內(nèi)以平等自愿為原則，但是由于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，存在不規(guī)范流轉(zhuǎn)、非法轉(zhuǎn)讓和行政強(qiáng)制力介入過深等問題，加劇了鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)的不穩(wěn)定性和不安全性，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益，無(wú)法保障鄉(xiāng)村旅游用地需求，影響法律威嚴(yán)。因此應(yīng)健全鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)法律規(guī)范性，防止行政權(quán)力過度干預(yù)司法公證。首先，嚴(yán)格審查鄉(xiāng)村旅游開發(fā)商土地承包經(jīng)營(yíng)資格，對(duì)不符合法律規(guī)范要求的企業(yè)組織依法回收土地，保持對(duì)企業(yè)追償?shù)臋?quán)利，維護(hù)受損農(nóng)民土地權(quán)益。規(guī)范鄉(xiāng)村旅游用地合同，規(guī)范基本合同條款，明確農(nóng)民土地收益方式、有效期限等，追加無(wú)利益關(guān)系的獨(dú)立第三方公正；政府依法監(jiān)督開發(fā)商行為，以過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督相結(jié)合的雙重保障，制定開發(fā)商違法用地懲罰機(jī)制和違約保障金制度，對(duì)沒有按照合同規(guī)定進(jìn)行旅游項(xiàng)目開發(fā)的企業(yè)責(zé)令整改，對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)沒有做出整改的企業(yè)，則采取懲罰措施。另外，地方政府要聯(lián)合第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，建立第三方行為規(guī)范和法律法規(guī)，依法公開鄉(xiāng)村旅游用地信息，杜絕虛假信息與夸大信息。要以法律法規(guī)、政策條文和政府行政監(jiān)督行為為抓手，為鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)規(guī)范共同搭建平臺(tái)，嚴(yán)格鄉(xiāng)村旅游用地當(dāng)事方行為，保障鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)健康發(fā)展〔15〕。

五、結(jié)語(yǔ)

土地問題是我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，解決鄉(xiāng)村旅游用地問題既符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的市場(chǎng)需求，又與我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略具有政策上的一致性。本文對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地問題進(jìn)行了法律探討，針對(duì)農(nóng)村集體土地在向鄉(xiāng)村旅游用地轉(zhuǎn)變過程中面對(duì)的法律困境，分析認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)界定問題、依法征地法律制度、土地流轉(zhuǎn)法定方式以及農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全等是造成這些糾紛的主要原因，并從完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、制定多元化農(nóng)村土地法律體系、建立鄉(xiāng)村旅游用地法律法規(guī)政策保障以及完善鄉(xiāng)村旅游用地市場(chǎng)等方面給出了政策建議，旨在消除鄉(xiāng)村旅游用地的法律障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)定發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施提供法律與政策保障。