文/李燕 湖南省煤炭地質勘查院 湖南長沙 410007

1、前言

農村土地承包經營權確權登記是一種物權登記。按照我國法律，對不動產物權要通過登記明確權屬加強保護。如城市房屋、土地所有權等都要到有關部門進行登記，以更好地保護所有權人的權利。農村土地承包經營權確權登記就是依據法律規(guī)定，由縣級以上地方人民政府將農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，頒發(fā)土地承包經營權證等證書，以進一步明確農民對承包土地的各項權益。這是強化對農村耕地等各類土地承包經營權的物權保護，是國家明確土地承包經營權歸屬、發(fā)揮土地承包經營權效用、保護土地承包經營權人權利的重要手段。

2、確權登記的指導思想與主要任務

2.1 指導思想

全面貫徹落實2014年中央和省委一號文件精神，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持和完善農村基本經驗制度，保持現有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，探索完善農村土地承包經營權確權登記頒證制度，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，為促進農業(yè)現代化和農村和諧穩(wěn)定提供體制保障。

在項目實施過程中，一定要做到：嚴格執(zhí)行農村土地承包法律政策，在農村集體土地所有權登記發(fā)證的基礎上，探索完善耕地和“四荒地”等農村土地承包確權登記頒證工作，以現有土地承包合同、權屬證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，查清承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，爭取按要求在規(guī)定的時間內完成全部工作內容。

2.2 主要任務

農村土地承包經營權確權登記工作要嚴格執(zhí)行農村土地承包法律政策，根據《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》等法律法規(guī)，查清承包經營土地的地塊、面積、空間位置等信息及其變動情況記載于登記簿，經縣(區(qū)、市)農村土地承包管理部門審核，由縣級人民政府頒發(fā)土地承包經營權證書予以確認土地承包的權益，依法賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。

3、確權登記的重點

做好農村土地承包經營權確權登記工作是完善農村基本經營制度的重要基礎，是加快發(fā)展現代農業(yè)的重要措施，是維護發(fā)展農民利益的重要保障，是解決當前農村土地管理現實矛盾和問題的迫切需要。為了達到農戶承包地塊權屬清晰、空間位置明確、四至邊界清楚、面積準確的工作目的，保證能夠順利開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，在實施過程中需要注意以下幾個重點：

一是權屬調查工作。權屬調查是整個項目的重要環(huán)節(jié)，權屬調查工作的準確性決定了本次確權項目是否有實質性意義。權屬調查工作必須利用1：2000影像圖，按照農業(yè)部的操作規(guī)程，制作工作底圖，描繪調查草圖，最終形成承包地塊分布示意圖。同時開展94年二輪延包資料的清查，承包期內土地、人口的變化，權屬糾紛的摸底，以及承包方和發(fā)包方的調查，收集好承包人的身份和戶籍資料信息，做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調查和編碼，填寫好農業(yè)部規(guī)定的發(fā)包方、承包方和承包地塊三張調查表。

二是調查成果質量控制。調查成果的準確性是整個項目成敗的關鍵，是保證確權登記工作能夠順利實施的先決條件。為了把好質量控制關，要嚴格遵循ISO9000質量控制體系文件及程序文件規(guī)定作業(yè)，以過程質量控制為重點，確保成果質量。在項目啟動前設立專門的質量檢查組，明確每個工作人員的職責和檢查標準，對整個工作環(huán)節(jié)進行全面的質量把控，做到發(fā)現問題有記錄，對檢查出現的問題會同作業(yè)員確認后進行整改，再由質檢人員進行全面質量檢查。

三是制定確權登記問題處理意見。農村土地承包經營權確權登記工作過程中，存在著各種各樣的問題，各地又存在著自己的鄉(xiāng)規(guī)民約，不可能有一本大而全的問題處理意見，因此我們要按照“保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現實、分類處置”的基本原則，依法妥善處理好工作中遇到的各種問題。凡是法律法規(guī)和現行政策有明確規(guī)定的，要嚴格按照政策處理；沒有明確規(guī)定的，要依照法律法規(guī)和現行政策的基本精神，結合當地實際，民主協商解決，既能處理矛盾和糾紛也不超過大的政策界限，維持本地農村社會的穩(wěn)定。

四是數據入庫和信息系統(tǒng)建設工作。為了便于今后數據統(tǒng)一管理和查詢，此次確權工作要求進行數據入庫并進行信息系統(tǒng)建設。數據庫的建設工作必須嚴格按照農業(yè)部《農村土地承包經營權確權登記數據庫規(guī)范》要求，堅持規(guī)范標準，做好所有農戶家庭和地塊信息的電腦信息化處理，建立好土地信息化管理系統(tǒng)，在電腦上實現“以圖找地和以圖管地”，為今后土地流轉的信息化管理奠定堅實基礎。

五是成果歸檔工作?？h級農村土地承包經營權管理部門應按相關要求建立檔案管理制度，明確農村土地承包經營權調查檔案的整理、歸檔、管理和使用。調查工作結束后，應及時組織進行成果整理與歸檔工作。成果匯交由村( 組) 向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府匯交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府向縣農村土地承包經營權管理部門匯交?？h級檢查匯總后，進行統(tǒng)一的數據整理、分類、核查、拼接和入庫處理，形成標準的調查成果，供農村土地承包經營權確權登記頒證和農村土地承包日常管理使用。

4、確權登記的難點及對策

農村土地承包經營權確權登記頒證工作量大、涉及面廣，必然會面臨著各種困難，根據目前完成的工作匯總出四個難點并做出相應的對策。

一是開展二輪土地臺賬清理時，若提供的第二輪土地承包經營權登記簿為手寫稿，部分書寫潦草，導致錄入基礎調查表時模糊不清。如：調查摸底時人名和實際不一致、地塊名稱不對、二輪承包面積不準等。對于此類存在的問題，建議采取先將二輪承包臺賬錄入電腦，然后規(guī)范化打印相關承包信息，再進行入戶調查核實和修正，待承包方和發(fā)包方的各項信息核查準確后進行實地調查指界，確?；A信息準確。

二是地塊界址不清，界線不準，邊界被掩蓋導致調查難度增加。對于界址不清情況，建議要求發(fā)包方和涉及本地塊界址線的承包方代表先進行現場勘界確定界標物、后上圖核算面積，待各方無異議后劃定界線；對于界線不準和邊界被掩蓋的地塊，建議安排GPS、RTK等測繪儀器和專門的測量技術人員對此類地塊進行實測，確保地塊邊界準確，權屬清晰。

三是外出戶多，造成指界落實難度大。外業(yè)調查時部分舉家外出戶，這些戶的親人或村組干部及委托人又無法為其指認承包地塊，對此類情況建議要求縣、鄉(xiāng)、村組加大力度，由村組指定代理人為其指界，可以先登記，待承包當事人返回家對信息核對確認后再行發(fā)證，以保證登記完整。

四是人民群眾配合與否，決定著整個工作能否順利開展，少數當地群眾不愿配合，將導致確權工作無法進行。登記工作必須要有群眾的積極參與，群眾認可是搞好土地承包經營權登記的基礎。開展工作前，要講明政策規(guī)定，給群眾一個定心丸，重要的是承包期限及面積的問題，也要考慮到長久不變政策落實后，出現的人地矛盾問題和群眾的接受程度。讓群眾充分認識到登記工作是對農村土地家庭承包經驗制度的規(guī)范和完善，是事關個人切身利益的善舉，而不是重新分配土地，充分調動農民群眾自覺參與的積極性。通過開展農村土地承包經營權登記試點工作，可深切感受到要確保登記工作順利進行，必須獲得農民群眾的“兩個認可”：一是對承包土地現狀基本認可，二是對登記工作認可，兩者缺一不可。對于此類難點問題，建議要求甲方在項目開展前進行充分的宣傳和動員，利用報紙、標語、電視等宣傳媒體宣傳農村土地承包經營權確權的重大意義；同時將動員大會從縣里開到村組，通過縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級組織協調，讓農民群眾主動參與到項目工作中來。

結語：

開展農村土地承包經營權確權工作，給農民承包地一個合法的“身份證”，是鞏固和完善農村基本經營制度、保持農村土地承包關系長久不變的重要基礎工作，從根本上保護農民土地權益的重要民生大事，得到了農民群眾的普遍擁護，為了切實保障農民的權益，需要加快推進確權登記頒證工作。