林　麟 中國信息通信研究院數(shù)據(jù)研究中心工程師

許長帥 中國信息通信研究院工業(yè)和信息化法律服務(wù)中心副主任，高級工程師

1　違法網(wǎng)站處置工作存在的問題

1.1　處置職責(zé)

由于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)管理網(wǎng)站的“出生”（網(wǎng)站備案或者電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可）和“死亡”（關(guān)閉網(wǎng)站或者吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可），并且管理互聯(lián)網(wǎng)接入和域名解析服務(wù)，在網(wǎng)站管理部門中管理抓手最多，其他部門往往尋求互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理幫助實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。因此，實(shí)踐中對于網(wǎng)站從事的違法行為，相應(yīng)的主管部門自身并不處理或者處置，而是將違法線索或者信息轉(zhuǎn)交互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門處理，由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門進(jìn)行調(diào)查取證、收集證據(jù)、認(rèn)定違法事實(shí)、作出處罰等執(zhí)法工作。

對于網(wǎng)站從事的無證經(jīng)營行為，相應(yīng)的主管部門已經(jīng)形成違法行為應(yīng)由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)測、發(fā)現(xiàn)和處置的認(rèn)識(shí)。無論是管理實(shí)踐抑或相關(guān)部門形成的管理觀念，均將互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管作為違法網(wǎng)站處置的總負(fù)責(zé)部門甚至是唯一部門。在此觀念下，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門承擔(dān)的是無限管理責(zé)任，管理負(fù)擔(dān)很重。

如2013年王某向某直轄市各區(qū)衛(wèi)生局舉報(bào)27家醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法發(fā)布互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療保健信息，并申請政府信息公開，請求公開違法網(wǎng)站處理情況。衛(wèi)生局答復(fù)已將相關(guān)情況通報(bào)某直轄市通信管理局予以處理。據(jù)此，王某向該通信管理局提起政府信息公開申請，申請公開“1、某直轄市通信管理局對這27家醫(yī)療機(jī)構(gòu)是否立案調(diào)查；2、案件調(diào)查的進(jìn)展情況；3、對這27家醫(yī)療機(jī)構(gòu)的行政處罰決定內(nèi)容及處罰依據(jù)?！痹摪钢?，衛(wèi)生部門認(rèn)為違法醫(yī)療信息由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。

1.2　處置手段

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門處置違法網(wǎng)站，有兩種情形：一是根據(jù)自身職責(zé)單獨(dú)處置，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第19條賦予互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門對未經(jīng)備案或者未取得許可從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)行為的處罰職責(zé)；二是根據(jù)其他部門的管理訴求處置違法網(wǎng)站，管理實(shí)踐中有關(guān)主管部門對于發(fā)現(xiàn)的違法網(wǎng)站往往轉(zhuǎn)由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)處置。

從處置手段上看，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門可以對違法網(wǎng)站處以罰款，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第22條規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門對未在網(wǎng)站主頁上標(biāo)明經(jīng)營許可證編號(hào)或者備案編號(hào)行為的罰款手段，可以關(guān)閉網(wǎng)站或者吊銷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第20條規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門關(guān)閉網(wǎng)站的處罰改正，可以責(zé)令整改，如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第23條規(guī)定了責(zé)令改正的手段，可以應(yīng)急處置違法信息，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》第50條規(guī)定國家網(wǎng)信部門和有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)禁止發(fā)布或者傳輸?shù)男畔⒌?，?yīng)當(dāng)要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者停止傳輸，采取消除等處置措施。由于違法網(wǎng)站處置實(shí)踐中產(chǎn)生的糾紛，幾乎全部因互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門根據(jù)其他部門要求關(guān)閉網(wǎng)站引起，本文主要以互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門應(yīng)其他部門要求關(guān)閉網(wǎng)站的處置工作作為研究對象。

1.3　存在的問題

違法網(wǎng)站處置不是簡單一關(guān)了之，它涉及到其他主管部門和行業(yè)管理部門之間的職責(zé)劃分和執(zhí)法程序，更關(guān)乎網(wǎng)站經(jīng)營者的切身利益，處置不當(dāng)極易引發(fā)行政復(fù)議乃至行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。目前違法網(wǎng)站處置中存在兩方面的問題：

一是與相關(guān)主管部門的管理邊界劃分不清。違法網(wǎng)站處置工作中，對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，不少主管部門并未按照法定程序自行處罰或者處置，而是徑行將違法線索轉(zhuǎn)到互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門處理，或者通知互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門給予處罰，如由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門來開展調(diào)查取證、給予處罰等執(zhí)法工作。相關(guān)主管部門的前述行為，將本應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)的管理工作轉(zhuǎn)由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門開展，而相關(guān)的行政復(fù)議或者訴訟等管理風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任也將由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門承擔(dān)。

二是未依法定程序處罰存在法律風(fēng)險(xiǎn)。為了滿足相關(guān)主管部門的管理訴求，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門在有些情況下存在未按照法定程序作出“關(guān)閉網(wǎng)站”處罰、取消相關(guān)網(wǎng)站備案號(hào)的情形，這將面臨著行政復(fù)議或者訴訟風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)我國《行政處罰法》第30條和第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)給予行政處罰，必須查明事實(shí)，若違法事實(shí)不清，不得給予行政處罰；行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門未依照法定程序作出行政處罰，違反了《行政處罰法》的相關(guān)程序性要求，很可能會(huì)被網(wǎng)站經(jīng)營者提起行政復(fù)議或者訴訟。

2　違法網(wǎng)站處置工作面臨的形勢

由于互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)接入、域名和IP地址管理，而互聯(lián)網(wǎng)接入、域名和IP地址是網(wǎng)站的基本構(gòu)成要素，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門掌握網(wǎng)站處置的手段。其他部門的管理訴求往往需要依托互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門的處置手段，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理部門成為違法網(wǎng)站處置的歸口部門。伴隨互聯(lián)網(wǎng)深度融合發(fā)展和依法行政工作的深入推進(jìn)，違法網(wǎng)站處置工作面臨的形式有了新變化。

一是互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域管理部門多元化，增加了管理的復(fù)雜性。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，新業(yè)務(wù)、新應(yīng)用層出不窮，互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)不斷深入融合，有關(guān)主管部門適應(yīng)管理范圍由線下延伸至線上的現(xiàn)狀，積極探索和完善互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域管理，推出了若干管理規(guī)章和文件，如《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務(wù)管理辦法》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》、《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》等。這些部門在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進(jìn)行的管理探索，增加了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理的復(fù)雜性。

二是互聯(lián)網(wǎng)管理依據(jù)多樣化，擴(kuò)大了管理范圍。近年來，國家出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，明確了網(wǎng)絡(luò)安全管理日志和管理制度，制定或者修訂的有關(guān)法律、行政法規(guī)也積極回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)管理問題，包括《反恐怖主義法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》、《食品安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《地圖管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》等。這些新立法豐富了互聯(lián)網(wǎng)管理依據(jù)，也擴(kuò)大了互聯(lián)網(wǎng)管理的對象范圍。

三是其他部門管理訴求增多，增加了行業(yè)管理負(fù)擔(dān)。網(wǎng)站生死大權(quán)掌握在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門，其他主管部門的管理訴求往往尋求通過互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理實(shí)現(xiàn)。由于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)深度融合發(fā)展，新業(yè)務(wù)層出不窮，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，如網(wǎng)約車、共享單車、大宗貨物交易平臺(tái)監(jiān)管等，相關(guān)主管部門加強(qiáng)了管理，采取了有關(guān)管理措施。由于這些部門的管理訴求，需要行業(yè)主管部門的配合，增加了行業(yè)管理的負(fù)擔(dān)。

四是依法行政要求增加，行業(yè)管理面臨較大管理風(fēng)險(xiǎn)。2015年12月27日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，要求制定行政執(zhí)法程序規(guī)范，健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、罰沒收入管理等制度，明確聽證、集體討論決定的適用條件，對依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法提出了更高要求。近年來，隨著《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施和《行政訴訟法》修訂完成，已經(jīng)形成完善的執(zhí)法程序和救濟(jì)程序體系（《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》共同構(gòu)成了完善的行政程序法律體系），明確了執(zhí)法程序要求，降低了當(dāng)事人救濟(jì)門檻，對行政執(zhí)法工作的規(guī)范化提出了更高要求。以工業(yè)和信息化部近年來的行政應(yīng)訴案件增長變化為例，2013年是1件，2014年是10件，2015年是65件，2016年是247件，可以說明在新形勢下行政執(zhí)法工作風(fēng)險(xiǎn)增加。

3　改進(jìn)建議

在違法網(wǎng)站處置工作中，相關(guān)主管部門轉(zhuǎn)嫁了管理風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，將本應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)的管理工作轉(zhuǎn)由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門開展，并將相關(guān)的行政復(fù)議或者訴訟等管理風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門承擔(dān)，行業(yè)主管部門在具體處置工作中存在未依法定程序處罰的問題。為了合理規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，減輕行業(yè)管理負(fù)擔(dān)，建議如下。

一是為了合理界定互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門與其他部門之間的監(jiān)管邊界，行業(yè)內(nèi)應(yīng)當(dāng)樹立互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理的主要對象是“網(wǎng)站”這一主體資格，而非網(wǎng)站提供的服務(wù)的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好對其他主管部門的解釋工作，樹立“線上線下一致原則”，逐步消除互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理負(fù)責(zé)所有涉及互聯(lián)網(wǎng)的行為的監(jiān)管的誤解，促使其他主管部門認(rèn)識(shí)到自己負(fù)有對互聯(lián)網(wǎng)上的相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。

二是堅(jiān)持“前后置”處罰流程，對于其他主管部門轉(zhuǎn)來的違法線索或者處置請求，應(yīng)當(dāng)告知該相關(guān)主管部門依法負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)對相關(guān)違法行為進(jìn)行“前置”處罰。對于互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)活動(dòng)中存在的違法行為，應(yīng)由相應(yīng)的主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，依法負(fù)擔(dān)起監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)違法行為的職責(zé)?；ヂ?lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門應(yīng)避免其他主管部門轉(zhuǎn)嫁管理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)根據(jù)其他主管部門的請求而代其調(diào)查取證和實(shí)施處罰，而是根據(jù)相應(yīng)主管部門作出的前置處罰，依法對相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行相應(yīng)“后置”處罰。

三是綜合運(yùn)用其他管理措施。對于違反“九不準(zhǔn)”管理要求的違法網(wǎng)站，相關(guān)處置措施具有時(shí)效性要求，需要迅速、及時(shí)關(guān)閉違法網(wǎng)站。若嚴(yán)格按照行政處罰程序作出“關(guān)閉網(wǎng)站”的行政處罰決定，不能有效阻斷違法信息傳播。網(wǎng)站管理中存在時(shí)效性（盡快處置）與程序性（規(guī)范處置）的矛盾，如何把握好這對矛盾是目前各省級通信管理局普遍面臨的突出問題。

解決這一矛盾，可綜合運(yùn)用其他管理措施。對于違反“九不準(zhǔn)”管理要求的網(wǎng)站，為了滿足管理的時(shí)效性要求，可以適用《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第16條有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者發(fā)現(xiàn)其網(wǎng)站傳輸?shù)男畔⒚黠@屬于“九不準(zhǔn)”信息時(shí)應(yīng)當(dāng)履行“立即停止傳輸”的義務(wù)，以及《網(wǎng)絡(luò)安全法》第50條有關(guān)行政管理機(jī)構(gòu)要求網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者停止傳輸、采取消除等處置措施的管理手段的規(guī)定，要求互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)商斷開接入、域名服務(wù)商停止域名解析。但是，無論如何，如不經(jīng)行政處罰程序，不可以直接取消網(wǎng)站備案或者吊銷經(jīng)營許可。