文/王維 上海交通大學(xué)船舶海洋與建筑工程學(xué)院 上海 200240

1、引言

城市規(guī)劃升級為一級學(xué)科，以及最近自然資源部的成立等，均為規(guī)劃發(fā)展帶來的管理思路的變化。長期側(cè)重于規(guī)劃技術(shù)方法研究使得城市規(guī)劃本身并能很好適應(yīng)這種局面，因此在我國城市規(guī)劃編制和實(shí)施過程中，如何進(jìn)行協(xié)調(diào)有效的管理，一直是比較重要的問題。從學(xué)科應(yīng)用角度看，無論是設(shè)計(jì)單位、還是規(guī)劃管理和規(guī)劃實(shí)施單位，均面臨困境，需要更精細(xì)的管理來協(xié)助管理實(shí)施規(guī)劃全過程。

項(xiàng)目管理作為管理龐雜巨大的內(nèi)容的一種方法，可以結(jié)合其管理途徑和工具，進(jìn)一步提高城市規(guī)劃編制和管理水平，豐富學(xué)科內(nèi)涵，更好地指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)。

2、相關(guān)概念

2.1 城市規(guī)劃的概念

城市規(guī)劃理論和內(nèi)涵一直處于不斷變革和發(fā)展的進(jìn)程中，但就我國現(xiàn)階段城市規(guī)劃而言，城市規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，在確保城市空間資源的有效配置和土地合理利用的基礎(chǔ)上，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段之一。

2.2 項(xiàng)目管理的概念

項(xiàng)目管理是指在有限資源條件下，將知識、技能、工具和技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目活動(dòng)，對項(xiàng)目過程的全部工作進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)或超過設(shè)定需求或期望的過程。項(xiàng)目可以是一項(xiàng)工程、服務(wù)、研究課題及活動(dòng)等，但其管理范圍必須是明確的、一次性的。項(xiàng)目管理的整個(gè)過程通常可歸類為五大過程組，分別為啟動(dòng)、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控和收尾。

項(xiàng)目管理是第二次世界大戰(zhàn)后期發(fā)展起來的重大新管理技術(shù)之一，最早起源于美國的曼哈頓計(jì)劃，主要被應(yīng)用于含有大量不確定因素的大規(guī)模開發(fā)研究項(xiàng)目。開始局限于建筑、國防和航天等少數(shù)領(lǐng)域，隨后被擴(kuò)大至各種現(xiàn)代管理活動(dòng)中。

無論是何種項(xiàng)目管理，其完整的管理內(nèi)容通常包括以下幾方面：項(xiàng)目整合管理、項(xiàng)目范圍管理、項(xiàng)目時(shí)間管理、項(xiàng)目費(fèi)用管理、項(xiàng)目質(zhì)量管理、項(xiàng)目人力資源管理、項(xiàng)目溝通管理、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理、項(xiàng)目采購管理、項(xiàng)目干系人管理等。

3、國內(nèi)研究進(jìn)展

盡管項(xiàng)目管理的思維和方法，越來越廣泛應(yīng)用于制造、安裝、施工、研發(fā)等大型項(xiàng)目中，但是在城市規(guī)劃領(lǐng)域中采用項(xiàng)目管理仍然處于起步階段。

國內(nèi)對項(xiàng)目管理方法在城市規(guī)劃應(yīng)用研究從2000年以后開始，到2010年后進(jìn)入較快發(fā)展階段。從已發(fā)表的文獻(xiàn)看，目前項(xiàng)目管理在城市規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用集中在規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)和規(guī)劃運(yùn)作系統(tǒng)，未涉及到規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)和規(guī)劃行政系統(tǒng)研究。

按照項(xiàng)目管理內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)分，可以發(fā)現(xiàn)，主要集中在進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管理和整合管理4個(gè)方面，其中大多數(shù)文章為應(yīng)用型碩士論文。同時(shí)由于城市規(guī)劃領(lǐng)域的特殊性，費(fèi)用管理、溝通管理、采購管理等領(lǐng)域則完全沒有研究。

3.1 質(zhì)量管理

在質(zhì)量管理方面，主要包括對規(guī)劃程序和流程的優(yōu)化、規(guī)劃信息管理系統(tǒng)優(yōu)化以及規(guī)劃編制技術(shù)的優(yōu)化。

上海市規(guī)劃局在2000年通過對立法項(xiàng)目的計(jì)劃擬定、開題論證、草案組織起草、中期論證、上報(bào)審核程序等作了進(jìn)一步的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了城市規(guī)劃、測繪、地名、城建檔案管理等地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的起草、制定。

北京、宜賓、徐州等地通過對規(guī)劃行政管理流程的優(yōu)化，構(gòu)建項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，為城市規(guī)劃建設(shè)管理提供直觀、準(zhǔn)確的科學(xué)依據(jù)，提高了各級政府規(guī)劃管理部門與規(guī)劃管理專業(yè)技術(shù)人員的工作效率。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)管理

城市規(guī)劃領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理主要應(yīng)用于建設(shè)項(xiàng)目，包括土地整理、房屋拆遷、舊工業(yè)建筑改造、房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)、廠房建設(shè)、學(xué)校建設(shè)等。該類研究均從風(fēng)險(xiǎn)管理體系出發(fā)，通過識別風(fēng)險(xiǎn)、評估風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等思路，通過具體項(xiàng)目從實(shí)踐上提出風(fēng)險(xiǎn)管理與防范的方法。該類研究不同之處在于各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理體系和模型尚沒有系統(tǒng)建立，同時(shí)由于各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展上的差異，導(dǎo)致研究深度和研究重點(diǎn)各不相同。

以城市土地整理風(fēng)險(xiǎn)管理研究為例，文章重點(diǎn)在于構(gòu)建恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分析模型來評估城市土地整理風(fēng)險(xiǎn)，并針對分析評估結(jié)果采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，從而減少風(fēng)險(xiǎn)、抑制風(fēng)險(xiǎn),為城市土地整理的順利開展提供理論上和實(shí)踐上的借鑒意義。

3.3 整合管理

該類研究側(cè)重于從全局系統(tǒng)角度對項(xiàng)目管理過程中進(jìn)行的各種過程和活動(dòng)進(jìn)行整合和優(yōu)化，涉及內(nèi)容非常廣，進(jìn)度管理和質(zhì)量管理的內(nèi)容相互交叉。

以土地一級開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃編制管理模式初探為例，文章以構(gòu)建園區(qū)規(guī)劃管理模式標(biāo)準(zhǔn)化體系為契機(jī)，著手研究以標(biāo)準(zhǔn)體系為基本框架，整合規(guī)劃編制體系管理、工程設(shè)計(jì)管理、項(xiàng)目管理的管理模式，提出一種高效、靈活、便于復(fù)制的土地一級開發(fā)項(xiàng)目規(guī)劃編制管理標(biāo)準(zhǔn)化模式從而在對設(shè)計(jì)單位的選擇、規(guī)劃評審、設(shè)計(jì)進(jìn)度控制、設(shè)計(jì)質(zhì)量控制等方面形成蘇通園區(qū)特色的規(guī)劃編制管理模式。

3.4 其他管理

主要包括關(guān)系人管理、范圍管理和人員管理等。盡管這幾類研究相對較少，但顯得極具意義。受限于城市規(guī)劃專業(yè)體系，項(xiàng)目關(guān)系人一直處于不平衡狀態(tài)，而項(xiàng)目范圍通常則顯得極為具體，因此多數(shù)在規(guī)劃項(xiàng)目編制及后續(xù)實(shí)施管理上，項(xiàng)目關(guān)系人和項(xiàng)目范圍討論得非常少。但是隨著項(xiàng)目類型的豐富，非法定規(guī)劃的逐漸增加，以及規(guī)劃執(zhí)行上超越眾多法定程序之外的事務(wù)，使得關(guān)系人管理和范圍管理的重要性逐漸凸顯出來。

小結(jié)：

項(xiàng)目管理在城市規(guī)劃中的應(yīng)用，目前總體上處于起步階段，表現(xiàn)為應(yīng)用和研究數(shù)量較少，相關(guān)理論及模型尚沒有構(gòu)建。每年相關(guān)研究發(fā)表數(shù)量維持在10篇左右，且以定性研究為主。針對規(guī)劃項(xiàng)目的管理模型并未系統(tǒng)構(gòu)建，現(xiàn)有多數(shù)研究按照項(xiàng)目管理方法進(jìn)行梳理和應(yīng)用，并未提煉出可以推廣應(yīng)用的理論模型。

結(jié)合規(guī)劃項(xiàng)目編制和規(guī)劃管理特征，規(guī)劃項(xiàng)目管理主要集中在質(zhì)量管理、進(jìn)度管理，部分與實(shí)施建設(shè)關(guān)聯(lián)度較高的規(guī)劃項(xiàng)目討論了風(fēng)險(xiǎn)管理。同時(shí)，對于非法定規(guī)劃以及規(guī)劃研究類課題，關(guān)系人管理和范圍管理則開始應(yīng)用到項(xiàng)目中。同時(shí)，在工程項(xiàng)目管理及其他類項(xiàng)目管理中應(yīng)用較高且相對成熟的費(fèi)用管理和人員管理，在城市規(guī)劃的應(yīng)用研究幾乎是缺失的，這也從另一個(gè)角度說明了城市規(guī)劃項(xiàng)目管理的特殊性。

對于規(guī)劃編制單位和相關(guān)管理部門來說，其關(guān)注重點(diǎn)在于提高項(xiàng)目質(zhì)量和生產(chǎn)效率，保障規(guī)劃管理流程公平高效運(yùn)轉(zhuǎn)，而對于幾乎不關(guān)注項(xiàng)目費(fèi)用和人員管理。這說明城市規(guī)劃項(xiàng)目本身具有一定的公益性質(zhì)，也是與其他行業(yè)的明顯區(qū)別。