文/張穎 吉林市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究院 吉林吉林 130211

1、前言

政策過(guò)程是指每一個(gè)政策從最初開始提起到最終完成所經(jīng)歷的完整過(guò)程。這里之所以強(qiáng)調(diào)是理性的政策過(guò)程，是基于以下的考慮:這是在理論探討的前提下所提出的完整的過(guò)程，這一過(guò)程存在的基礎(chǔ)是其在理論上的合理性。人們知道，對(duì)于任何的決策行為，這里所提出的過(guò)程在實(shí)際操作的過(guò)程中是可以有所側(cè)重或進(jìn)行必要的合并的，是可以重新組織的。但需強(qiáng)調(diào)的是，任何政策過(guò)程的每一個(gè)階段之間都具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，并且是一個(gè)完整的過(guò)程，尋求合理的政策必須要有合理的過(guò)程來(lái)予以支撐。

2、城市總體規(guī)劃實(shí)施政策的理性過(guò)程

一項(xiàng)政策被采納之后，就需要政府來(lái)采取行動(dòng)了，政策不會(huì)自行實(shí)施，需要有策略。政策制定過(guò)程往往有廣泛的參與，最后政策的決定也已公布，但實(shí)施階段卻常常隱藏在政府運(yùn)作的背后。到一個(gè)政策及其計(jì)劃進(jìn)入到它的實(shí)施階段的時(shí)候，就往往轉(zhuǎn)化為由政府官員去履行職務(wù)，政策研究和分析的人員也已經(jīng)轉(zhuǎn)向到其他問(wèn)題上去，從而使得整個(gè)實(shí)施過(guò)程不被人所注意。許多政策之所以未能實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，就是因?yàn)樵趯?shí)施階段出現(xiàn)了新的問(wèn)題，而這些問(wèn)題往往都是在執(zhí)行了相當(dāng)一段時(shí)間之后才被發(fā)現(xiàn)的。當(dāng)這種失敗出現(xiàn)的時(shí)候，歸罪于當(dāng)初的政策決定是容易的，而考察政策決定了之后發(fā)生了什么事卻比較困難。當(dāng)然，起草得不好和制訂不當(dāng)?shù)恼邥?huì)帶來(lái)不好的結(jié)果，但是許多政策研究已經(jīng)揭示，即使是最好的政策也會(huì)由于實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題而失敗。

實(shí)施政策過(guò)程中所遇到的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)比把目標(biāo)變成實(shí)踐在字面上的含義要多得多。在這一階段從事政策實(shí)施的人和機(jī)構(gòu)要做出許多重大的決定。為了通過(guò)某項(xiàng)政策而結(jié)成的團(tuán)體，如規(guī)劃部門與計(jì)劃部門、工業(yè)部門或?qū)で笸恋卦鲋档耐恋厥褂谜邽橥ㄟ^(guò)工業(yè)外遷而結(jié)成的統(tǒng)一戰(zhàn)線，往往在政策決定通過(guò)后就解體，為了各自的利益或迫于某種情勢(shì)而在實(shí)施的過(guò)程中采取各自的行動(dòng)，從而使政策實(shí)施的基本原則、行動(dòng)序列等遭受沖擊。而且，一項(xiàng)政策要得到成功的貫徹，必須在實(shí)施階段度過(guò)一長(zhǎng)串決策環(huán)節(jié)，在每一個(gè)環(huán)節(jié)都有一個(gè)政府官員或領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)做出決定—推進(jìn)或延擱計(jì)劃的實(shí)施。這樣的環(huán)節(jié)越多，政策實(shí)施的不確定性就越增加，政策的失敗和耽擱的可能性就越大。而城市總體規(guī)劃的實(shí)施政策又恰恰是需要經(jīng)過(guò)這樣的多個(gè)環(huán)節(jié)，而且是不同層次上的多個(gè)環(huán)節(jié)。

許多學(xué)者對(duì)政策實(shí)施過(guò)程作了全面而廣泛的研究，認(rèn)為，對(duì)于任何一項(xiàng)尋求對(duì)現(xiàn)狀作實(shí)質(zhì)性變革的政策，想要達(dá)到原定的目標(biāo)，就需要具備以下條件

（1）法律授權(quán)或其他法律性的指令對(duì)政策目標(biāo)的規(guī)定是明確的、一貫的、至少能為解決目標(biāo)上的分歧提出一些實(shí)質(zhì)性的準(zhǔn)則。

（2）法律授權(quán)包含一套健全的理論，規(guī)定了影響政策目標(biāo)的主要因素和因果聯(lián)系，給負(fù)責(zé)實(shí)施的官員以足夠的權(quán)力或辦法可以制約受影響的集團(tuán)，而使政策有可能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。

（3）法律授權(quán)妥善設(shè)計(jì)了實(shí)施過(guò)程，使負(fù)責(zé)實(shí)施的官員和受影響的集團(tuán)能按預(yù)期的那樣行動(dòng)。這包括給予抱同情態(tài)度的機(jī)構(gòu)以足夠的等級(jí)、支持性的裁定、充足的財(cái)力和接近支持者的機(jī)會(huì)。

（4）負(fù)責(zé)實(shí)施的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人擁有相當(dāng)?shù)墓芾砼c政治技巧，并一心致力于實(shí)現(xiàn)法定的目標(biāo)。

（5）計(jì)劃在整個(gè)實(shí)施過(guò)程中始終得到有組織的支持者集團(tuán)和若干主要議員(或一名行政首腦)的支持，并且法院抱中立或支持的態(tài)度。

（6）法案所根據(jù)的理論或政治支持不因有關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況變動(dòng)而遭到削弱，更不因出現(xiàn)這種情況或出現(xiàn)與之相矛盾的公共政策而使其法定目標(biāo)的優(yōu)先地位遭到破壞。

3、政策實(shí)施的評(píng)估

政策評(píng)估的直接作用是提供關(guān)于既定政策的各種信息，對(duì)于這些信息，政策制定者、政策執(zhí)行者以及廣大政策對(duì)象抱有不同的期望和要求。政策制定者一般都希望得到關(guān)于政策整體效益的信息，它們包括:既定政策的成本和效益如何?政策應(yīng)持續(xù)、修正、擴(kuò)大或終結(jié)的根據(jù)是什么?政策應(yīng)予以制度化、法律化還是繼續(xù)以政策的形式存在?政策執(zhí)行的方法和程序是否需要調(diào)整或修正?是否需要分配更多的資源來(lái)支持既定政策或其他政策?。政策執(zhí)行人員希望知道:為了成功地達(dá)到政策目標(biāo)，在既定的成本條件下，哪些執(zhí)行策略和方法最有效?既定政策的執(zhí)行有哪些突出特點(diǎn)?哪些政策和計(jì)劃的要素以及要素之間關(guān)系的綜合能得到最高的效益?政策對(duì)哪些政策對(duì)象產(chǎn)生了哪種影響?哪些方法和技術(shù)有助于克服政策執(zhí)行過(guò)程中遇到的阻力和困難?等等。政策對(duì)象希望對(duì)政策過(guò)程有一般性的了解和認(rèn)識(shí)，并據(jù)此判斷因政策的實(shí)施而造成自身利益的變化，同時(shí)，對(duì)政策過(guò)程進(jìn)行必要的監(jiān)督。根據(jù)不同的需要，不同的著重點(diǎn)，提供不同的信息，就是政策評(píng)估的目的?；蛘哒f(shuō)，政策評(píng)估的目的就是取得關(guān)于政策過(guò)程、政策效益和政策效率的信息，作為決定政策變化、分配政策資源、改進(jìn)政策系統(tǒng)和制定新政策的依據(jù)。就整體而言，政策實(shí)施的評(píng)估的作用或者其目的體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是弄清楚該項(xiàng)政策的運(yùn)行與效果，二是控制負(fù)責(zé)實(shí)施者的行為，三是對(duì)局外人的反應(yīng)施加影響。

政策實(shí)施評(píng)估是政策發(fā)展變化和改進(jìn)的重要基礎(chǔ)，任何一項(xiàng)政策在實(shí)施后都面臨著兩種發(fā)展變化的可能:政策繼續(xù)或政策終止。前者指的是維持既定政策，或者在既定政策基礎(chǔ)上制訂新的政策。后者指的是由于政策目標(biāo)的完成或失敗而結(jié)束政策。一項(xiàng)政策究竟需要繼續(xù)還是終止，只能以對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程、政策效率、政策效益和政策后果的綜合評(píng)估為準(zhǔn)則。

政策實(shí)施評(píng)估是確定政策問(wèn)題和制訂新政策的必要前提。任何一個(gè)新的政策問(wèn)題或新的政策方案都不是孤立產(chǎn)生的，他們總是以原有政策效果為背景的，或者是原有的政策問(wèn)題沒有完全得到解決，始終問(wèn)題更加惡化;或者是伴隨著原有政策問(wèn)題的解決又產(chǎn)生了新的問(wèn)題。要判別這些情況，確定政策問(wèn)題，不可能重新從問(wèn)題的最初起開始研究，只能是依靠對(duì)原有政策的分析，即在對(duì)原有政策從方案制定到執(zhí)行，從政策后果到環(huán)境變化繼續(xù)系統(tǒng)地評(píng)估分析后，再確定新的政策問(wèn)題。這是政策連續(xù)性的一種表現(xiàn)。

政策實(shí)施評(píng)估是動(dòng)員和教育廣大政策執(zhí)行者和政策對(duì)象的重要方法。政策的效果本身往往表現(xiàn)為復(fù)雜的利益關(guān)系格局的變動(dòng)，既可能涉及到人們利益的滿足，也可能涉及人們利益的調(diào)整，一般的政策對(duì)象和許多政策執(zhí)行者也難以對(duì)這種利益關(guān)系的格局有全面的深刻的了解和認(rèn)識(shí)。所以，就需要經(jīng)常把政策的背景、政策的目標(biāo)、政策的措施、執(zhí)行政策的過(guò)程和政策的結(jié)果向廣大群眾進(jìn)行分析、解釋和說(shuō)明，使他們能夠認(rèn)清自己的利益和實(shí)現(xiàn)的途徑，從而真正有助于政策的推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫施艾，周宇.城市規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的理論與方法[J].城市規(guī)劃匯刊，2003（2）：15－21.