吳 海 龍

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 400070)

干旱區(qū)水利供給公共性的實(shí)踐機(jī)制
——基于寧夏平原T村的考察

吳 海 龍

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心 武漢 400070)

寧夏平原干旱的自然條件使得水利供給必然要依靠效率遠(yuǎn)高于私人小水利的大水利系統(tǒng)，干旱缺水的自然條件使得農(nóng)民沒有等待降雨的僥幸心理和退出大水利灌溉的自然空間。共同的水利灌溉需求以及地緣關(guān)系使得鄉(xiāng)村社會(huì)形成了公共水利秩序，通過交水費(fèi)的公共輿論、集體灌溉的“一把鍬”和集體義務(wù)工共同維護(hù)著地方的水利秩序。干旱地區(qū)的水利作為農(nóng)民的公共必需品，使得水利供給成為了地方政府的政治責(zé)任，從而在干旱地區(qū)出現(xiàn)了政治動(dòng)員下的義務(wù)工水利維修和政治兜底下的用水者協(xié)會(huì)運(yùn)作。干旱地區(qū)的水利供給更為困難和復(fù)雜，需要農(nóng)民、鄉(xiāng)村社會(huì)和基層政權(quán)投入更多，進(jìn)行更為高效協(xié)調(diào)的公共灌溉和排澇。

干旱區(qū)；大水利；鄉(xiāng)村社會(huì)；基層政權(quán)

一、問題的提出

賀雪峰等在濕潤(rùn)的江漢平原調(diào)研發(fā)現(xiàn),進(jìn)入2000年后,基層組織能力下降,組織動(dòng)員農(nóng)民從大水利中獲得農(nóng)業(yè)灌溉用水的能力下降。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后,基層組織更是從日常的水利灌溉供給秩序中退出,由農(nóng)民自行合作組織向供給大水利的水管所購(gòu)買灌溉用水。但由于水利條件的差異,農(nóng)民很難組織超過10戶的水利灌溉。最后農(nóng)民不得不私占公家的堰塘和私人打井,以單家獨(dú)戶的方式解決農(nóng)業(yè)灌溉問題。但是這種私人小水利不僅成本高,還破壞原有大水利系統(tǒng)的有效運(yùn)行,破壞鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系和進(jìn)一步削弱基層組織能力[1]。羅興佐在半濕潤(rùn)的關(guān)中平原調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)氐暮底魑镌谒喔壬现饕峭ㄟ^自然降雨和井灌,在發(fā)生旱災(zāi)時(shí)再通過大水利系統(tǒng)灌溉。由于旱作物用水較少,農(nóng)戶不必家家戶戶打井,一般在村民組內(nèi)統(tǒng)一組織集體井灌。但由于集體渠灌使用率低,從而使得村莊渠道體系日常維護(hù)不足,以及村莊未形成很好的集體渠灌使用機(jī)制。當(dāng)旱災(zāi)來臨時(shí),村民和干部都存在僥幸心理,不能及時(shí)使用集體渠灌抗旱救災(zāi)[2]。郭亮在黃淮平原調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)?shù)氐暮底鬓r(nóng)業(yè)主要解決的水利問題是雨季的排澇。其認(rèn)為當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)灌溉可以通過私人井灌和村民小組內(nèi)的堰塘解決,但是排澇問題只能通過集體的溝渠系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一排澇,因此,北方排澇村莊必須依靠國(guó)家深度介入村莊解決農(nóng)民個(gè)體和社會(huì)合作所解決不了的公共排澇問題[3]。

西北內(nèi)陸干旱區(qū),在農(nóng)業(yè)灌溉上不可能依靠自然降水,加之農(nóng)業(yè)灌溉用水和蒸發(fā)量大的特點(diǎn),使得排澇防堿成為水利建設(shè)中更為重要的一環(huán),在干旱的寧夏平原農(nóng)業(yè)灌溉的水利問題更為復(fù)雜。地處干旱區(qū)的寧夏平原水利供給,個(gè)體有著強(qiáng)烈的灌溉訴求,但又無法像江漢平原一樣以個(gè)體方式解決水利灌溉;作為社會(huì)的自然村有著歷史灌溉傳統(tǒng)和集體氛圍,但稀缺的水源使得自然村很難像關(guān)中平原的小組一樣依靠自發(fā)組織解決主要的水利供給任務(wù)。干旱區(qū)的水利供給只能依靠村莊政治力量動(dòng)員和鄉(xiāng)土社會(huì)協(xié)作、個(gè)體參與的多中心治理模式[4]才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的水利灌溉。需要農(nóng)民個(gè)體、鄉(xiāng)村社會(huì)、用水協(xié)會(huì)和基層政權(quán)協(xié)調(diào)配合共同投入更大的精力、時(shí)間和成本進(jìn)行水利建設(shè)和維護(hù)。

二、公共水利供給的自然基礎(chǔ)

本文以寧夏T村為個(gè)案,展示干旱區(qū)農(nóng)業(yè)水利灌溉秩序的運(yùn)行機(jī)制。T村位于寧夏平原惠農(nóng)渠下游,屬于惠農(nóng)灌區(qū)的旱作物灌區(qū)。村里有385戶1 291人,6 178畝耕地,人均耕地近5畝。寧夏農(nóng)民和水利部門將1“次”大水利灌溉中的“次”稱為“輪”,寧夏平原的旱作物1年需放5輪水,旱作區(qū)的5輪水以主要作物小麥的生長(zhǎng)周期安排。

(一)缺乏退出大水利灌溉的自然空間

寧夏地處中國(guó)西北干旱內(nèi)陸,年蒸發(fā)量達(dá)2 000毫米,降雨量不足200毫米,當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)用水只能依靠人工灌溉。地處干旱區(qū)的寧夏平原不能像濕潤(rùn)區(qū)的江漢平原一樣建設(shè)私人小水利,在田間挖大池塘用于蓄積雨水,然后滿足正常年景的基本水利灌溉;也難以像半干旱區(qū)的關(guān)中平原建立井灌為主的小水利系統(tǒng)應(yīng)對(duì)正常年景,再通過大水利防范旱災(zāi)時(shí)期的農(nóng)業(yè)灌溉。處于干旱區(qū)的T村每年要大水漫灌5輪才能保證旱作物的正常生長(zhǎng)。在大規(guī)模用水需求下,干旱區(qū)使用井灌的灌溉成本將是極高的,再加上當(dāng)?shù)卣舭l(fā)量大,常年灌溉使得當(dāng)?shù)赝临|(zhì)鹽堿化,地下水堿性高,如果使用井水灌溉將加劇當(dāng)?shù)赝恋佧}堿化的速度。在上述自然條件限制下,T村只能使用集體的大水利進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉,農(nóng)戶離開村集體的大水利系統(tǒng),很難獨(dú)立獲得農(nóng)業(yè)灌溉用水。同時(shí)村莊集體也很難離開黃河的大水利系統(tǒng),建立集體的堰塘小水利系統(tǒng)。堰塘主要是在全年降水量充沛的前提下,解決降水時(shí)間分布不均的問題,堰塘小水利系統(tǒng)只適合建立于降水量較多的濕潤(rùn)區(qū)。因此,在干旱區(qū)的農(nóng)業(yè)只能依靠河水進(jìn)行大水利灌溉,如甘肅的武威、張掖、酒泉的農(nóng)業(yè)都是通過石羊河、黑河、疏勒河等河流進(jìn)行大型水利灌溉。在干旱區(qū)農(nóng)民沒有使用小水利替代大水利的自然條件和成本優(yōu)勢(shì)。

處于濕潤(rùn)區(qū)的江漢平原,在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后,基層政權(quán)組織農(nóng)戶進(jìn)行大水利灌溉的能力和意愿下降,農(nóng)戶紛紛挖堰塘和打機(jī)井,用私人小水利替代個(gè)人難以協(xié)作的大水利系統(tǒng),從而使得大水利系統(tǒng)因常年得不到有效運(yùn)行,運(yùn)行成本逐漸增高,最終因年久失修而廢棄。隨著大水利的瓦解,農(nóng)民私人打井的行為變得更為興盛，形成了分散昂貴的私人水利灌溉取代組織性強(qiáng)成本低的集體大水利的非理性用水秩序。在寧夏干旱區(qū),農(nóng)民使用小水利被自然環(huán)境所限制,農(nóng)民沒有退出集體合作的替代水利灌溉方式。農(nóng)民的水利實(shí)踐只能是公共水利灌溉,通過政府供給和集體組織的大水利系統(tǒng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉,同時(shí)避免了農(nóng)民因使用小水利瓦解大水利渠灌的可能性。

(二)缺乏僥幸心理存在的自然空間

江漢平原年降雨量較大,只是因?yàn)榻涤陼r(shí)間分配不均而造成特定時(shí)間干旱,因此,每年需不需要用大水利進(jìn)行抗旱,以及什么時(shí)間抗旱都是不可預(yù)知的。所以,不交水費(fèi)不淌水坐等降雨的僥幸心理有著濕潤(rùn)區(qū)的自然條件做支撐。在有容錯(cuò)空間的自然條件下,農(nóng)戶內(nèi)部因?yàn)楣喔葪l件的差異,就會(huì)出現(xiàn)部分人旱情不重“等得起”,以及一部分人膽子比較大“我敢等”。在江漢平原調(diào)研時(shí)常聽農(nóng)民說:“怕旱死的人都是會(huì)旱死的,我賭得起!”如果哪個(gè)人今年等不了,迫不得已主動(dòng)牽頭去水管所申請(qǐng)放水,那些“我敢等、等得起”的人就會(huì)趁機(jī)搭便車用水。所以,在水利問題上村民常說“撐死膽大的,餓死膽小的”。在這種用水秩序和氛圍下,今年吃虧買水的農(nóng)戶到了明年就是旱死也不想被人笑死去買水。所以,村民常說“寧可自己吃虧,也不讓別人占便宜”。那些水利條件不好的農(nóng)戶就寧愿花錢打井,“自己掏錢,自己用水,誰也不占誰的便宜”。

地處半干旱區(qū)的關(guān)中平原,農(nóng)業(yè)灌溉主要依靠夏季生長(zhǎng)期的降雨,以及干旱期的井灌和渠灌。一般的年景,農(nóng)民主要依靠降雨給用水量不大的旱作物灌溉,在天旱時(shí)用井水補(bǔ)充,一般1年淌2次井水就足夠作物生長(zhǎng),只是大旱時(shí)才使用大水利。因?yàn)榇笏皇浅Ｄ晔褂?農(nóng)民和村干部也就沒有常年維護(hù)的意識(shí)。取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后,村干部無直接的利益動(dòng)機(jī)去維護(hù)村莊的渠灌系統(tǒng)。這就是使得村莊支渠因?yàn)槌Ｄ瓴挥?村莊沒有進(jìn)行清理的意識(shí),主渠上長(zhǎng)滿了雜草,以及農(nóng)戶將玉米種到主渠邊上或者將玉米小麥的秸稈直接扔到主渠上。2014年筆者到當(dāng)?shù)卣{(diào)研時(shí),正好發(fā)生了50年一遇的大旱。本來依靠寶雞渠可以很快解決全村的水利抗旱,但是村干部卻遲遲沒向水管所申請(qǐng)放水。因?yàn)橹髑昃檬薅氯麌?yán)重,一旦從斗渠放下水,大水很有可能會(huì)沖毀主渠,沖毀莊稼。村干部因?yàn)椴幌霌?dān)風(fēng)險(xiǎn),因此沒有申請(qǐng)放水,而督促組長(zhǎng)加大井灌力度,24小時(shí)不停給農(nóng)民放水。雖然大水利的灌溉效率更高,成本更低,但村莊已經(jīng)有幾年沒有使用過大水利灌溉。因?yàn)橛刑娲男〗M井灌,以及要承擔(dān)渠灌可能面臨的協(xié)調(diào)成本、用水風(fēng)險(xiǎn),偌大的村莊就是沒有人敢牽頭去申請(qǐng)放水。

寧夏平原的旱作區(qū)1年固定放5輪水,因?yàn)榍莱Ｄ晔褂?村民和村干部也就必須年年確保渠道系統(tǒng)能夠運(yùn)轉(zhuǎn),并且黃河水含沙量高,村干部必須年年組織村民清淤。在渠道沒有硬化之前是每次放水都要組織村民清理1次,1年需要清理5次左右,水渠硬化之后,1年也至少要清理1次渠道。因?yàn)榍莱Ｄ甓家褂?年年都要維護(hù),農(nóng)民就不敢像江漢平原和關(guān)中平原的農(nóng)民一樣往渠道里扔秸稈。因?yàn)樽匀唤邓俚娇梢院雎圆挥?jì),每年的用水時(shí)間和用水量就幾乎是固定的。因此,水利灌溉上沒有給農(nóng)民的僥幸心理留下自然空間,農(nóng)民的想法也就很簡(jiǎn)單,除了參與大水利的灌溉就不會(huì)有其他的小算盤。在水利灌溉上村干部也沒有可替代的方案和容錯(cuò)空間,也就失去了等天靠運(yùn)氣的僥幸心理基礎(chǔ),村干部也必須每年組織農(nóng)民進(jìn)行水利維護(hù)和灌溉。因?yàn)榇甯刹亢痛迕穸紱]有僥幸的心理空間,所以大家才可以合成一條心,一起維護(hù)好大水利的灌溉系統(tǒng)。

三、公共水利供給的村莊社會(huì)秩序

T村所在地一個(gè)小組就是一個(gè)水利灌溉單位,一般是由60多戶構(gòu)成的自然村。自然村構(gòu)成了農(nóng)民守望相助的熟人社會(huì)共同體,農(nóng)民婚喪嫁娶的酒席儀式基本在自然村內(nèi)通過互助完成,與正式組織的小組重合的地緣自然村構(gòu)成了農(nóng)民的認(rèn)同單位與行動(dòng)單位[5]。小組長(zhǎng)由村民通過投票選舉德高望重的人擔(dān)任,小組長(zhǎng)最重要的工作就是維護(hù)小組內(nèi)的水利秩序。

(一)維護(hù)渠系的公共意識(shí)

集體時(shí)期當(dāng)?shù)卦谶M(jìn)行水利改造建設(shè)時(shí),將同一個(gè)小組的農(nóng)田改造在同一支渠系中。一個(gè)小組內(nèi)的村民因?yàn)楣餐盟男枰?成為了彼此關(guān)聯(lián)的利益共同體。這一公共意識(shí)以農(nóng)田水利為紐帶,具有功能性、規(guī)范性和強(qiáng)制性的特征,體現(xiàn)在清淤、淌水的全過程。清淤時(shí),村民清得不徹底,會(huì)有村民站出來說話：“你留這么高,水淌不下來咋辦?”人遲到時(shí),同樣會(huì)有村民站出來：“我們干了2個(gè)小時(shí)了,你才來,咋回事?你給我講講理由!”人不出工卻用水時(shí),有村民會(huì)說：“挖渠的時(shí)候不見你面,淌水的時(shí)候你來了!”在村民的觀念中,“自己吃飯的碗,必須自己洗,自己的渠,必須自己清,否則見面都不好意思!”

在生產(chǎn)過程中，當(dāng)?shù)厮S護(hù)公共意識(shí)有四大機(jī)制一以貫之：基于水利利用的利益連帶機(jī)制,使得村民之間一榮俱榮、一損俱損。20世紀(jì)90年代,四隊(duì)因?yàn)榍迩坏轿欢吞锸軗p就是最深刻的歷史教訓(xùn);清淤過程高度關(guān)己且人人參與,直接關(guān)系到村民個(gè)人的用水情況及效果,村民會(huì)直接作出評(píng)價(jià),這種用水評(píng)價(jià)機(jī)制也在客觀上成為一種社會(huì)壓力機(jī)制;承接大集體時(shí)期的組織動(dòng)員機(jī)制,集中體現(xiàn)在生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)的角色上,“人無頭不走,鳥無頭不飛”,隊(duì)長(zhǎng)就是組織隊(duì)員的帶頭人和領(lǐng)頭雁;清渠挖溝的利益反饋機(jī)制,會(huì)直接反映到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作物生長(zhǎng)、保墑、殺堿效果,而這又直接關(guān)乎農(nóng)業(yè)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

Prepared a draft of the manuscript: Muppala S,Gajeton J

(二)交水費(fèi)的公共輿論

農(nóng)民的集體意識(shí)除對(duì)于渠系的維護(hù)起作用外,還制約著個(gè)體農(nóng)戶拖欠水費(fèi)的行為。農(nóng)民需要通過用水協(xié)會(huì)集體向水管所繳納水費(fèi)后,水管所才將這一渠系的水閘打開放水。每輪水下來只有約半個(gè)月時(shí)間,農(nóng)民必須要在這段時(shí)間內(nèi)將大水利的水放到集體的渠系中進(jìn)行灌溉。因此,在每次用水時(shí)農(nóng)民都希望能夠及時(shí)放水以免錯(cuò)過用水時(shí)間,尤其是那些處于渠系下游或因渠系不好淌水效率低的小組,就更希望趕緊交水費(fèi)讓水管所開閘放水。因此,在當(dāng)?shù)毓喔刃试降偷拇迩f交水費(fèi)就越及時(shí),因?yàn)樗麄冃枰仕臅r(shí)間最長(zhǎng),最害怕錯(cuò)過放水時(shí)間。

在農(nóng)民的意識(shí)中,水是商品,所以用水就要交水費(fèi)。農(nóng)民還將水理解為一種公共品,因此農(nóng)民交水費(fèi)就不僅是個(gè)體農(nóng)戶和水管所之間的市場(chǎng)交易行為,它還是同一個(gè)渠系內(nèi)的集體公共性事件,也有一定的社會(huì)強(qiáng)制性。鄉(xiāng)村社會(huì)本身不具有國(guó)家賦予的正式政治強(qiáng)制力,因此,農(nóng)戶集體的強(qiáng)制力更多地通過社會(huì)交往和輿論評(píng)價(jià)來實(shí)現(xiàn)。同一渠系的農(nóng)戶內(nèi)部會(huì)形成一種強(qiáng)制個(gè)人交水費(fèi)的集體意識(shí),“不交水費(fèi),你還淌不淌水!你還讓大伙淌不淌水!”越是在不好淌水的農(nóng)戶越是會(huì)責(zé)罵不及時(shí)交水費(fèi)的人“水都快放完了,你想讓大家和你一起旱死嗎!”

(三)集體灌溉的“一把鍬”

在水利社會(huì),如何順利且低成本地把水送到眾小農(nóng)的田間地頭,是一個(gè)重大問題。T村的一隊(duì)、二隊(duì)處在宋渠末端,水流慢,淌水時(shí)間遲,壓縮了村民個(gè)體行動(dòng)空間,村民如果沒有組織起來協(xié)調(diào)用水,那當(dāng)?shù)赜盟蜁?huì)一盤散沙、糾紛不斷。于是T村一隊(duì)、二隊(duì)每到淌水時(shí),安排4個(gè)村民專職負(fù)責(zé)淌水,協(xié)調(diào)上下游用水順序,水到哪一家田間地頭,就由這4位專職淌水員負(fù)責(zé)通知村民淌水。這種統(tǒng)一灌溉的做法減少了淌水糾紛,也節(jié)約了村民的淌水時(shí)間,尤其是在農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的情況下。用老村長(zhǎng)的話說,就是“上游斗渠自動(dòng)淌,下游不實(shí)行‘一把鍬’就淌不上水;一隊(duì)、二隊(duì)都在渠梢子上,清不好,淌不上,村民會(huì)亂成一鍋粥的”?！澳慵姨仕?我家也要淌,水小了最后大家都淌不上”所以只能是統(tǒng)一“一把鍬”由管理員一家家輪著開渠放水。按照現(xiàn)在的做法,隊(duì)上每家每戶1年1畝地淌1次水拿出1元管理費(fèi),用以支付這4位專職淌水員的工資,每年輪換,輪到哪家就由哪家掙這1元錢,用老村長(zhǎng)的話說就是“家家戶戶淌水,家家戶戶拿錢,輪到誰,誰就拿這個(gè)錢”。從1982年分田到戶至今,當(dāng)?shù)匾恢北３诌@一傳統(tǒng)做法。歸納起來,就是“一畝一水一元錢,家家戶戶都出錢”。

基于農(nóng)民對(duì)于公共水利供給的高度依賴,當(dāng)?shù)卮迳鐑?nèi)部,尤其是同一渠系內(nèi)部,存在著基于水利供給的公共意識(shí),只是這種公共性不同于南方宗族性村莊的倫理型公共意識(shí)[6],而是以農(nóng)田水利為紐帶的公共意識(shí)。

四、政治兜底的公共水利供給秩序

(一)水利供給的政治責(zé)任

在干旱區(qū),水利就是農(nóng)業(yè)的命脈,決定著農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,甚至直接影響農(nóng)業(yè)的豐收或絕收,“產(chǎn)量看肥,能不能收看水”。在當(dāng)?shù)馗珊祬^(qū)水利作為關(guān)系到全體農(nóng)民切身利益的公共事件,水利供給秩序就必然也成為基層干部的政治責(zé)任。村干部們常說：“只有淌好了水,干部才能當(dāng)好”。而在江漢平原,取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后,水利就是農(nóng)民自己的事情,“因?yàn)槲液退芩娜耸煲恍?關(guān)系好一些,所以農(nóng)民找我?guī)兔β?lián)系協(xié)調(diào),但是他們自己組織,我只負(fù)責(zé)聯(lián)系”。在有私人小水利替代的江漢平原,大水利的缺失并不會(huì)造成農(nóng)民普遍的水利供給匱乏,因此大水利的需求不成為一個(gè)政治問題。只有到旱災(zāi)時(shí)期,因?yàn)檗r(nóng)民的私人小水利普遍無法完成灌溉抗災(zāi),旱情普遍出現(xiàn)時(shí),水利才會(huì)成為村莊的政治問題,只有這個(gè)時(shí)候,村干部和基層政府才會(huì)去使用大水利進(jìn)行抗災(zāi)灌溉。但在干旱區(qū)的寧夏,農(nóng)民沒有小水利可以替代大水利,因?yàn)楦珊凳浅Ｆ诘?大水利必須保證每年灌溉5輪水,因此水利始終是一個(gè)公共問題。

2010年,鄰村村干部因?yàn)槎M部分農(nóng)戶沒交水費(fèi),村干部也沒及時(shí)向水管所墊資交水費(fèi),致使這年冬水放水不及時(shí),正趕上這年提前進(jìn)入結(jié)冰期,水管所關(guān)閘停水,由于淌冬水較晚又早結(jié)束,致使頭閘二組有一半農(nóng)戶沒有淌上冬水。冬水主要用于農(nóng)田冬季保墑,如果冬水淌不好就會(huì)影響作物來年的產(chǎn)量。開春后,二組村民分三批到縣里告村干部沒有淌好水,縣長(zhǎng)下來徹查,最后將書記免職。訪談時(shí)村干說:“不論誰的責(zé)任,地里水沒淌好,村民先把你村干部罵一頓”“村里的水費(fèi)沒交上,地里水沒淌好,村書記還要不要干下去?”。

只要大水利還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必需品,且沒有做到像用電一樣精準(zhǔn)對(duì)接用戶和精準(zhǔn)排斥欠費(fèi)戶,那當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)用水供給就必然具有公共必須品屬性,這就倒逼著村干部必須為農(nóng)民的生產(chǎn)用水負(fù)政治責(zé)任。因?yàn)樗┙o在作為必需品的同時(shí),又不是單家獨(dú)戶的農(nóng)民能夠與水管所進(jìn)行市場(chǎng)對(duì)接的商品。大水利供給的方式不具有排斥性,因此必然像市政建設(shè)一樣作為一個(gè)公共品。大水利供給在干旱區(qū)的必需品屬性使得水利供給必然成為像國(guó)防建設(shè)一樣的公共必需品。如,政府一方面強(qiáng)制公民納稅,另一方面要保證公共必需品的有效供給；村干部也要一方面要求村民交水費(fèi)、遵守用水秩序和出義務(wù)工,另一方面要保證集體水利的有效供給。

(二)政治兜底下的用水者協(xié)會(huì)運(yùn)作

1.會(huì)長(zhǎng)上門收取水費(fèi)的工作必須依靠村莊熟人社會(huì),尤其是要依靠生活在自然村里的小組長(zhǎng)。一般一個(gè)會(huì)長(zhǎng)要管理一個(gè)行政村大約近10個(gè)自然莊范圍的水費(fèi)收繳,會(huì)長(zhǎng)并不完全清楚各家各戶的居住情況,在收繳水費(fèi)時(shí)需要組長(zhǎng)帶路。當(dāng)前很多村民農(nóng)閑時(shí)都外出打工,會(huì)長(zhǎng)到農(nóng)戶家收取水費(fèi)經(jīng)常撲空,所以需要組長(zhǎng)幫忙代收,或者在農(nóng)戶在家時(shí)及時(shí)通知會(huì)長(zhǎng)上門收取水費(fèi)。

2.村委幫助會(huì)長(zhǎng)制約拖欠水費(fèi)的農(nóng)戶。取消農(nóng)業(yè)稅后,村委會(huì)失去了向農(nóng)民強(qiáng)制收取包括水費(fèi)在內(nèi)的共同生產(chǎn)費(fèi)的強(qiáng)制力。然而集體的大水利很容易出現(xiàn)搭便車的村民,所以,在水費(fèi)的收繳上就不能講自由,而是要講強(qiáng)制,因?yàn)槿魏紊鐣?huì)都會(huì)有釘子戶,釘子戶不拔就會(huì)引起更大的示范效應(yīng),從而瓦解公共秩序?！懊磕晁M(fèi)都能在當(dāng)年收上來90%,剩下的一般會(huì)在來年后收上來,每一個(gè)小隊(duì)都有一兩戶賴皮戶不交水費(fèi),全村大概不到2%?！贝甯刹亢蜁?huì)長(zhǎng)會(huì)聯(lián)合起來控制住水費(fèi)的收繳比例,使不交水費(fèi)的釘子戶始終作為少數(shù),在公共輿論中被邊緣化,村委和會(huì)長(zhǎng)會(huì)使用各種方法確保水費(fèi)能夠及時(shí)收繳。首先,用水協(xié)會(huì)和農(nóng)民作為一種市場(chǎng)關(guān)系,會(huì)長(zhǎng)可以在村干部的支持下到法院去起訴拖欠水費(fèi)的農(nóng)民。但是水費(fèi)才不到幾百元,走法律程序的訴訟費(fèi)、強(qiáng)制執(zhí)行費(fèi)、起訴的時(shí)間精力成本太高,所收回來的水費(fèi)還不及花費(fèi)的訴訟成本，因此,只是在極個(gè)別情況下,村干部和會(huì)長(zhǎng)才會(huì)將訴訟作為一種政治手段而不是法律手段使用,主要用于打擊最囂張無賴的典型“釘子戶”,從政治輿論上震懾其他不繳水費(fèi)的農(nóng)戶,讓農(nóng)民知道不交水費(fèi)是要付法律后果的。其次,村委為了低成本的制約“釘子戶”,“對(duì)付這些人就得用非常手段,他孩子要上學(xué)開證明,沒辦法,先把水費(fèi)交了再給你開,想給孩子上戶口也要先交錢才給開證明。反正不交水費(fèi)的人我是一個(gè)字都不給他簽,他現(xiàn)在不交水費(fèi),總有一天需要干部的時(shí)候?！弊詈蟠甯刹繛榱藢?duì)付那些常年不交費(fèi),也很難有辦法治得住的人就采取更隱蔽的辦法。對(duì)外宣稱如果誰不交水費(fèi)就不給誰發(fā)國(guó)家的糧食補(bǔ)貼,但是實(shí)際糧食直補(bǔ)是直接打到農(nóng)戶的銀行賬戶上的,村干部根本沒有辦法扣除國(guó)家給農(nóng)民的糧食直補(bǔ)?！拔覀?cè)诮o上頭報(bào)農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)賬號(hào)時(shí)故意給他報(bào)錯(cuò)一個(gè)數(shù),糧食直補(bǔ)就到不了他們的戶頭,先讓錢存在國(guó)家那里,然后我們就對(duì)外宣稱,糧食直補(bǔ)被我們扣下不給發(fā)了,交了水費(fèi)才還給你?！?/p>

3.在實(shí)際操作中會(huì)長(zhǎng)的人選是由村干部決定的。程序上會(huì)長(zhǎng)應(yīng)該由用水者(農(nóng)戶)選舉,然后由鄉(xiāng)水利站控制下的大用水協(xié)會(huì)任命產(chǎn)生。但是村民很難在超出村民組的范圍內(nèi)理性地選出一個(gè)合適的會(huì)長(zhǎng),超越了自然莊的村民很難達(dá)成統(tǒng)一的合理意志。而用水協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)能力的高低,直接關(guān)系到能不能把農(nóng)民的水費(fèi)收上來,能不能及時(shí)把水管所的大干渠的水淌下來,因此負(fù)有政治責(zé)任的村干部最為關(guān)心用水協(xié)會(huì)的人選。一般村干部會(huì)想法方設(shè)法從本村中找出有能力有威望的人推薦為會(huì)長(zhǎng)。鄰村Z村的村干部把田某從T村挖過去全職管理Z村的水費(fèi)收繳和向水管所要水的工作,害怕田某剛剛接管忙不過來,還動(dòng)員了村組干部幫助田某收水費(fèi)。因?yàn)?田某自從2010年在Z村承包二渠的水費(fèi)收繳,每輪水都能及時(shí)淌下來,工作也比較認(rèn)真,每次開閘放水時(shí)都會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)護(hù)堤巡堤,農(nóng)民也很少拖欠水費(fèi)。

(三)政治動(dòng)員下的義務(wù)工水利維修

在當(dāng)?shù)氐呐殴嘞到y(tǒng)中,渠主要是負(fù)責(zé)淌水,扮演管道角色,通過干、支、斗農(nóng)渠把黃河水梯次送到村民的田間地頭,淌水的同時(shí),一部分水就要隨著溝排出去,否則就要“漫白”,水排不出去,在蒸發(fā)量大、降雨少的干旱區(qū)就會(huì)加劇土壤堿化程度。實(shí)踐中,渠和溝同樣非常重要,但其中有一點(diǎn)細(xì)微的差別在于渠是直接關(guān)系到農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)好壞的,具有直接利益相關(guān)性,但溝則具有較強(qiáng)的公共性,有利益相關(guān),但與村民的農(nóng)田產(chǎn)量并無直接的相關(guān)性?！白约旱那?必須自己清,否則見面都不好意思”“溝是大家的,渠是自己的,本生產(chǎn)隊(duì)的渠,必須自己隊(duì)清理”。溝具有降堿排水作用，形塑了溝是更大范圍的公共品,與村民具有弱利益相關(guān)性,但利益關(guān)聯(lián)度低并不代表地方政府可以聽之任之,作為政府,必須進(jìn)行政治兜底,生怕出事,這種情況下,必須組織動(dòng)員各村進(jìn)行挖溝。

大干溝主要是由縣政府雇傭機(jī)器挖掘清理,支溝以下由鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)責(zé)清理。當(dāng)?shù)卮迩f推行義務(wù)工工票制度,每畝農(nóng)田需要上交3個(gè)義務(wù)工工票。每年冬淌和春季淌頭水前都要進(jìn)行溝渠清理,由隊(duì)長(zhǎng)和村干部帶領(lǐng)農(nóng)民出義務(wù)工,1個(gè)人干1天活發(fā)1張工票。每年年底義務(wù)工結(jié)算時(shí),農(nóng)民再將自己手頭的義務(wù)工票交給村干部,如果工票不夠,則農(nóng)戶需要按照每張工票50元計(jì)算給村里補(bǔ)上錢。但農(nóng)民大規(guī)模外出打工的情況下,每年都有很多人沒有出義務(wù)工,其中還有一些人耍賴不愿意出錢。村干部就會(huì)像制不交水費(fèi)的“釘子戶”一樣，用開證明、蓋章和晚發(fā)糧食直補(bǔ)懲罰違反義務(wù)工規(guī)則的“釘子戶”。村干部懲罰“釘子戶”的主要目的還是為了維持當(dāng)?shù)亓x務(wù)工制度的基本秩序,以對(duì)集體水利體系進(jìn)行基本的維護(hù)。

干旱區(qū)自然條件決定了公共大水利系統(tǒng)是農(nóng)業(yè)灌溉的唯一選擇,從而也就要求社會(huì)必須通過自己的組織方式、社會(huì)意識(shí)給予公共水利供給以支持。但是由于社會(huì)組織和協(xié)作方式本身的局限性,使得社會(huì)協(xié)作一般不會(huì)超出自然村的范圍。其次,社會(huì)協(xié)作只能依靠輿論的軟力量對(duì)付違反規(guī)則的越軌者。一個(gè)村莊中總會(huì)有一些“人神不理”的社會(huì)邊緣人,還有一些喜歡占小便宜投機(jī)取巧的“賴皮戶”。村莊內(nèi)部的軟力量就很難對(duì)這些人起到實(shí)質(zhì)的懲罰作用,如果有一兩個(gè)“釘子戶”總是占便宜,就會(huì)對(duì)集體的社會(huì)價(jià)值和社會(huì)輿論產(chǎn)生動(dòng)搖,社會(huì)協(xié)作的集體意識(shí)和秩序很有可能會(huì)被少數(shù)“釘子戶”的違規(guī)行為所瓦解腐蝕。所以,在村莊水利秩序建設(shè)中,具有一定強(qiáng)制力的基層組織就成為村莊水利秩序和公共意識(shí)的最后維護(hù)者。

鄉(xiāng)村兩級(jí)組織可以提供超出自然村范圍內(nèi)的水利供給秩序,在整個(gè)渠系范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行組織動(dòng)員,讓農(nóng)戶通過遵守用水秩序、出義務(wù)工和繳納水費(fèi)來維持這個(gè)水利供給系統(tǒng)的基本運(yùn)行?；鶎诱?quán)讓農(nóng)民參與水利秩序就需要以一定政治強(qiáng)制力作后盾,然后才能在日常工作中通過講法律、講道理、講人情去有效地組織農(nóng)民維護(hù)水利供給秩序。在國(guó)家要求征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期,鄉(xiāng)村基層政權(quán)對(duì)于農(nóng)戶的主要強(qiáng)制力建立在國(guó)家稅收任務(wù)的強(qiáng)制性上,為了實(shí)現(xiàn)稅收工作,鄉(xiāng)村也建立了較為有效的組織體系。但是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后,農(nóng)民的水利供給的需求并沒有取消,基層政權(quán)維護(hù)水利秩序的政治責(zé)任并沒有取消,也不可能取消。所以基層政權(quán)只能使用一些非常手段作為保證基本工作能夠展開的強(qiáng)制力后盾,作為一種政治策略,不給“釘子戶”開證明、蓋公章，甚至故意漏發(fā)村民的糧食直補(bǔ)。筆者認(rèn)為,縣鄉(xiāng)干部一定是知道也默認(rèn)了村干部的這些非常工作手段的。在目前國(guó)家沒有在政治上和法律上賦予基層政權(quán)有效強(qiáng)制力的條件下,鄉(xiāng)村基層政權(quán)使用非常手段對(duì)付“釘子戶”是十分必要,也是迫不得已的事情。

五、結(jié) 語

大水利的供給需求、村莊社會(huì)的公共意識(shí)和基層組織的政治動(dòng)員是三位一體的關(guān)系。沒有基層組織以強(qiáng)制力為后盾的政治動(dòng)員,村莊社會(huì)就很難對(duì)釘子戶實(shí)行有效的懲戒,進(jìn)而村莊社會(huì)的集體公共意識(shí)就很難對(duì)村民的行為產(chǎn)生有效影響。那些敢講公道話敢評(píng)論的村民就會(huì)成為村莊社會(huì)中“沒事管閑事的傻子”,村莊的有效社會(huì)輿論和評(píng)價(jià)就會(huì)在村莊社會(huì)中變得邊緣和不起作用。如果沒有了村莊社會(huì)有效的社會(huì)輿論和規(guī)范,鄉(xiāng)村組織在治理鄉(xiāng)村社會(huì)的過程中就缺乏一個(gè)可以“四兩撥千斤的有效抓手”,在水利秩序中,鄉(xiāng)村干部和用水協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)就只能“陷入個(gè)體農(nóng)民的汪洋大海中”,就只能和每一個(gè)缺乏社會(huì)約束的個(gè)體去打交道。

村干部通過打擊村莊社會(huì)本身不能排斥的“釘子戶”,組織超越村莊社會(huì)組織能力范圍的水利秩序,才使得基于水利供給需求的社會(huì)秩序成為可能。水利所提供的公共生產(chǎn)秩序是鄉(xiāng)村社會(huì)和政治秩序存在的基礎(chǔ),也只有維護(hù)好了這個(gè)基礎(chǔ),鄉(xiāng)村的大水利系統(tǒng)才可以不被瓦解,不被無效率又浪費(fèi)的私人小水利所替代。大水利供給的有效運(yùn)行是鄉(xiāng)村社會(huì)公共秩序和鄉(xiāng)村政治的主要目的,有了這一公共目的,鄉(xiāng)村社會(huì)的“多管閑事”才具有公共道德性,非常手段的策略才可能在鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)踐邏輯中變得合理。干旱區(qū)的水利供給只能依靠村莊政治力量動(dòng)員和鄉(xiāng)土社會(huì)協(xié)作、個(gè)體參與的多中心治理模式才能夠?qū)崿F(xiàn)有效的水利灌溉。

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PracticeMechanismofPublicWaterSupplyinAridAreas—— Based on Field Research of T Village in Ningxia Plain

WU Hailong

(China’sRuralGovernanceResearchCenter,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,Wuhan40070,China)

Due to its dry natural conditions,the Ningxia plain has to rely on large water conservancy system,whose efficiency is much higher than private small water conservancy,to supply water.Besides,dry natural conditions prevent farmers from taking chances on waiting for rain and abandoning public water systems.The common demand of water conservancy for irrigation and regional relations help the rural society to create the order of the public water conservancy.The public opinion about paying water rate,the collective irrigation water with “a shovel” and collective volunteers jointly maintain the local water conservancy order.In arid regions,water conservancy is farmers’ public necessity,and water supply has become the political responsibility of local government.Therefore,in arid areas there appears compulsory water conservancy maintenance which owes to the political mobilization and the operation of the water users association with the guarantee of the government.Since the water supply in arid regions is getting increasingly difficult and complicated,it requires farmers,rural society and grass-roots regime to put more into water conservancy to make the operation of public irrigation and drainage more efficient and coordinated.

arid area; large water conservancy; rural society; grass roots regime

董應(yīng)才)

F323.213

A

1009-9107(2018)01-0139-07

2017-04-05

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.18

教育部重大攻關(guān)課題項(xiàng)目(14JZD030)；教育部人文社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目(13YJC820023)

吳海龍(1988—)，男，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)。