■唐 瑭

習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指出，要統(tǒng)籌推進(jìn)包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的 “五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)包括全面依法治國在內(nèi)的“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局?！吧鷳B(tài)文明建設(shè)”總體要求和“全面依法治國”戰(zhàn)略布局是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的必然要求，對(duì)政府環(huán)境履職與政府環(huán)境責(zé)任提出了更高的要求。政府環(huán)境責(zé)任是政府及其所有部門的責(zé)任，不僅環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，政府其他部門也應(yīng)當(dāng)依法決策，并在決策過程中考慮環(huán)境因素。雖然有《環(huán)境保護(hù)法》的立法授權(quán)，但實(shí)踐中往往將政府環(huán)境責(zé)任主體理解為環(huán)境保護(hù)部門以及地方政府的黨政一把手，這是一個(gè)需要斟酌的問題。具體言之，一方面，立法應(yīng)當(dāng)更加充分與明確地要求政府各部門在行政決策中考慮環(huán)境因素；另一方面，從科層制的要求來講，環(huán)境影響的考慮以及環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)是政府各部門履職中的責(zé)任之一。這兩點(diǎn)在當(dāng)前我國環(huán)境法律體系與實(shí)踐中都存在一定的問題。從當(dāng)前學(xué)界對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的研究來看，研究成果主要集中在對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的類型及其性質(zhì)的研究，對(duì)政府環(huán)境責(zé)任主體的研究不多，為此有必要在時(shí)代背景下進(jìn)行政府環(huán)境責(zé)任主體的細(xì)分與重構(gòu)。

一、政府環(huán)境責(zé)任的主體劃分模式及其價(jià)值

政府環(huán)境責(zé)任是現(xiàn)代各國政府的重要職責(zé)之一，但是由哪個(gè)政府部門來具體履行環(huán)境職責(zé)，這就涉及政府環(huán)境責(zé)任主體劃分模式的問題。進(jìn)而言之，不同的環(huán)境責(zé)任主體劃分模式對(duì)政府環(huán)境責(zé)任實(shí)現(xiàn)的程度不同，政府環(huán)境責(zé)任主體如何細(xì)分對(duì)實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境責(zé)任具有重要價(jià)值。

（一）政府環(huán)境責(zé)任的主體劃分模式

關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任的含義有兩種理解：其一，政府環(huán)境責(zé)任指政府違反保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，而應(yīng)承擔(dān)的不利法律后果，這是從責(zé)任承擔(dān)的角度上予以界定的；其二，從政府履行職責(zé)與職權(quán)的角度上看，政府環(huán)境責(zé)任指政府在履行職責(zé)時(shí)，特別在行政決策過程中考慮環(huán)境因素、環(huán)境影響、或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。本文所謂的政府環(huán)境責(zé)任是指第二種含義。政府環(huán)境責(zé)任主體是指政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)者，具體言之，也就是指由政府承擔(dān)在行政決策過程中考慮環(huán)境因素、環(huán)境影響或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)。政府環(huán)境責(zé)任主體的劃分是指如何在政府部門確定政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)者。

從世界各國的政府環(huán)境責(zé)任主體的立法情況來看，以是否由環(huán)境保護(hù)主管部門作為主要政府環(huán)境責(zé)任主體為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，劃分模式主要有兩種。第一種模式為單中心主義模式。這種模式認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任就是政府環(huán)境保護(hù)職能部門的責(zé)任，政府其他部門不需要承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任，其做法是通過立法授權(quán)主要的環(huán)境保護(hù)部門以及環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。中國是單中心主義模式的典型代表，政府環(huán)境責(zé)任主體是由地方政府下沉到環(huán)境保護(hù)部門，其規(guī)范依據(jù)在于立法授權(quán)環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境影響行政審批權(quán)。在法律規(guī)范體系中，具有行政決策權(quán)的其他政府各部門并不負(fù)有考量環(huán)境影響與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，也沒有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。第二種模式為多中心主義模式。這種模式認(rèn)為，政府環(huán)境責(zé)任就是政府各職能部門的責(zé)任，無論政府環(huán)境保護(hù)職能部分，還是政府其他經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等其他職能都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任，其做法是通過立法授權(quán)行政決策部門對(duì)其決策的環(huán)境影響負(fù)責(zé)。美國是多中心主義模式的典型代表，政府環(huán)境責(zé)任主體的劃分主要基于《國家環(huán)境政策法》（NEPA）授權(quán)的政府各部門在決策中考慮環(huán)境影響的政府環(huán)境責(zé)任?！秶噎h(huán)境政策法》第102條規(guī)定“所有聯(lián)邦政府的機(jī)關(guān)”負(fù)有環(huán)境影響責(zé)任。①

（二）劃分政府環(huán)境責(zé)任主體的價(jià)值

基于生態(tài)文明的視角將政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體細(xì)分可以體現(xiàn)政府科學(xué)化決策的價(jià)值，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。首先，有利于避免政府行政決策失誤。公共政策的最終決策者是政府而不是個(gè)人，其決策對(duì)象是公共物品，并且是通過有一定秩序的政治市場來實(shí)現(xiàn)。因此，其具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙和制約因素。例如，政府決策者有時(shí)為了尋求政績，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加地方政府財(cái)政稅收，提高就業(yè)率，從而不考慮環(huán)境影響引進(jìn)一些嚴(yán)重污染環(huán)境的投資項(xiàng)目。如果要求政府及其各部門必須承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任，行政決策時(shí)將不得不考慮環(huán)境影響，那么就可以極大地避免政府行政決策失誤。其次，有利于防止政府的尋租活動(dòng)。政府的尋租活動(dòng)，作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，尋租的特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段以獲取擁有租金的特權(quán)使資源配置扭曲甚至使資源的配置無效。［1］因此，合理的政府環(huán)境責(zé)任主體的劃分對(duì)于政府切實(shí)有效地履行環(huán)境責(zé)任，建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義。

二、我國政府環(huán)境責(zé)任主體劃分及其不足

當(dāng)前我國政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體劃分模式屬于單中心主義模式，即地方政府承擔(dān)概括性政府環(huán)境責(zé)任，具體責(zé)任由政府環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門承擔(dān)，政府其他非環(huán)境資源保護(hù)部門不承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任。我國關(guān)于地方政府的政府環(huán)境責(zé)任規(guī)范主要體現(xiàn)在《環(huán)境保護(hù)法》第6條、第26條等法律規(guī)范中。除此之外，我國《環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管職能，以及海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)管、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門等分級(jí)分部門管理。我國單中心主義模式的不足之處是顯而易見的，具體表現(xiàn)如下。

（一）地方政府只是政府環(huán)境責(zé)任的名義承擔(dān)者

追溯政府環(huán)境責(zé)任的追究機(jī)制，自20世紀(jì)90年代，凡是出現(xiàn)重大環(huán)境污染事件以及環(huán)境群體性事件，被追責(zé)的部門主要是環(huán)境保護(hù)部門。從2015年以來實(shí)施的環(huán)保督查機(jī)制與約談機(jī)制來看，中央加大了環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的范圍，但是即使是在“一崗雙責(zé)”的追責(zé)機(jī)制中，除了追究政府主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任外，環(huán)境保護(hù)部門仍然是被追責(zé)的主要部門。例如，寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣向中央環(huán)保督察組反饋情況失實(shí)，縣長、副縣長被給予誡勉和公開道歉處理，負(fù)責(zé)督查工作、環(huán)保監(jiān)察的3名基層干部免職。河北省廊坊市大廠縣泄漏舉報(bào)人信息，撤銷環(huán)保局監(jiān)察大隊(duì)長王鐵軍職務(wù)。湖北省漢川市馬口工業(yè)園出現(xiàn)批建不符、未辦理環(huán)評(píng)手續(xù)等情況，市委書記劉有年、市長翁曄被工作約談，副市長李鐵新被誡勉談話，漢川市環(huán)保局被通報(bào)批評(píng)。上述案例中反映出：政府環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)主體及其承擔(dān)形式上，作為我國政府環(huán)境責(zé)任主體的地方政府及其負(fù)責(zé)人僅承擔(dān)較輕的政府環(huán)境責(zé)任，而環(huán)境保護(hù)管理部門及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)主要的政府環(huán)境責(zé)任。

（二）具有環(huán)評(píng)審批權(quán)的環(huán)保部門與具有項(xiàng)目決策權(quán)的政府部門責(zé)任錯(cuò)位

地方政府各部門包括發(fā)改委、國土規(guī)劃在項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃方面具有行政決策權(quán)。這些部門與環(huán)境保護(hù)部門的級(jí)別相當(dāng)，但是由于它們?cè)诜缮喜皇钦h(huán)境責(zé)任的具體承擔(dān)者，因此，在其行政決策過程中不考慮環(huán)境影響或其行政決策對(duì)環(huán)境質(zhì)量造成損害均不會(huì)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任。例如，在我國環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的“未批先建”現(xiàn)象。“未批先建”集中表現(xiàn)為大量建設(shè)單位在未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下擅自開工建設(shè)；在規(guī)劃環(huán)評(píng)領(lǐng)域也存在大量未完成規(guī)劃環(huán)評(píng)就違法批準(zhǔn)實(shí)施的現(xiàn)象。這些項(xiàng)目或規(guī)劃很多都是發(fā)改委已立項(xiàng)或國土規(guī)劃部門審批通過，但環(huán)保部門環(huán)評(píng)未通過便開工建設(shè)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)2015年《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后各地“未批先建”案例數(shù)量統(tǒng)計(jì)，存在“未批先建”現(xiàn)象的有24個(gè)省區(qū)市，未發(fā)現(xiàn)“未批先建”現(xiàn)象的有7個(gè)省區(qū)市。［2］(P36-40)造成這一現(xiàn)象的重要原因是進(jìn)行實(shí)質(zhì)行政決策的政府各部門在法律上的政府環(huán)境責(zé)任不明確，所以政府各部門在做行政決策時(shí)，無須考慮其決策對(duì)環(huán)境的影響。實(shí)踐中，項(xiàng)目建設(shè)往往是建設(shè)單位與政府部門行政決策密切結(jié)合的結(jié)果，即使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度將建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)賦予了環(huán)保部門，但是環(huán)保部門在“科層制”中實(shí)際上處于行政決策的末端，沒有實(shí)質(zhì)性決策權(quán)。將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批權(quán)賦予沒有建設(shè)項(xiàng)目實(shí)質(zhì)決策權(quán)的環(huán)境保護(hù)部門，便最終導(dǎo)致政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)主體錯(cuò)位。真正的建設(shè)項(xiàng)目審批部門或城市規(guī)劃審批部門并不對(duì)環(huán)境影響負(fù)責(zé)，而環(huán)境保護(hù)部門并不能夠真正決定建設(shè)項(xiàng)目或城市規(guī)劃的制定與實(shí)施，這顯然有悖于“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的行政法基本理論。

（三）環(huán)境保護(hù)部門是司法實(shí)踐中的責(zé)任主體

環(huán)境保護(hù)部門是司法實(shí)踐中的責(zé)任主體，卻非行政決策主體。在因政府環(huán)境責(zé)任而提起的行政訴訟中，被告多為政府環(huán)境保護(hù)主管部門。這從一個(gè)側(cè)面反映了環(huán)境保護(hù)主管部門是政府環(huán)境責(zé)任的實(shí)際承擔(dān)者。根據(jù)我國《行政訴訟法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織可向人民法院提起環(huán)境行政訴訟類型主要包括：對(duì)環(huán)境行政處罰和環(huán)境行政命令不服的;對(duì)環(huán)境行政強(qiáng)制措施和環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的;對(duì)環(huán)境行政許可不服的;對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)要求履行其他義務(wù)不服的。最高人民法院2016年3月公布了一批環(huán)境保護(hù)行政訴訟典型案例，其中，行政處罰5件，行政許可2件，行政不作為2件，行政命令1件。這10起案件中的被告都是環(huán)境保護(hù)主管部門。②環(huán)境保護(hù)部門是政府環(huán)境責(zé)任的法定承擔(dān)主體，這是由于我國立法對(duì)政府環(huán)境保護(hù)職能的授權(quán)，但是環(huán)境保護(hù)部門并沒有決策權(quán)，而可能產(chǎn)生環(huán)境影響的政府行政決策部門卻不需要對(duì)其決策的環(huán)境影響承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。其原因有二：一是立法授權(quán)及行政科層體制，導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任上移至地方政府黨政一把手，或者平移至環(huán)境保護(hù)部門。二是我國環(huán)境法律體系對(duì)于環(huán)境管理體系的設(shè)計(jì)，始終以環(huán)境保護(hù)部門作為單中心的環(huán)保履職部門。因此，環(huán)境保護(hù)主管部門可以依據(jù)法律授權(quán)做出環(huán)境行政行為。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，行政相對(duì)人或行政行為利害關(guān)系人認(rèn)為其環(huán)境利益受到侵犯可以向做出行政行為的行政機(jī)關(guān)提起訴訟。所以，一方面，在行政決策階段，以環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書的審批為載體，環(huán)境保護(hù)部門是唯一考慮環(huán)境影響的職能部門；另一方面，只要涉及環(huán)境保護(hù)問題，環(huán)境保護(hù)部門便成為主要的環(huán)境責(zé)任承擔(dān)部門。

三、多中心主義的政府環(huán)境責(zé)任主體劃分之證成

政府環(huán)境責(zé)任劃分的第二種模式是多中心主義的政府環(huán)境責(zé)任主體劃分，這種模式更為科學(xué)合理。多中心主義的政府環(huán)境責(zé)任主體劃分符合政府決策運(yùn)行的內(nèi)在邏輯，也能夠克服政府環(huán)境責(zé)任的虛化問題，美國是典型的多中心主義模式。

（一）多中心主義政府環(huán)境責(zé)任主體劃分的理論證成

第一，多中心主義的政府環(huán)境主體劃分可以克服“政府失靈”。一般認(rèn)為，政府失靈是政府在克服市場失靈或是市場缺陷的過程中所產(chǎn)生的。［3］環(huán)境領(lǐng)域的“政府失靈”主要表現(xiàn)在：（1）公共政策失誤。由于公共政策的最終決策者是政府而不是個(gè)人，其決策對(duì)象是公共物品，并且是通過有一定秩序的政治市場來實(shí)現(xiàn)。因此，公共政策具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙和制約因素。例如，政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引進(jìn)高污染企業(yè)。（2）公共物品供給的低效率。由于公共物品本身的復(fù)雜性以及政府機(jī)構(gòu)的本性，使得它們提供了公共物品但難以達(dá)到應(yīng)有的高效。例如，云南滇池治理，政府長期投入大量資金治理污染，成效卻不甚理想。（3）政府的尋租活動(dòng)。作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，尋租的特點(diǎn)是利用各種合法或非法的手段以獲取擁有租金的特權(quán)，它使資源配置扭曲甚至使資源的配置無效。例如，個(gè)別發(fā)改部門、土地規(guī)劃部門的決策者為了尋租，或者為了追求GDP的政績，在項(xiàng)目立項(xiàng)和土地規(guī)劃中不考慮環(huán)境影響，違法通過項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃審批，造成環(huán)境污染破壞的項(xiàng)目上馬，引起廣大群眾不滿，影響社會(huì)的穩(wěn)定。因此，政府環(huán)境影響責(zé)任也是政府各部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行的重要的政府環(huán)境責(zé)任。

根據(jù)公共選擇理論，官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)的效率，而是個(gè)人效用。作為政治家或官員個(gè)體，他們?cè)凇罢问袌觥鄙献非笾约旱淖畲笮в?，如?quán)力、地位、待遇、名譽(yù)等，而把公共利益放在次要地位。［4］(P4)“經(jīng)濟(jì)人”理論的核心特點(diǎn)在于假設(shè)互動(dòng)主體之間的沖突普遍存在，正是這一假設(shè)決定了對(duì)掌權(quán)者的懷疑，并表達(dá)著民眾對(duì)待制度設(shè)計(jì)的態(tài)度。政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的角色，一方面，各級(jí)政府是管理者，享有以國家公權(quán)干預(yù)違反環(huán)境保護(hù)法律的企業(yè)和其他主體的生產(chǎn)、經(jīng)營或其他活動(dòng)的權(quán)力。［5］另一方面，地方政府又是地方經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃者和推動(dòng)者，其有關(guān)環(huán)境的行為如果不當(dāng)，往往對(duì)地方帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。［6］

第二，多中心政府主體環(huán)境責(zé)任劃分可以克服政府部門目標(biāo)與環(huán)境公共利益的不一致性。政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，但是政府對(duì)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)不應(yīng)當(dāng)是政府某個(gè)部門的職責(zé)劃分，而應(yīng)當(dāng)是融合在政府各部門職責(zé)中的職責(zé)組成部分。這主要是因?yàn)檎鞑块T目標(biāo)與環(huán)境公共利益的不一致性，使得政府環(huán)境責(zé)任的多中心化成為必要。這就要求環(huán)境責(zé)任成為政府各部門的責(zé)任目標(biāo)，而非某個(gè)部門或者政府一體化職責(zé)。具體而言，理由如下：（1）經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋：通常情況下，市場對(duì)配置資源是有效率的，但對(duì)于公共產(chǎn)品，市場的配置往往是失靈的，“公地的悲劇”由此產(chǎn)生。環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，政府作為公共物品的管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。［7］(P22)（2）政治學(xué)與法學(xué)的解釋：對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是政府對(duì)公眾的承諾；對(duì)政府環(huán)境質(zhì)量是政府環(huán)境行政的目標(biāo)；對(duì)政府環(huán)境質(zhì)量是政府環(huán)境職能配置的依據(jù)。［8］政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是一種積極的責(zé)任。政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任要求政府履行一定的給付義務(wù)；保證環(huán)境符合一定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；及時(shí)修正環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。［9］(P21)由于影響環(huán)境治理的因素具有上述復(fù)雜性，能夠承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種資源、綜合治理、改善環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任的，除了政府以外沒有其他主體。［8］因此，政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任是政府環(huán)境責(zé)任的必要構(gòu)成之一。

第三，多中心政府環(huán)境責(zé)任劃分能以系統(tǒng)論下的生態(tài)文明視角化解環(huán)境保護(hù)的“公共悖論”。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)來看，以生態(tài)文明為國策，生態(tài)文明目標(biāo)的分解與政府環(huán)境職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)緊密聯(lián)系。這不僅需要將生態(tài)文明目標(biāo)分解到各級(jí)政府，更需要將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任職責(zé)劃分到各級(jí)政府的各部門，使政府環(huán)境責(zé)任進(jìn)一步地分解下沉。其原因如下：（1）系統(tǒng)論下生態(tài)文明的需求。黨的十九大進(jìn)一步提出“建設(shè)美麗中國”的生態(tài)文明要求。生態(tài)文明應(yīng)當(dāng)是整體主義方法論，是一種系統(tǒng)論的認(rèn)識(shí)論。也就是說，是將生態(tài)環(huán)境視為一個(gè)整體，那么政府環(huán)境責(zé)任便應(yīng)當(dāng)是貫穿在行政決策體系中的各個(gè)環(huán)節(jié)，而非某個(gè)環(huán)節(jié)。而不應(yīng)當(dāng)是在“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的情形下，將賦予處在行政決策末端的環(huán)境保護(hù)部門以法律上的環(huán)評(píng)審批權(quán)，并將政府環(huán)境責(zé)任最終固化在環(huán)境保護(hù)部門這一決策環(huán)節(jié)。（2）政府環(huán)境管理“公共悖論”化解的需要。一般而言，“公共悖論”包括兩個(gè)悖論，一是多數(shù)選擇與公共利益之間的沖突，即多數(shù)選擇并不符合公共利益；二是政府部門及官員的“個(gè)人理性”與公共利益的沖突。［10］從政府環(huán)境管理的角度來看，也存在這樣的環(huán)境管理“公共悖論”。政府環(huán)境管理的“公共悖論”表現(xiàn)在，政府環(huán)境管理的公共職能的履行結(jié)果與維護(hù)公共利益的價(jià)值取向所背離的狀況，即政府的環(huán)境公共管理職能實(shí)現(xiàn)與其公共價(jià)值性的背離。對(duì)于政府環(huán)境管理的“公共悖論”，運(yùn)用“自律法”對(duì)政府各部門的環(huán)境管理職責(zé)予以明確界定最為有效。根據(jù)康德及馬克思對(duì)道德自律的總結(jié)，在自律的狀況下，個(gè)人利益與公共利益總是協(xié)調(diào)一致的。因此，從自律法的意義上考量，將政府環(huán)境責(zé)任賦予政府各部門，從而形成整體觀上的政府環(huán)境責(zé)任。

（二）多中心主義政府環(huán)境責(zé)任的典型例證：《美國國家環(huán)境政策法》

從美國的環(huán)境聯(lián)邦立法、行政立法及司法經(jīng)驗(yàn)來看，政府環(huán)境責(zé)任的界定主要包括基于美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）授權(quán)的政府各部門在決策中考慮環(huán)境影響的政府環(huán)境責(zé)任，以及基于《清潔空氣法》《清潔水法》等法律授權(quán)的環(huán)境保護(hù)主管部門的環(huán)境責(zé)任。從美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）的精神及制度架構(gòu)來看，立法主要有三個(gè)層次：一是制定一項(xiàng)國家環(huán)境政策；二是將執(zhí)行國家政策的職責(zé)與權(quán)力賦予了聯(lián)邦政府的一切機(jī)關(guān)以及NEPA法設(shè)立的國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（CEQ）；三是制定了一項(xiàng)具有執(zhí)行力的機(jī)制，即環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，旨在為聯(lián)邦政府實(shí)施國家政策提供一個(gè)具體的路徑。NEPA通過立法授權(quán)的方式確立政府環(huán)境責(zé)任。

美國環(huán)境保護(hù)署不是政府環(huán)境責(zé)任的主要承擔(dān)主體，但是其主要負(fù)責(zé)針對(duì)空氣污染、水污染、固體廢物處理、殺蟲劑等各環(huán)境部門法規(guī)定的事項(xiàng)，制定相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，對(duì)重點(diǎn)環(huán)境問題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)管，落實(shí)國家污染排放控制等職責(zé)。［11］(P55)美國環(huán)境保護(hù)署分別對(duì)應(yīng)《清潔空氣法》《清潔水法》《固體廢物處置法》《有毒物控制法》等法律的責(zé)任范疇。

自1970年以來的司法判例則進(jìn)一步明確了政府環(huán)境責(zé)任，特別是政府環(huán)境責(zé)任的程序原則。Calvert Cliff案③是第一個(gè)解釋《國家環(huán)境政策法》的重要判例，而且該案使我們窺見《國家環(huán)境政策法》通過之時(shí)一些機(jī)構(gòu)決策對(duì)環(huán)境因素考量的缺位。該案中，賴特法官明確指出，《國家環(huán)境政策法》對(duì)《環(huán)境影響報(bào)告》的要求“強(qiáng)制機(jī)構(gòu)繼續(xù)謹(jǐn)慎和知情的決策過程，這種要求創(chuàng)設(shè)了司法的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，如果一個(gè)實(shí)質(zhì)性決定在決策程序中沒有單獨(dú)、充分且誠心實(shí)意地考慮環(huán)境因素，法院就有責(zé)任否決它”［12］(P243-244)。該案確立了承擔(dān)的環(huán)境影響責(zé)任的程序原則。此外，司法判例確定了承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任的機(jī)構(gòu)。判斷一個(gè)機(jī)構(gòu)是否承擔(dān)環(huán)境影響責(zé)任的兩個(gè)要件：（1）是否涉及重大聯(lián)邦行為。在法院的判決中，聯(lián)邦行為被擴(kuò)張解釋為范圍廣泛的一系列行為，如具體項(xiàng)目的批準(zhǔn)；法官和其他官方政策的批準(zhǔn)；通過指導(dǎo)各機(jī)構(gòu)決策的方案或計(jì)劃，或?qū)λ饺隧?xiàng)目的許可或撥款；（2）是否對(duì)環(huán)境有顯著影響。這主要要求機(jī)構(gòu)同時(shí)考慮重大聯(lián)邦行為的“背景”和行為的“強(qiáng)度”。［12］(P245-246)顯然，美國以對(duì)環(huán)境有顯著影響的聯(lián)邦行為作為標(biāo)準(zhǔn)來確定承擔(dān)環(huán)境影響責(zé)任的機(jī)構(gòu)，因此，美國聯(lián)邦政府將政府環(huán)境影響責(zé)任落實(shí)到了政府的各個(gè)相關(guān)部門。

從美國國家環(huán)境政策實(shí)現(xiàn)的過程來看，通過立法授權(quán)將執(zhí)行國家政策的權(quán)力授予聯(lián)邦政府，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為執(zhí)行力具化的機(jī)制使得聯(lián)邦政府能夠有一個(gè)顯性的履職方式。司法審查制度則作為具有普遍性的監(jiān)督機(jī)制，公民可以就聯(lián)邦政府對(duì)國家環(huán)境政策的履職提出異議和訴訟。這樣一個(gè)邏輯順序遵循了“權(quán)責(zé)相統(tǒng)一”的原則，通過多中心主義方法合理劃分政府環(huán)境責(zé)任主體，將政府部門對(duì)行政決策權(quán)與環(huán)境影響審批權(quán)有效統(tǒng)一。這是美國在環(huán)境治理中長期堅(jiān)持多中心主義治理的結(jié)果，更是美國法制體系決定的。

四、我國政府環(huán)境責(zé)任主體的重構(gòu)

政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)如何細(xì)分呢？首先，要解決哪些部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任主體的問題。其次，要解決政府環(huán)境責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的范圍的問題。最后，如何保障此種政府環(huán)境責(zé)任主體劃分的問題。

（一）以多中心主義模式細(xì)分政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體

解決哪些部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任主體的辦法是借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，采用多中心主義模式。［13］(P32-40)多中心主義模式的政府環(huán)境責(zé)任就是政府各職能部門的責(zé)任，無論政府環(huán)境保護(hù)職能部門，還是政府其他經(jīng)濟(jì)、建設(shè)等其他職能部門都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政府環(huán)境責(zé)任。這符合我國環(huán)境保護(hù)法對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的要求。［14］(P34-40)《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。該條要求地方一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，作為隸屬于地方一級(jí)政府的各行政職能部門當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。這也是我國地方政府組織法的要求。根據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第66條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)?！币虼?，要求政府及其各行政職能部門作為環(huán)境責(zé)任主體是有法律依據(jù)并符合法理要求的。特別是，政府環(huán)境責(zé)任主體不僅僅限于環(huán)境保護(hù)部門、黨政一把手，而是應(yīng)當(dāng)使具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展決策權(quán)的非環(huán)境資源保護(hù)部門承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。

（二）按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則配置行政部門審批權(quán)和環(huán)境責(zé)任

解決政府環(huán)境責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的范圍問題的辦法是通過立法賦予政府各行政職能部門在進(jìn)行決策時(shí)應(yīng)考慮環(huán)境影響的義務(wù)。［15］(P68-70)根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，具有項(xiàng)目或規(guī)劃決策權(quán)力的行政機(jī)關(guān)理應(yīng)承擔(dān)因其決策造成環(huán)境影響的相應(yīng)責(zé)任。行政權(quán)力與行政責(zé)任是對(duì)等的，任何行政決策主體都是環(huán)境責(zé)任主體，任何行政行為都必須處于責(zé)任狀態(tài)，這是公共行政的基本邏輯。［16］雖然我國環(huán)境行政審批權(quán)大多集中在環(huán)境保護(hù)部門，例如環(huán)境保護(hù)部門有排污許可、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等常規(guī)的環(huán)境管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批，但是環(huán)境保護(hù)部門在地方政府行政決策中并不是主要的決策機(jī)構(gòu)，不能夠承擔(dān)起與其地方政府行政決策相匹配的決策責(zé)任，很多情況下主要的決策部門是地方政府各行政部門。因此，要落實(shí)地方政府環(huán)境責(zé)任，就須要求政府行政決策部門對(duì)其決策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。［17］(P23-24)筆者認(rèn)為，可以借鑒美國《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，要求政府各行政部門在決策時(shí)必須考慮決策給環(huán)境帶來的不利影響。目前，我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還只是停留在對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的強(qiáng)制進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的水平，這與發(fā)達(dá)國家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求有較大差距，也無法通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防目的。因此，只有按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求，通過政府環(huán)境責(zé)任來約束政府行政決策權(quán)力，才能實(shí)現(xiàn)行政決策生態(tài)化，達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。綜上所述，有必要修改《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，將政府行政決策的環(huán)境影響納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，實(shí)現(xiàn)政府的權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

（三）建立和完善環(huán)境行政公益訴訟，加強(qiáng)對(duì)行政決策權(quán)的司法監(jiān)督

要解決保障此種政府環(huán)境責(zé)任主體劃分的問題，在法律上，必須建立環(huán)境行政訴訟制度。行政公益訴訟是指檢察院及社會(huì)組織認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了環(huán)境公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出起訴請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起的行政訴訟。近幾年，我國的環(huán)境民事公益訴訟制度逐漸普及與增加。［18］2017年最高人民法院發(fā)布了十起環(huán)境公益訴訟指導(dǎo)性案例，更是確立了環(huán)境民事公益訴訟的地位。但是，目前我國的環(huán)境行政公益訴訟仍有待于推進(jìn)與完善。2017年《行政訴訟法》修改，在第25條增加一款作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹摲ǖ男薷臉?biāo)志著我國環(huán)境行政公益訴訟制度在我國的初步建立。從該規(guī)定可以看出我國環(huán)境行政公益訴訟還存在局限，例如，提起環(huán)境行政公益訴訟的原告限于人民檢察院，針對(duì)的行為是違法行使職權(quán)的行為。這些規(guī)定排除了公民提起環(huán)境行政公益訴訟的資格，以及未明確對(duì)政府各部門的行政決策行為提起行政訴訟的權(quán)利。因此，為加強(qiáng)對(duì)政府各部門的行政決策進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)允許公民提起環(huán)境行政公益訴訟，并實(shí)現(xiàn)對(duì)政府各部門的行政決策提起環(huán)境行政公益訴訟，只有如此，才能有利于行政決策生態(tài)化的實(shí)現(xiàn)。

（四）對(duì)環(huán)境追責(zé)的“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行法治化

我國通過其他的方式對(duì)這一制度設(shè)計(jì)上的缺陷進(jìn)行了一定的補(bǔ)充與填補(bǔ)。比如，自2015年起，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組頒布了《環(huán)境保護(hù)督查方案（試行）》，該方案主要聚焦環(huán)保督查的工作機(jī)制，通過約談、限期治理等手段建立“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的督政問責(zé)體系。同年，國務(wù)院印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，該辦法所針對(duì)的對(duì)象是縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員。2016年國家又出臺(tái)了《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》，以強(qiáng)化政府進(jìn)行決策時(shí)考慮環(huán)境影響。但是，這些政策性規(guī)范的法律地位尚不明晰。經(jīng)過幾輪環(huán)保督查，我國各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)更為重視，但是，環(huán)保追責(zé)仍然應(yīng)當(dāng)回歸到法治的道路上。以“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”為原則，通過立法授權(quán)或者司法解釋，將環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的劃分進(jìn)一步明確，授權(quán)進(jìn)一步清晰。

五、結(jié) 語

“綠水青山就是金山銀山”。習(xí)近平總書記指出，要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹立保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長。地方政府不能夠再像過去那樣為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、GDP增長而忽視環(huán)境保護(hù)。［19］在建設(shè)生態(tài)文明的背景下，政府環(huán)境責(zé)任的主體不僅應(yīng)當(dāng)僅是環(huán)境資源保護(hù)部門。政府及其各行政部門應(yīng)當(dāng)在行政決策中認(rèn)真考慮其決策所帶來的環(huán)境影響，實(shí)現(xiàn)責(zé)任主體多中心化的政府責(zé)任體系。只有通過對(duì)環(huán)境法律體系及相關(guān)制度的調(diào)整，對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的責(zé)任主體細(xì)分和重構(gòu)，使政府各部門在行政決策中考量環(huán)境因素，并使此種環(huán)境責(zé)任成為政府各部門的日常職責(zé)，方能實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義政府行政決策生態(tài)化，從而最終實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治下環(huán)境治理的新格局。

注釋：

①所有聯(lián)邦政府的機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)：(1)在進(jìn)行可能對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用足以確保綜合利用自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)以及環(huán)境設(shè)計(jì)工藝的系統(tǒng)性和多學(xué)科的方法。（2）與依本法第二節(jié)規(guī)定而設(shè)立的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)進(jìn)行磋商，確定并開發(fā)各種方法與程序，確保在做出決定時(shí)使得當(dāng)前尚不符合要求的環(huán)境舒適和環(huán)境價(jià)值，能與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]。（3）對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項(xiàng)提案或法律草案、建議報(bào)告以及其他重大聯(lián)邦行為，均應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員提供一份包括下列事項(xiàng)的詳細(xì)說明：擬議行為對(duì)環(huán)境的影響；提案行為付諸實(shí)施對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響；提案行為的各種替代方案；對(duì)人類環(huán)境的區(qū)域性短期使用與維持和加強(qiáng)長期生命力之間的關(guān)系；提案行為付諸實(shí)施時(shí)可能產(chǎn)生的無法恢復(fù)和無法補(bǔ)救的資源耗損。在制作詳細(xì)說明之前，聯(lián)邦負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員應(yīng)當(dāng)與依法享有管轄權(quán)或者具有特殊專門知識(shí)的任何聯(lián)邦機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商，并取得他們對(duì)可能引起的任何環(huán)境影響所做的評(píng)價(jià)。該說明評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)與負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)所相應(yīng)的聯(lián)邦、州以及地方機(jī)構(gòu)所做的評(píng)價(jià)和意見書的副本一并提交總統(tǒng)與環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，并依照美國法典第五章第552條的規(guī)定向公眾公開。這些文件應(yīng)當(dāng)與提案一道依現(xiàn)行機(jī)構(gòu)審查辦法的規(guī)定審查通過。

②參見最高法公布的環(huán)境資源刑事、民事、行政典型案例，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiang qing-48782.html。

③ Calvert cliffs’ Coordinating V.U.S.Atomic Energy Commission，449 F.2d 1109 D.C.Cir.1971.