銳語

全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民日前撰文建議，可以拿出一小部分農(nóng)村空置的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地，同時(shí)允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國(guó)范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)，允許城市人下鄉(xiāng)購(gòu)買他們的宅基地使用權(quán)。同樣的觀點(diǎn)其實(shí)在今年6月楊偉民就提出過，如今重提再表，主要是基于歷時(shí)近四年的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)年底前即將收官，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有望寫入待修改的《土地管理法》之中，楊偉民無疑希望利用這個(gè)重要窗口期讓自己的建議受到?jīng)Q策層的關(guān)注。

農(nóng)民手中的土地除了承包耕地外，最重要的就是宅基地，前者種糧飽腹，后者蓋屋棲身，二者均可以視為命根子。40年前的土地家庭承包制讓農(nóng)民壓抑已久的生產(chǎn)潛能得到迅猛釋放，加之袁隆平水稻高產(chǎn)技術(shù)的催化，耕地的高產(chǎn)徹底解決了農(nóng)民乃至城市市民的吃飯問題;如今，耕地又可以流轉(zhuǎn)，農(nóng)民進(jìn)一步獲得了土地變現(xiàn)的紅利。不過，相比于承包耕地不斷地與時(shí)俱進(jìn)并創(chuàng)造出全新經(jīng)濟(jì)價(jià)值而言，數(shù)十年來農(nóng)民感受到自己腳下的宅基地除了空間位移外再也沒有發(fā)生任何變化。

過去四年部分農(nóng)村進(jìn)行了涉及征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地制度改革的綜合性土地變革，即俗稱的“三塊地”改革，有關(guān)宅基地改革的內(nèi)容是：原有的所有權(quán)與占有使用權(quán)分解為使用權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)，其中使用權(quán)仍歸集體組織，資格權(quán)與使用權(quán)歸農(nóng)戶;宅基地可以有償使用，如用作抵押物向銀行申請(qǐng)貸款;實(shí)施宅基地自愿有償退出機(jī)制。三大改革內(nèi)容中，最大的看點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是宅基地的退出機(jī)制。

但是，農(nóng)民退出的宅基地卻不能自由再配置，承接對(duì)象只能是集體經(jīng)濟(jì)組織或者組織的內(nèi)部成員，同時(shí)流轉(zhuǎn)與交易須遵循房屋隨宅基地同步轉(zhuǎn)移的原則，也就是宅基地資格權(quán)與使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，必須連同住房一并轉(zhuǎn)讓。做出如此制度安排主要是基于宅基地是免費(fèi)供應(yīng)給農(nóng)戶的，農(nóng)民并沒有像城市居民那樣購(gòu)買住房時(shí)支付了土地租金，既然如此就不可隨意處置宅基地。說白了，作為一種超級(jí)福利，宅基地只能在農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不可外溢到城市市民身上，由此決定了農(nóng)民的議價(jià)空間被鎖定在非常窄小的范圍之內(nèi)，宅基地作為一種稀缺資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也受到壓制。

的確，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)時(shí)不我待。目前進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工逾2.8億人，且仍在以每年600萬左右的速度遞增。這些進(jìn)城農(nóng)民要么在城市已經(jīng)買房定居，要么全家租住在城市，平時(shí)從不回家，只有春節(jié)時(shí)偶爾返鄉(xiāng)短暫停留，大量的宅基地完全處于空置狀態(tài)，全國(guó)農(nóng)村至少有高達(dá)30%的農(nóng)房常年無人居住。另外，由于新農(nóng)村建設(shè)，棄舊建新形成了大量舊房屋橫臥原地沒有得到清理，不少農(nóng)戶因?yàn)榧彝ナ杖朐龆噙€在自留地以及荒地上蓋起了第二套住房，因此，來自中國(guó)社科院農(nóng)村所的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》顯示，新世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，但農(nóng)村居民用地反而增加了3045萬畝?？傮w來看，目前我國(guó)農(nóng)村的宅基地總面積約為1.7億畝，其中空置宅基地有3000萬畝，相當(dāng)于目前所有城市建成區(qū)的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多，由此形成的浪費(fèi)結(jié)果不能不觸目驚心。

作為宅基地的所有者，集體經(jīng)濟(jì)組織出面并采取有償方式收回農(nóng)戶退出的宅基地?zé)o疑具有可行性，理論上說也能提高土地利用的規(guī)模化效益，但是，宅基地采取的是自愿退出原則，只要農(nóng)戶因價(jià)格不合適等原因而不愿退出，村級(jí)組織只會(huì)徒嘆奈何。更為重要的是，除了少數(shù)城市郊區(qū)的宅基地具有明顯的土地級(jí)差地租效應(yīng)，絕大多數(shù)地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村宅基地其實(shí)并不能進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，而且收回的宅基地平整與修復(fù)最終轉(zhuǎn)換為耕地的成本非常大，不少地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織其實(shí)并沒有受讓宅基地的積極性。

再看宅基地的另一個(gè)重要受讓主體——集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部成員，準(zhǔn)確地說為本村農(nóng)戶，成功受讓的可能性其實(shí)并不大。一方面，目前留在農(nóng)村的基本上是“老弱婦幼”人群，自己的名下本來已有宅基地，政策上也不允許他們?cè)僭鲑?gòu)另一處宅基地，即便允許，他們也沒有受讓購(gòu)買能力;另一方面，整個(gè)農(nóng)村人口呈現(xiàn)出持續(xù)流出狀態(tài)，農(nóng)民住居的城市偏好不斷增強(qiáng)，客觀上不存在可以受讓宅基地的增量購(gòu)買力;不僅如此，目前絕大部分農(nóng)村還是一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，留在農(nóng)村繼續(xù)耕地的農(nóng)戶其實(shí)已經(jīng)承接了進(jìn)城農(nóng)民名下不少的田地，本身勞動(dòng)負(fù)荷量已經(jīng)不輕，自然就不存在將宅基地轉(zhuǎn)換為耕地的強(qiáng)烈愿望，也就缺乏購(gòu)買受讓動(dòng)機(jī)。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，盡管宅基地屬于集體所有，但宅基地上的房屋所有權(quán)則是農(nóng)民完全所有，因?yàn)閷?duì)宅基地沒有處分的權(quán)力，農(nóng)民因此也就沒有處分房屋的自由，或者說只是一個(gè)十分有限的自由，這種對(duì)農(nóng)民物權(quán)完整性的強(qiáng)制分割以及物權(quán)處分權(quán)的硬生剝奪在法理的角度是根本說不過去的，同時(shí)宅基地不能自由流動(dòng)與按照利益最大化原則進(jìn)行配置也背離了土地資源固有的稟賦特征與要求，實(shí)踐中也誘發(fā)了不少法外現(xiàn)象，比如小產(chǎn)權(quán)房等。

因此，讓城市資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地市場(chǎng)不失為一種更有成效的選擇。一方面，城鄉(xiāng)要素本來就應(yīng)當(dāng)雙向流動(dòng)，目前僅允許農(nóng)民花費(fèi)不菲的成本在城市買房，而不允許市民斥出一定的資金在農(nóng)村置業(yè)，宅基地因此不能外溢出最大化價(jià)值，農(nóng)民實(shí)際上被置于不平等的商業(yè)地位上。另一方面，通過城鄉(xiāng)土地雙向流動(dòng)可以有效帶動(dòng)資金等要素資源的雙向流動(dòng)，特別鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村急需大量經(jīng)費(fèi)投入，如果能夠通過宅基地的變現(xiàn)交易并按照比例在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間合理分配，農(nóng)民不僅可以運(yùn)用新增資金在城市再創(chuàng)業(yè)也置新業(yè)，而且集體經(jīng)濟(jì)組織也增強(qiáng)了財(cái)務(wù)統(tǒng)籌能力。

當(dāng)然，為了防止城市少數(shù)人利用宅基地建造家庭豪華庭院與私人會(huì)所，政策應(yīng)當(dāng)圈定出宅基地的特定受讓對(duì)象，包括到農(nóng)村承包土地并開展集約化經(jīng)營(yíng)的城市工商業(yè)者、依靠宅基地建造旅游民宿與康養(yǎng)基地的服務(wù)業(yè)供給者、振興農(nóng)村的特殊技術(shù)人才等都可以作為宅基地的優(yōu)先受讓對(duì)象，并在保持宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，明確對(duì)方的資格權(quán)與使用權(quán)時(shí)間權(quán)限以及使用功能權(quán)限，盡職與履責(zé)較好的可以自動(dòng)續(xù)展，否則集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)終止續(xù)期。另外，宅基地不允許向城市居民配置的最大約束因素其實(shí)就是城鄉(xiāng)戶口壁壘，對(duì)于那些自動(dòng)放棄城市戶口愿意到農(nóng)村逆向就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的人員，也可以納入宅基地的受讓對(duì)象范圍。