劉新衛(wèi)，趙崔莉

(1.國(guó)土資源部 土地整治中心，北京 100035；2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 全球化與中國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題研究所，北京 100029)

土地整合探索與農(nóng)村土地整治反思
——以廣東省清遠(yuǎn)市為例

劉新衛(wèi)1，趙崔莉2*

(1.國(guó)土資源部 土地整治中心，北京 100035；2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 全球化與中國(guó)現(xiàn)代化問(wèn)題研究所，北京 100029)

基于對(duì)一些地方農(nóng)民自發(fā)交換合并土地探索的總結(jié)和提升，廣東省清遠(yuǎn)市近年在全市以村民自治方式引導(dǎo)農(nóng)民自主推進(jìn)土地整合，不僅便利了農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、治理了承包土地細(xì)碎化問(wèn)題，而且改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效益。與之形成對(duì)照的是，近年來(lái)，各級(jí)政府大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治，雖然在增加農(nóng)村公共品供給方面發(fā)揮了重要作用，但也存在主體地位缺失、權(quán)屬調(diào)整不力等重大缺憾，影響了農(nóng)村土地整治功效的正常發(fā)揮。當(dāng)前，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地整治，需要借鑒清遠(yuǎn)市推進(jìn)土地整合采取的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，如賦予農(nóng)民真正的主體地位，扎實(shí)開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整，統(tǒng)籌使用財(cái)政涉農(nóng)資金和相關(guān)社會(huì)資本，以及專業(yè)部門做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。

土地整合；清遠(yuǎn)市；農(nóng)村土地整治；主體地位；土地權(quán)屬調(diào)整

一、研究緣起

20世紀(jì)90年代以來(lái),特別是進(jìn)入21世紀(jì)后,廣東省清遠(yuǎn)市一些農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民在村民理事會(huì)等自治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)下,通過(guò)自愿互換并地實(shí)現(xiàn)了承包土地由分散小塊變成連片大塊,在此基礎(chǔ)上發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)并取得實(shí)效[1-3]?；趯?duì)農(nóng)民自發(fā)整合土地做法的總結(jié)和提升,清遠(yuǎn)市自2014年起,在前期相關(guān)工作基本重塑農(nóng)村基層組織體系后,大力推進(jìn)土地整合工作。截至2016年3月底,全市已有18 503個(gè)經(jīng)濟(jì)社同意整合土地,占全部經(jīng)濟(jì)社的94.7%,同意整合面積227.4萬(wàn)畝,占實(shí)際耕地面積的87.4%;12 555個(gè)經(jīng)濟(jì)社實(shí)際完成土地整合,占全部經(jīng)濟(jì)社的64.2%,完成整合面積151.1萬(wàn)畝,分別占實(shí)際耕地面積和二輪承包耕地面積的58.2%和69%。作為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(中農(nóng)辦)明確的農(nóng)村綜合改革聯(lián)系點(diǎn)、農(nóng)業(yè)部等13個(gè)部委確定的全國(guó)第二批農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū),清遠(yuǎn)市部署實(shí)施土地整合后,受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注,得到中央權(quán)威媒體認(rèn)可[4-5]和中農(nóng)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人盛贊[6]。

較之近年清遠(yuǎn)市農(nóng)民自發(fā)開(kāi)展在先、地方政府總結(jié)推廣在后并以村民自治為核心、農(nóng)民自主為根本的土地整合而言,以支農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)為目標(biāo)的農(nóng)村土地整治(2009年前稱為土地整理)自20世紀(jì)80年代中后期有組織開(kāi)展以來(lái),就被打上了政府行政主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)參與的烙印。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,農(nóng)村土地整治成效顯著。據(jù)經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)土地整治規(guī)劃(2016-2020年)》,2011-2015年間全國(guó)整治農(nóng)用地5.3億畝,建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.03億畝,補(bǔ)充耕地2 767萬(wàn)畝,經(jīng)整治后耕地質(zhì)量平均提高1個(gè)等級(jí)、畝產(chǎn)平均提高10%～20%,新增糧食產(chǎn)能373.68億公斤;建成田間道路886.8萬(wàn)公里,修建排灌溝渠867.4萬(wàn)公里,種植農(nóng)田防護(hù)林1.1億株等。但是,這種由政府投資并組織實(shí)施(主要是開(kāi)展土地平整、灌排溝渠、田間道路、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持等工程建設(shè))、整治后將土地交付當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體或農(nóng)民使用的運(yùn)行模式已經(jīng)引起較多爭(zhēng)議[7-8],有的學(xué)者甚至質(zhì)疑這種模式的運(yùn)行效果[9-10]。更為常見(jiàn)的是,農(nóng)村土地整治在個(gè)別地方陷入“地方政府有熱情,主管部門有壓力,農(nóng)民群眾有意見(jiàn)”窘境[11-12]。每年投入專項(xiàng)資金高達(dá)數(shù)千億元[13]?！坝脟?guó)家的錢整農(nóng)民的地”[14]的農(nóng)村土地整治緣何不能得到農(nóng)民的一致歡迎和主動(dòng)參與?一些地方的農(nóng)村土地整治是否偏離了初始方向?

農(nóng)村土地整治現(xiàn)已成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)領(lǐng)域,多數(shù)研究聚焦于農(nóng)村土地整治的潛力計(jì)算[15]、項(xiàng)目選址[16]、規(guī)劃設(shè)計(jì)[17]、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[18]、整治模式[19]、監(jiān)測(cè)監(jiān)管[20]、效益評(píng)價(jià)[21]、生態(tài)環(huán)境影響[22]等工程技術(shù)屬性。近年來(lái),基于社會(huì)治理視角開(kāi)展的相關(guān)研究漸多,如權(quán)屬調(diào)整[23]、公眾參與[24]、績(jī)效考評(píng)[25]、模式創(chuàng)新[26]等。但現(xiàn)有研究多局限于農(nóng)村土地整治的既定框架,默認(rèn)其組織管理和運(yùn)行模式合理,極少直面實(shí)踐中愈發(fā)凸顯的主體地位缺失、權(quán)屬調(diào)整不力等重大缺憾,以及不能深刻認(rèn)知由于這些缺憾所導(dǎo)致的農(nóng)村土地整治社會(huì)治理功能不能充分發(fā)揮的負(fù)面影響。有鑒于此,本文將基于筆者在清遠(yuǎn)市的實(shí)地調(diào)研成果和近年開(kāi)展農(nóng)村土地整治研究所得,解構(gòu)清遠(yuǎn)市土地整合實(shí)踐,并在此基礎(chǔ)上剖析農(nóng)村土地整治存在的重大缺憾及其原因,以及借鑒清遠(yuǎn)市土地整合經(jīng)驗(yàn)提出完善農(nóng)村土地整治的對(duì)策建議。

二、清遠(yuǎn)土地整合解構(gòu)

土地整合是清遠(yuǎn)市在尊重農(nóng)民首創(chuàng)、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,圍繞提高農(nóng)村組織化水平，探索農(nóng)村土地集體所有實(shí)現(xiàn)形式,引導(dǎo)農(nóng)民自愿互換并地,并因調(diào)整了生產(chǎn)關(guān)系層面的土地權(quán)屬關(guān)系而提高了產(chǎn)出水平,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑良性互動(dòng)。

(一)土地整合背景

清遠(yuǎn)市地處粵北山區(qū),1.92萬(wàn)平方公里土地中丘陵、山地約占70%。截至2015年底,全市農(nóng)村人口280多萬(wàn),實(shí)際耕地面積260萬(wàn)畝,人均不足1畝,山多田少、人多地少情況較為突出。20世紀(jì)80年代開(kāi)展分田到戶、實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái),清遠(yuǎn)市承包土地的細(xì)碎化問(wèn)題日益突出。2010年前后,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民戶均承包土地3.5畝,戶均7.8個(gè)地塊,多的甚至達(dá)到30余塊。由于土地資源稟賦較差,加上地塊零散導(dǎo)致耕作不便,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益較低,土地閑置撂荒普遍。

從2012年底開(kāi)始,清遠(yuǎn)市在深化農(nóng)村綜合改革中,針對(duì)村民自治效果不明顯、基層黨組織較為薄弱、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制滯后、農(nóng)村公共服務(wù)水平較低、農(nóng)村不穩(wěn)定因素多發(fā)等情況,總結(jié)并吸收一些地方的首創(chuàng)經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)農(nóng)村綜合改革頂層設(shè)計(jì),推進(jìn)黨組織建設(shè)、村民自治、農(nóng)村公共服務(wù)“三個(gè)重心下移”,將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村(行政村)—村民小組(自然村)”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原自然村或村民小組)”,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面劃分若干片區(qū),在片區(qū)下以1個(gè)或若干自然村(村民小組)為單位設(shè)立村委會(huì),將行政村自治改變?yōu)樽匀淮遄灾?將基層黨組織設(shè)置由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—村黨支部”調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委—(片區(qū))黨總支—黨支部”,將黨支部建在自然村一級(jí);在行政村一級(jí)(行政村或片區(qū))建立社會(huì)綜合服務(wù)站,承擔(dān)上級(jí)政府部門延伸到村級(jí)的黨政工作和社會(huì)管理事務(wù)?！叭齻€(gè)重心下移”重塑了農(nóng)村基層治理體系與組織方式,新型農(nóng)村基層治理體系在清遠(yuǎn)市域加快形成。

“三個(gè)重心下移”改革成效漸顯之后,該市于2014 年初部署啟動(dòng)了包括農(nóng)村土地資源、涉農(nóng)財(cái)政資金和涉農(nóng)服務(wù)平臺(tái)的“三個(gè)整合”。其中,農(nóng)村土地資源整合(土地整合)旨在落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)和放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的前提是做好土地確權(quán)登記頒證,在目前土地細(xì)碎化問(wèn)題較為嚴(yán)重的背景下,強(qiáng)推這一工作勢(shì)必固化目前并不合理的農(nóng)村土地利用格局,而且必定困難重重。出于破解土地確權(quán)登記頒證難題的需要,清遠(yuǎn)市借鑒當(dāng)?shù)匾恍┺r(nóng)民自發(fā)探索的做法,鼓勵(lì)農(nóng)村集體成員以互換并地方式解決地塊細(xì)碎問(wèn)題,既為土地確權(quán)登記頒證減少障礙,也為引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。在“三個(gè)整合”整體構(gòu)架內(nèi),土地整合既是重點(diǎn)又是難點(diǎn)。只有整合了細(xì)碎土地,才能形成適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展格局,后續(xù)涉農(nóng)資金、涉農(nóng)服務(wù)整合也才有所依托。清遠(yuǎn)市推進(jìn)土地整合,是對(duì)之前一些農(nóng)村在村民理事會(huì)等自治機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)下自發(fā)調(diào)整置換承包土地實(shí)現(xiàn)分散小塊變成連片大塊做法的總結(jié)提升,更是縱深推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的重要路徑選擇。

(二)土地整合實(shí)踐

筆者于2016年5月在清遠(yuǎn)市調(diào)研期間，書(shū)面了解了該市土地整合的面上情況，同時(shí)實(shí)地走訪了該市英德市葉屋村(自然村)、新城村(自然村)、朱屋村(自然村)和陽(yáng)山縣升平村(行政村)，現(xiàn)場(chǎng)了解了土地整合的點(diǎn)上情況。前述4個(gè)村組中，葉屋村是“三個(gè)整合”前農(nóng)民自發(fā)探索的典范，其余3個(gè)村組均從2014年在有關(guān)部門引導(dǎo)下開(kāi)展。葉屋村是英德市石牯塘鎮(zhèn)螢火村的一個(gè)自然村,現(xiàn)有35戶173人。該村以丘陵地和低洼地為主,可耕土地1 350畝。土地整合前,戶均承包土地10.6畝,多數(shù)人家有12塊地。由于土地過(guò)于分散,加之田間道路、水利設(shè)施等建設(shè)滯后問(wèn)題突出,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益難顯、比較效益低下。20世紀(jì)90年代后,隨著村民外出務(wù)工增多,村里出現(xiàn)拋荒土地。截至2009年,全村人均純收入3 000元,集體收入5.5萬(wàn)元,拋荒耕地50余畝。為改變前述狀況,該村在2008年村民理事會(huì)換屆后就謀劃推進(jìn)承包土地的集中、分配和置換,經(jīng)過(guò)1年多動(dòng)員并召開(kāi)30多次村民代表會(huì)議,以及村集體先行出資新(修)建4公里機(jī)耕路、2公里農(nóng)田灌排渠道后,2009年冬，村集體集中了全村土地并制訂出整合方案。該村首先將全村土地劃分為水田(含魚(yú)塘)和旱地兩類,原承包地以戶按人口均分,開(kāi)荒地由開(kāi)荒者向集體繳納租金后經(jīng)營(yíng),村集體按照“耕者優(yōu)先”(分配土地的地塊優(yōu)先發(fā)包給在耕農(nóng)戶)、“大塊優(yōu)先”(同一地段地塊優(yōu)先發(fā)包給在耕地面積最大的農(nóng)戶)、“同等條件抽簽”(多戶條件相同農(nóng)戶均有意承包同一地段地塊時(shí)以抽簽方式確定承包農(nóng)戶)、“按比例置換”(農(nóng)戶分配到的水田和旱地可按1:2置換)等原則確定分配的地塊和置換地塊位置,剩余土地由村集體向外發(fā)包。在村民理事會(huì)帶領(lǐng)下,歷時(shí)2年整合了全村土地,解決了土地細(xì)碎問(wèn)題,形成專業(yè)化規(guī)?；?jīng)營(yíng)格局。2015年,該村人均純收入突破3萬(wàn)元,村集體收入15.2萬(wàn)元,村容村貌明顯改觀,公共設(shè)施得到完善,集體經(jīng)濟(jì)得到壯大,影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的因素大大緩解。

新城村是英德市西牛鎮(zhèn)小灣片區(qū)的一個(gè)自然村,現(xiàn)有128戶573人。該村共有水田300畝、旱地260畝。整合前,該村土地分割破碎嚴(yán)重、基礎(chǔ)設(shè)施配套較差,村民外出務(wù)工比重較高,一些差地和坡地?zé)o人耕種。2009年該村人均收入不足5 000元,集體資產(chǎn)幾乎為零。2012年11月成立村民小組黨支部和理事會(huì)、2014年直選產(chǎn)生新的村委會(huì)和黨支部后,該村在黨支部、理事會(huì)帶領(lǐng)下,基于1996年零星開(kāi)展的山地、旱地、山塘、魚(yú)塘、宅基地整合和2010年新村建設(shè)等前期工作,在村民代表大會(huì)決議后對(duì)零碎土地進(jìn)行整合,并按“一戶兩田(一水一旱)”原則,以抽簽定田方式將整理好的土地重新分給農(nóng)戶,農(nóng)戶承包土地由分散細(xì)碎變成聚集大塊。期間,該村在尊重群眾意愿的前提下,通過(guò)全村決議、簽名后,整合了村中300畝水田，約4.2萬(wàn)元普惠性涉農(nóng)資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套和村中公共設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過(guò)土地整合,該村不僅新增耕地40畝,而且耕作條件明顯改善、生產(chǎn)成本顯著下降,如實(shí)行機(jī)械化耕作后每畝水田每年縮短3個(gè)工作日,節(jié)省人工360～450元。2015年,全村人均可支配收入11 800元,集體收入12萬(wàn)元,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提速。

朱屋村是英德市橫石塘鎮(zhèn)石門臺(tái)村的一個(gè)自然村,現(xiàn)有66戶282人。該村共有耕地575畝(水田280畝,旱地295畝)。整合之前,耕地細(xì)碎化程度較為嚴(yán)重,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍老化,存在耕地撂荒現(xiàn)象。2012年,農(nóng)民人均純收入5 841元。2013年該村實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目,新(修)建16公里田間道和生產(chǎn)路、3.2公里排灌溝渠。在此基礎(chǔ)上,該村從2014年推進(jìn)地塊調(diào)整置換。為此,村集體專門組織對(duì)土地整合認(rèn)識(shí)不到位的村民到葉屋村參觀學(xué)習(xí),并在全體村民同意后開(kāi)展土地整合。在此過(guò)程中,村黨支部和理事會(huì)充分發(fā)揮表率作用,老黨員、理事會(huì)成員帶頭選擇位置不好、質(zhì)量較差的耕地,形成多數(shù)農(nóng)戶“一戶一田”、部分農(nóng)戶“一戶兩田”分配格局。整合之后,外出務(wù)工農(nóng)民的土地由其自主委托代種,或者流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體,土地撂荒現(xiàn)象消失;隨著生產(chǎn)條件改善,適用農(nóng)業(yè)機(jī)械增多,280畝水田均能機(jī)械化耕種;規(guī)模化經(jīng)營(yíng)后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本下降。村集體還擬在冬季由村集體統(tǒng)一種花發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,通過(guò)收取停車費(fèi)等增加村民和村集體收入;村黨支部威望得到提升,村內(nèi)糾紛持續(xù)減少,村民對(duì)村兩委和理事會(huì)更加信服。

升平村是陽(yáng)山縣黎埠鎮(zhèn)的一個(gè)行政村,現(xiàn)有712戶3 484人,2015年人均收入10 609元,是個(gè)省級(jí)貧困村。2014年,該村選擇5個(gè)村小組開(kāi)展土地整合試點(diǎn)。整合前,5個(gè)組的289.62畝耕地分成430塊,平均單個(gè)田塊0.67畝,最小田塊僅0.02畝。整合過(guò)程中,鎮(zhèn)村干部深入農(nóng)戶家庭進(jìn)行宣傳和摸底,結(jié)合村民意見(jiàn)確定了機(jī)耕路、水利設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和土地整合同步進(jìn)行的工作思路;黨支部和理事會(huì)在分頭做好親屬思想工作的基礎(chǔ)上,組織召開(kāi)30多次村民代表大會(huì),明確了“土地統(tǒng)一收歸集體重新分配,機(jī)耕路、排灌渠占用面積7.2畝,根據(jù)農(nóng)戶原有面積集中劃定連片區(qū)域以實(shí)現(xiàn)‘一戶一地’”的工作方案;多次召開(kāi)村民會(huì)議商定整合細(xì)則,議定了機(jī)耕路和水利設(shè)施規(guī)劃、公用面積分?jǐn)偂⒌貕K劃分(遵循“房前屋后地塊不變、果園不變、魚(yú)塘不變”的“三不變”原則)以及“插花地”等問(wèn)題解決辦法;該村還利用普惠性涉農(nóng)資金25.39萬(wàn)元,加上村委會(huì)投入5萬(wàn)元和村民投工投勞16萬(wàn)元,建設(shè)了2 665米環(huán)村機(jī)耕路和3 180米環(huán)繞型“三面光”渠道。通過(guò)整合土地,5個(gè)組的地塊數(shù)減少到224塊,平均單個(gè)地塊1.24畝,實(shí)現(xiàn)一戶一地耕作;機(jī)耕路“從無(wú)到有”,灌排溝渠“從曲到直”,村間插花地“從有到無(wú)”;解決土地糾紛48宗,村集體威望提升,村民更加團(tuán)結(jié)。目前,村民理事會(huì)正在謀劃符合本村實(shí)際的休閑農(nóng)業(yè),發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社,培育富有本地特色的“三品”農(nóng)業(yè)(無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品)。

綜合分析調(diào)研所獲情況，清遠(yuǎn)市推進(jìn)土地整合的主要做法有：一是發(fā)揮村民自治作用。土地整合最初是一些農(nóng)民的自發(fā)行為，在被列入農(nóng)村綜合改革內(nèi)容后，該市通過(guò)激活村民自治，強(qiáng)化農(nóng)民主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“組織化”，為引導(dǎo)和支持農(nóng)民自主調(diào)整置換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、治理土地細(xì)碎化難題創(chuàng)造了條件，先行試點(diǎn)地區(qū)的示范效應(yīng)還使得土地整合成為其他地區(qū)農(nóng)民“我要干”的工作。二是配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。為了避免土地調(diào)整置換中因田塊質(zhì)量差異造成不平等，以及整體改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，各地農(nóng)村在推進(jìn)土地整合時(shí)依托已有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，或者在謀劃推進(jìn)土地整合時(shí)同步規(guī)劃道路、溝渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，多方籌集資金特別是在自然村一級(jí)整合種糧直補(bǔ)、生態(tài)公益林補(bǔ)償、良種補(bǔ)貼等普惠性財(cái)政涉農(nóng)資金用于前述設(shè)施建設(shè)。三是合理調(diào)整置換土地。清遠(yuǎn)市推進(jìn)土地整合以“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán)，充分尊重村民自愿，因地制宜”為原則，各村根據(jù)實(shí)際自主探索土地調(diào)整置換模式。四是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。破解土地細(xì)碎化難題為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證提供便利，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效益才是根本目的。為此，清遠(yuǎn)市通過(guò)置換調(diào)整零散土地，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的同時(shí)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

清遠(yuǎn)市大規(guī)模推進(jìn)土地整合時(shí)間不長(zhǎng)，而且任務(wù)下達(dá)、政績(jī)考核等方面行政主導(dǎo)色彩較濃，一些矛盾和問(wèn)題可能暫時(shí)掩蓋，但通過(guò)村民自治發(fā)揮農(nóng)民在土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整中主體作用的做法應(yīng)予肯定，農(nóng)民主體地位得到尊重、主體作用得到發(fā)揮還激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。清遠(yuǎn)市土地整合的主要成效有：一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。全市戶均承包土地由2010年前后的7.8塊減少到目前的3.8塊，有效耕作面積增加，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善。二是提高了農(nóng)民收入水平。土地整合促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低了生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民收入。三是美化了農(nóng)村村容村貌。通過(guò)整合普惠性財(cái)政涉農(nóng)資金以及一些村集體對(duì)外出租后多出的耕地等，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，村集體有實(shí)力改善公共服務(wù)、治理村內(nèi)環(huán)境。四是提升了鄉(xiāng)村治理效果。土地整合減少了鄰里之間因?yàn)橥恋匾鸬拿芗m紛，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)和諧。除了前述成效，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些有待改進(jìn)的方面：一是專業(yè)部門參與不夠。土地整合目前在清遠(yuǎn)市委農(nóng)村工作委員會(huì)(農(nóng)委)直接領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)委辦公室將任務(wù)下達(dá)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施，相關(guān)政府組成部門僅作為成員單位參與其中而實(shí)際發(fā)揮效用有限，一些村組在土地整合中面臨專業(yè)圖件缺乏，以及測(cè)繪、登記等業(yè)務(wù)知識(shí)欠缺。二是配套建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足。土地整合中，為使細(xì)碎土地便于互換合并，各村組配套建設(shè)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，資金主要來(lái)自整合普惠性涉農(nóng)財(cái)政資金，以及村集體經(jīng)營(yíng)性收入和村民自籌，由于該市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)總體較弱，加上農(nóng)民自籌難度較大，多數(shù)村組配套建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施面臨資金難題。

三、農(nóng)村土地整治反思

截至目前，學(xué)界對(duì)于何為農(nóng)村土地整治尚無(wú)定論[27]。農(nóng)村土地整治最初被定義為“以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，田、水、路、林、村、房綜合整治”，并將開(kāi)展農(nóng)田整治、推進(jìn)村落整治、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)等視為農(nóng)村土地整治主要做法[28]。該定義在很大程度上影響了相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究，最直觀表現(xiàn)就是“土地整治”或“農(nóng)村土地整治”自此替代了之前的“土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)(廣義土地整理)”[29]，并進(jìn)一步劃分為農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、宜農(nóng)未利用地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾等不同類型[30]。從近年實(shí)踐可以看出，在2009年這一概念正式提出并在各地大力開(kāi)展后，農(nóng)村土地整治成為我國(guó)驅(qū)動(dòng)內(nèi)需應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的有效措施，不僅進(jìn)一步固化了這項(xiàng)工作中此前就已逐步確立的政府主導(dǎo)地位，還使得此后這項(xiàng)工作偏重工程建設(shè)的傾向更加凸顯。這也導(dǎo)致農(nóng)村土地整治其時(shí)已經(jīng)存在的兩大缺憾愈益明顯，并在很大程度上影響了農(nóng)村土地整治的根基。

(一)主體地位缺失

中國(guó)現(xiàn)代意義上的農(nóng)村土地整治,是在學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外土地整理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)實(shí)際發(fā)展起來(lái)的。以德國(guó)為例,土地整理由聯(lián)邦州推動(dòng)實(shí)施,是在政府管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下、相關(guān)土地權(quán)利人和公共利益承擔(dān)者及農(nóng)業(yè)職工聯(lián)合會(huì)等協(xié)同下,按照一定程序并在特定區(qū)域(土地整理區(qū))開(kāi)展的活動(dòng)[31]。具體實(shí)施中,土地整理區(qū)內(nèi)土地所有者及與所有者具有同等權(quán)利的其他土地權(quán)利人是土地整理的主要參與者,土地整理涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會(huì)等公共團(tuán)體或其他相關(guān)人是土地整理的一般參與者,由主要參與者組成的社會(huì)法人團(tuán)體——參加者聯(lián)合會(huì)是土地整理的實(shí)施主體,承辦規(guī)劃和建造集體與公共設(shè)施、評(píng)估地產(chǎn)價(jià)值、重新劃分土地、合并零碎地塊、管理經(jīng)費(fèi)收支等具體工作,相關(guān)政府管理機(jī)構(gòu)(在巴伐利亞州為農(nóng)林食品部)依據(jù)《土地整理法》對(duì)土地整理進(jìn)行行政領(lǐng)導(dǎo)和資金支持,并對(duì)參加者聯(lián)合會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。由此可見(jiàn),德國(guó)土地整理中,政府管理機(jī)構(gòu)雖然領(lǐng)導(dǎo)這項(xiàng)工作,但相關(guān)土地權(quán)利人作為實(shí)施主體的地位十分明確。政府管理機(jī)構(gòu)從資金上支持土地整理更多體現(xiàn)為政府履行提供農(nóng)村公共品的職責(zé),而相關(guān)土地權(quán)利人承擔(dān)部分費(fèi)用的做法則很好體現(xiàn)了“使用者付費(fèi)”原則。

根據(jù)有關(guān)資料,我國(guó)早在20世紀(jì)80年代中后期至90年代中后期就已借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展土地整理,但其時(shí)總體上處于試點(diǎn)探路階段[32]。直到1997年中發(fā)11號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》首次在中央文件中提出“積極推進(jìn)土地整理”、1998年修訂的《土地管理法》指出“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”并明確征繳新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)(即新增費(fèi),30%上繳中央財(cái)政,70%留給有關(guān)地方人民政府)專項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)后,有組織、大規(guī)模地推進(jìn)土地整理才真正成為可能。由于這一階段正值我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)開(kāi)始全面鋪開(kāi)并導(dǎo)致耕地資源較快流失,如1987-1995年間全國(guó)耕地凈減310.38萬(wàn)公頃,年均凈減38.80萬(wàn)公頃[33],加之保護(hù)耕地其時(shí)已經(jīng)成為中國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策,土地整理在這一時(shí)期上升為國(guó)家意志,可以看成中國(guó)在耕地保護(hù)面臨挑戰(zhàn)時(shí)做出的主動(dòng)選擇,而地方各級(jí)政府一直疲于應(yīng)付的耕地保護(hù)壓力也使其強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)土地整理成為必然,因而土地整理實(shí)踐在我國(guó)一開(kāi)始就出現(xiàn)了背離國(guó)外經(jīng)驗(yàn)做法的苗頭。

1998年修訂、1999年實(shí)施的《土地管理法》規(guī)定,縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照土地利用總體規(guī)劃綜合整治田、水、路、林、村,1999年頒布的《土地管理法實(shí)施條例》也規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府組織下制定土地整理方案并組織實(shí)施。根據(jù)這兩部現(xiàn)行法律法規(guī),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民是土地整理的實(shí)施主體。但鑒于前述原因,這一主體地位并未真正確立,并隨著后來(lái)財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(主要為新增費(fèi))成為土地整理主要甚至唯一資金來(lái)源,以及旨在規(guī)范推進(jìn)土地整理的項(xiàng)目管理制度逐步建立并對(duì)承建單位資質(zhì)等做出嚴(yán)格限制,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在土地整理中應(yīng)有的主體地位逐漸弱化。2008年十七屆三中全會(huì)提出“大規(guī)模實(shí)施土地整治”,以及2009年前述主管部門做出農(nóng)村土地整治部署后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民主體地位被事實(shí)剝奪的態(tài)勢(shì)愈加明顯。特別是,項(xiàng)目管理制度通過(guò)構(gòu)建立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序,逐步形成一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng),雖然理論上能夠確保項(xiàng)目質(zhì)量、資金安全,但帶來(lái)的副產(chǎn)品卻是將本應(yīng)成為主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民排除在外。

主體地位的缺失,使得農(nóng)民實(shí)際需求與國(guó)家資源輸入難以有效對(duì)接,農(nóng)村土地整治的負(fù)面效應(yīng)不斷出現(xiàn)。以農(nóng)用地整治(高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是重中之重)為例,主管部門投入大量專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),以項(xiàng)目形式將整治任務(wù)打包并通過(guò)招投標(biāo)等方式確定專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、質(zhì)量監(jiān)理等工作,竣工后由政府部門組織驗(yàn)收并交付農(nóng)村集體或農(nóng)民耕種。整個(gè)過(guò)程中,政府主管部門掌控全局,專業(yè)機(jī)構(gòu)具體操作,農(nóng)村集體和農(nóng)民(被)置身于外,致使農(nóng)用地建設(shè)、管理和利用的主體嚴(yán)重分離,以至于多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為政府主管部門開(kāi)展農(nóng)村土地整治主要為了追求政績(jī)而不是滿足農(nóng)村發(fā)展需要，政府主管部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)則認(rèn)為農(nóng)民對(duì)關(guān)系自己切身利益的事情既不支持也不配合。而且,農(nóng)村土地整治中出現(xiàn)的工程質(zhì)量、資金浪費(fèi)及已建設(shè)施因?yàn)楣茏o(hù)不力過(guò)早失去效用等問(wèn)題,也與農(nóng)村土地整治的主體缺位緊密相關(guān)。正因如此,有關(guān)部門近年來(lái)致力于構(gòu)建包括政府主導(dǎo)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民為主體等內(nèi)容的農(nóng)村土地整治工作機(jī)制[34],但總體進(jìn)展緩慢。作為彌補(bǔ),相關(guān)部門近年大力倡導(dǎo)建立健全農(nóng)村土地整治公眾參與機(jī)制,特別是積極構(gòu)建農(nóng)民參與平臺(tái)，拓展農(nóng)民參與渠道。但將農(nóng)村土地整治的實(shí)施主體降格為參與人員,本身就是對(duì)其主體地位缺失的默認(rèn)。而且,即便是這種參與在許多地方仍然難免搞形式、走過(guò)場(chǎng)之嫌[24,35]。

(二)權(quán)屬調(diào)整不力

開(kāi)展權(quán)屬調(diào)整是國(guó)際上土地整理的經(jīng)驗(yàn)做法,也是土地整理的核心內(nèi)容之一。德國(guó)《土地整理法》[31]將土地整理界定為“旨在改善農(nóng)林業(yè)的生產(chǎn)和工作條件以及滿足農(nóng)村土地利用和發(fā)展要求而對(duì)農(nóng)村地塊進(jìn)行重新調(diào)整的行為”,重中之重就是合并零碎地塊、調(diào)整土地權(quán)屬,并以法律條文形式對(duì)開(kāi)展整理前的權(quán)屬調(diào)查、土地權(quán)利人確定和意見(jiàn)征求,實(shí)施整理中的地塊交換分合、新增土地分配、地價(jià)評(píng)估、糾紛處理,以及完成整理后的權(quán)屬登記等予以明確規(guī)定?，F(xiàn)代意義上的土地整理傳入我國(guó)之初,國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于土地整理的認(rèn)知符合國(guó)際通行看法,如,董祚繼認(rèn)為,土地整理是根據(jù)需要對(duì)土地利用及土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整以充分合理利用土地[36];馮廣京認(rèn)為,現(xiàn)代意義的土地整理更注重全面調(diào)整土地關(guān)系和土地利用布局[37]?？梢哉f(shuō),國(guó)內(nèi)學(xué)界一開(kāi)始抓住了土地整理的本質(zhì)內(nèi)涵,并且更加看重土地整理的權(quán)屬調(diào)整功能。這一時(shí)期主管部門出臺(tái)的政策文件也對(duì)土地整理開(kāi)展權(quán)屬調(diào)整給予了足夠重視,如1998年10月國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地開(kāi)發(fā)整理管理工作的通知》將土地權(quán)屬管理列入土地整理主管部門需要做好的七項(xiàng)工作之一。

我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,耕地細(xì)碎化成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,并隨著一段時(shí)間內(nèi)因?yàn)槿丝谠鰷p而進(jìn)行土地調(diào)整使得細(xì)碎化問(wèn)題愈益突出,成為導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的關(guān)鍵因素,不少農(nóng)民有著極強(qiáng)的解決耕地細(xì)碎化問(wèn)題的沖動(dòng)[38]。在此背景下,本應(yīng)成為土地整理重要內(nèi)容的權(quán)屬調(diào)整不僅未能在實(shí)踐中受到重視,反而隨著土地整理以及后來(lái)的農(nóng)村土地整治大規(guī)模開(kāi)展而被有意忽視或刻意擱置[12]。究其原因,一是現(xiàn)行聚焦于工程建設(shè)的實(shí)施管理模式無(wú)暇顧及權(quán)屬調(diào)整。隨著項(xiàng)目管理制度的建立,農(nóng)村土地整治行政管理在形式上日益規(guī)范,大體分為項(xiàng)目準(zhǔn)備階段(包括項(xiàng)目備選庫(kù)建立、建設(shè)指標(biāo)下達(dá)、建設(shè)任務(wù)分解、項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目評(píng)審、項(xiàng)目立項(xiàng)等環(huán)節(jié))、規(guī)劃設(shè)計(jì)階段(包括項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)評(píng)審和預(yù)算資金評(píng)審等環(huán)節(jié))、施工建設(shè)階段(包括招投標(biāo)、工程實(shí)施、規(guī)劃變更等環(huán)節(jié))和竣工驗(yàn)收階段(包括項(xiàng)目自驗(yàn)、項(xiàng)目初驗(yàn)、現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收、竣工決算等環(huán)節(jié))。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定,前述所有階段的多數(shù)環(huán)節(jié)都是主管部門的管理內(nèi)容,僅此就要占用主管部門大量的時(shí)間和精力,而做好土地權(quán)屬調(diào)整還需安排更多的時(shí)間和精力用于調(diào)查調(diào)整意愿、編制調(diào)整方案、處理調(diào)整異議、實(shí)施調(diào)整方案等工作,這在許多地方都幾無(wú)操作可能。二是實(shí)施主體缺位使得權(quán)屬調(diào)整實(shí)際上很難真正做好。權(quán)屬調(diào)整事多且雜,而且多涉及歷史遺留問(wèn)題,需要發(fā)揮村民自治作用,并以村民之間相互協(xié)商的方式予以解決,但鑒于前述主體地位的缺失,權(quán)屬調(diào)整在絕大多數(shù)地方成為“要我做”而非“我要做”的事情,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民很難積極支持并參與其中。農(nóng)村土地整治的真正主體沒(méi)有意愿,主管部門限于人力無(wú)暇顧及,工程建設(shè)的承建公司更無(wú)動(dòng)力,權(quán)屬調(diào)整因而在許多農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施中被避而不談。

截至目前,權(quán)屬調(diào)整不力似已成為農(nóng)村土地整治常態(tài)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為例,2010-2011年間,國(guó)土資源部土地整治中心調(diào)查全國(guó)8個(gè)代表省份土地整治重大工程和示范項(xiàng)目后發(fā)現(xiàn),涉及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的土地面積僅占項(xiàng)目總規(guī)模的38.60%[39]。在此之前,國(guó)土資源部2008年組織開(kāi)展的土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果顯示:1998年7月1日-2008年6月30日,全國(guó)33個(gè)省市(區(qū))以新增費(fèi)安排的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目合計(jì)12 744個(gè),涉及土地面積433.38萬(wàn)公頃,但僅有22個(gè)省市(區(qū))開(kāi)展了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整,調(diào)整土地面積64.67萬(wàn)公頃,占項(xiàng)目總規(guī)模的14.92%[12]。農(nóng)村土地整治中擱置權(quán)屬調(diào)整的結(jié)果是形成“田成方、林成網(wǎng)、渠相通、路相連”的景觀，但每塊地都“旱能澆、澇能排”的效果卻無(wú)法實(shí)現(xiàn),一些農(nóng)戶希望通過(guò)地塊交換分合實(shí)現(xiàn)集中連片生產(chǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的訴求也難以滿足。尤其值得注意的是,土地權(quán)屬調(diào)整過(guò)程本應(yīng)成為化解權(quán)屬糾紛、定紛止?fàn)?、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的過(guò)程,但由于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施刻意回避權(quán)屬調(diào)整,不僅無(wú)助于化解一些歷史遺留土地糾紛,而且可能激化已有矛盾。更常見(jiàn)的情形是,一些農(nóng)戶因?yàn)椴糠指乇徽级煲獌r(jià)或者阻撓、破壞工程建設(shè),以及極端情況下出現(xiàn)部分農(nóng)民的集體上訪或越級(jí)上訪。權(quán)屬調(diào)整不力雖然看似回避了問(wèn)題和矛盾,但也弱化了農(nóng)村土地整治的社會(huì)治理功能,甚至反噬工程建設(shè)成效。

四、土地整合啟示借鑒

清遠(yuǎn)市土地整合的主要任務(wù)是調(diào)整置換地塊,為了避免地塊調(diào)整置換產(chǎn)生不平等問(wèn)題需要配套建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。就其主要內(nèi)容而言,土地整合不外乎“權(quán)屬調(diào)整+工程建設(shè)”,與我們熟知的農(nóng)村土地整治類似，因此,有專家認(rèn)為土地整合就是農(nóng)村土地整治[3]。但筆者認(rèn)為,土地整合更接近農(nóng)村土地整治的本源,是通過(guò)調(diào)整土地權(quán)屬關(guān)系促進(jìn)土地生產(chǎn)力水平提升,在權(quán)屬調(diào)整和工程建設(shè)兩者關(guān)系中,權(quán)屬調(diào)整更為基礎(chǔ),工程建設(shè)旨在使權(quán)屬調(diào)整更加便利?，F(xiàn)行農(nóng)村土地整治已在一定程度上偏離了本源,過(guò)于看重工程建設(shè),即便開(kāi)展權(quán)屬調(diào)整也主要為了使工程建設(shè)順利進(jìn)行。另外,土地整合的實(shí)施主體是農(nóng)民,而農(nóng)村土地整治的真正主體卻常常發(fā)生事實(shí)缺位。因此,土地整合目前雖然沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持而且統(tǒng)籌使用了本應(yīng)農(nóng)民享有的普惠性財(cái)政涉農(nóng)資金,但農(nóng)民一致認(rèn)為政府辦了實(shí)事并積極支持;農(nóng)村土地整治每年投入大量專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),但不少農(nóng)民仍然持有異議。鑒于清遠(yuǎn)市土地整合與農(nóng)村土地整治的相似性,雖然該市正式推進(jìn)土地整合時(shí)間尚短,一些深層問(wèn)題可能尚未完全暴露,但在此過(guò)程中堅(jiān)持的理念和采用的方法,甚至呈現(xiàn)的不足,對(duì)于完善農(nóng)村土地整治均有較強(qiáng)啟示意義:

1.確立農(nóng)民主體地位。改變現(xiàn)行自上而下決策體制導(dǎo)致的農(nóng)民和村級(jí)組織在農(nóng)村土地整治中的缺位狀態(tài),激發(fā)農(nóng)民和村級(jí)組織積極性,推動(dòng)形成自下而上新型農(nóng)村土地整治決策體制,實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源自上而下輸入與“三農(nóng)”實(shí)際需求有效對(duì)接;通過(guò)村民自治重塑農(nóng)民的主體責(zé)任,強(qiáng)化農(nóng)民的集體行動(dòng)意識(shí),回應(yīng)農(nóng)民需求,破解農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題,促進(jìn)土地建設(shè)、管護(hù)和利用主體高度統(tǒng)一,增強(qiáng)廣大農(nóng)民獲得感。實(shí)際操作中,可結(jié)合推進(jìn)村民自治體系建設(shè)、農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化,按照“鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)—村級(jí)實(shí)施—農(nóng)民主體—部門指導(dǎo)”模式推進(jìn)農(nóng)村土地整治,引導(dǎo)和鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)動(dòng)村集體根據(jù)改善生產(chǎn)生活條件的實(shí)際需要申報(bào)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目,組織農(nóng)民自主開(kāi)展土地權(quán)屬調(diào)整并承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套等工程建設(shè)的主體內(nèi)容,確保國(guó)家資源有效落地與后期管護(hù),專業(yè)部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.開(kāi)展權(quán)屬調(diào)整工作。由于承包地塊過(guò)于細(xì)碎分散,農(nóng)村土地利用存在較為普遍和嚴(yán)重的“反公地悲劇”,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共品供給困境和利用不足現(xiàn)象。鑒于此,必須高度重視土地權(quán)屬調(diào)整,將其視為農(nóng)村土地整治不可或缺的重要內(nèi)容。土地權(quán)屬調(diào)整要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關(guān)部門指導(dǎo)下,由村集體在自治框架內(nèi)主要通過(guò)村民自愿協(xié)商方式進(jìn)行,將分散的農(nóng)民個(gè)體組織起來(lái)形成集體行動(dòng)并按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則整合細(xì)碎化地權(quán)。為此,需要做好權(quán)屬現(xiàn)狀摸底、權(quán)屬調(diào)整意愿調(diào)查、宗地面積測(cè)量、土地質(zhì)量評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)工作,根據(jù)各村實(shí)際合理編制權(quán)屬調(diào)整方案，及時(shí)公告權(quán)屬調(diào)整方案，處理權(quán)屬調(diào)整異議，實(shí)施權(quán)屬調(diào)整方案，做好權(quán)屬變更登記和檔案資料整理歸檔等工作。實(shí)際操作中,可利用當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)之機(jī)調(diào)整合并零散地塊,盡量使同一權(quán)屬主體土地集中連片。

3.創(chuàng)新資金籌集模式。農(nóng)村土地整治資金籌措的中長(zhǎng)期目標(biāo)應(yīng)為：構(gòu)建政府投入持續(xù)加大、社會(huì)力量廣泛參與、市場(chǎng)機(jī)制不斷完善的多元化資金投入格局。但在市場(chǎng)機(jī)制尚未健全的背景下,政府財(cái)政資金在當(dāng)前及今后一段時(shí)間都是農(nóng)村土地整治的主要資金來(lái)源,社會(huì)資本可以作為有益補(bǔ)充而加以考慮。在以縣級(jí)行政單元為主集中相關(guān)涉農(nóng)財(cái)政投入、放大財(cái)政資金使用效益的同時(shí),要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)實(shí)際需要自主開(kāi)展農(nóng)村土地整治,相關(guān)主管部門及時(shí)介入,根據(jù)工作進(jìn)度給予資金支持,或者竣工后按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收并給予獎(jiǎng)補(bǔ),彌補(bǔ)村集體資金的不足。鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè),參與和承擔(dān)農(nóng)村土地整治,主管部門按照“補(bǔ)貼成本,不補(bǔ)貼經(jīng)營(yíng)”的原則以“先建后補(bǔ)”和“民辦公助”的形式給以資金支持。

4.加大業(yè)務(wù)支持力度。在調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織積極性、確立農(nóng)民主體地位的同時(shí),主管部門要改變慣常的審批思維和監(jiān)管模式,發(fā)揮業(yè)務(wù)特長(zhǎng)和技術(shù)優(yōu)勢(shì),以指導(dǎo)和服務(wù)博得農(nóng)村集體和農(nóng)民的支持和擁護(hù),而不是以專業(yè)化的程序設(shè)計(jì)和繁瑣化的項(xiàng)目管理將村級(jí)組織和農(nóng)民排除在外。有關(guān)部門要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村合理選址和申報(bào)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目,并在規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)和權(quán)屬調(diào)整等環(huán)節(jié)提供專業(yè)圖件和測(cè)繪、登記方面的支撐。如在規(guī)劃設(shè)計(jì)方面,改變專業(yè)部門設(shè)計(jì)規(guī)劃并征求農(nóng)民意見(jiàn)的做法,可由主管部門提供指導(dǎo),農(nóng)民自己提出需求甚至繪出草圖并由專業(yè)機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn),避免出現(xiàn)專家設(shè)計(jì)的方案群眾難聽(tīng)懂、實(shí)施變更多的情況,或者根據(jù)地方實(shí)際確定合適的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)供村集體選擇。另外,要改變過(guò)于技術(shù)化的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)方式,將項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)的主導(dǎo)權(quán)交于農(nóng)村集體和用地農(nóng)民。

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ExplorationonLandExchangeandIntegrationinQingyuanandRethinkingofRuralLandConsolidation

LIU Xinwei1,ZHAO Cuili2*

(1.CenterofLandConsolidation,MinistryofLandandResources,Beijing100035; 2.ResearchInstituteofGlobalizationandChina’sModernization,UniversityofInternationalBusinessandEconomics,Beijing100029,China)

After summarizing and upgrading some peasants’ initiative exploration on exchanging and integrating land,Qingyuan City of Guangdong Province guided peasants autonomously to carry forward land exchange and integration through villager self-government in recent years,which not only made things convenient for the rural land ownership registration certification and conquered the problem of contract land fragmentation,but also added the supply of rural public goods,inspired endogenous stimulus of rural development,and improved the comprehensive benefits of agricultural production.Since China’s Rural Tax and Fee Reform,governments at all levels have vigorously promoted rural land consolidation,which have played an important role in adding the supply of rural public goods.However,some shortcomings exist in rural land consolidation such as the deficiency of dominant role,failing in land tenure readjustment,and etc,which affected the normal functioning of rural land consolidation.Currently,to continue to promote rural land consolidation needs referring to some effective practice of land exchange and integration in Qingyuan City,such as endowing peasants with real dominant role,solidly carrying on land tenure readjustment,overall using fiscal agricultural funds and related social capital,and related department providing operation guidance.

land exchange and integration; Qingyuan City; rural land consolidation; dominant role; land tenure readjustment

董應(yīng)才)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0018-09

2017-05-02

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.03

北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué))項(xiàng)目；國(guó)土資源部2015年度軟科學(xué)研究項(xiàng)目(201530)

劉新衛(wèi)(1977-)，男，國(guó)土資源部土地整治中心研究員，主要研究方向?yàn)橥恋卣我?guī)劃與政策。

*