（復旦大學）

姚旭（復旦發(fā)展研究院）

聚焦大國戰(zhàn)略互信，推廣“數(shù)據(jù)主權”這一核心概念，建設和完善國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略體系，實踐跨境數(shù)據(jù)流動管理新模式，促進兼顧有效使用和有序管轄的數(shù)據(jù)自由流動，是應對挑戰(zhàn)和改善中國網(wǎng)絡安全環(huán)境的關鍵所在。

1 跨境數(shù)據(jù)流動需要有效治理

網(wǎng)絡時代，在全球網(wǎng)絡空間形成之后，數(shù)據(jù)成為至關重要的資源，也成為治理的重點。盡管數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡空間以數(shù)字化的形式存在，但究其本質，數(shù)據(jù)是社會現(xiàn)實的映射。換言之，數(shù)據(jù)是由人創(chuàng)造的，雖然難以用傳統(tǒng)方式觸及，但并不是“虛擬”的。在移動互聯(lián)的時代背景下，網(wǎng)絡終端是數(shù)據(jù)資源的主要來源。通過海量分布的傳感器（包括GPS、攝像頭、麥克風），使用網(wǎng)絡的不同行為體，持續(xù)不斷地產(chǎn)生和記錄大量的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)，可以看作是物理世界中的行為體在數(shù)據(jù)世界中的投影。伴隨著數(shù)據(jù)的累積，以及技術的進步，通過數(shù)據(jù)可以把真實的個人識別和還原出來。從這個意義上說，數(shù)據(jù)是蘊含著信息的資源或資產(chǎn)。從長遠發(fā)展看，數(shù)據(jù)本身也是生產(chǎn)力的資源。進入創(chuàng)新經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)會變得像工業(yè)時代的石油一樣，成為國家重要戰(zhàn)略資源，如何積累數(shù)據(jù)、精煉數(shù)據(jù)以及加工和管控數(shù)據(jù)，將成為決定國家經(jīng)濟命脈的重要因素。

在經(jīng)濟全球化的當下，數(shù)據(jù)的流動不能從物理上進行切斷，這會阻礙經(jīng)濟發(fā)展。那么，如果對數(shù)據(jù)沒有全新的認識，繼續(xù)從資產(chǎn)的角度上去看待，將會停留在原來的認知水平上，認為它是虛擬的，從這種出發(fā)點去制定網(wǎng)絡管理、管控的法規(guī)、標準、技術手段，是難以應對現(xiàn)在我們面臨的問題和挑戰(zhàn)的。

網(wǎng)絡安全是當下網(wǎng)絡治理最重要的議題之一?；ヂ?lián)網(wǎng)就像道路，用“疆界概念”區(qū)分實際上是對道路聯(lián)通性的阻礙；而在路上跑的車就相當于數(shù)據(jù)，車是誰家的、歸誰管，是可以區(qū)分的。因此，明確“數(shù)據(jù)主權”概念，就有了抓手，數(shù)據(jù)放在什么地方，放在哪個設備上，這個設備如何管理，誰可以使用，從某種意義上看，網(wǎng)絡安全成敗的關鍵，就在于能否管住這些方面。

跨境數(shù)據(jù)流動的議題在西方世界其實由來已久，從德國黑森州二十世紀七十年代相關規(guī)制的設立后，歐洲地區(qū)已經(jīng)進行了一系列的針對數(shù)據(jù)保護、隱私保護和跨境數(shù)據(jù)流動的機制性探索。在面對跨境數(shù)據(jù)流動這一議題時，需要強調的是以“治理”的思路去看待，而非簡單地管理或管控。如果只是以管理或者管控的思路去看待跨境數(shù)據(jù)流動這一議題，就很容易天然地陷入對于跨境數(shù)據(jù)流動的鉗制當中，這與跨境數(shù)據(jù)流動本身的內在邏輯不相符合?？缇硵?shù)據(jù)流動自身帶有多元參與和共享共治的屬性，需要最終在安全性和成長性中尋求平衡。只有相關參與方共同加入治理架構，才可以平衡跨境數(shù)據(jù)流動過程中對治理結果的需求。

2 大國戰(zhàn)略互信是數(shù)據(jù)跨境流動治理有序實現(xiàn)的必要前提

大國是全球網(wǎng)絡空間中至關重要的行為體，對基礎設施的有效管轄，干涉數(shù)據(jù)全生命周期行為的強大能力，以及在建構數(shù)據(jù)跨境數(shù)據(jù)流動新模式方面的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策執(zhí)行能力，決定了其無法替代的特殊優(yōu)勢。

大國戰(zhàn)略互信，是實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動有序的必要前提。缺乏信任的大國，會傾向于在網(wǎng)絡空間采取限制性的行動，對數(shù)據(jù)流動形成事實上的壁壘，而且會出現(xiàn)競爭性的壁壘升級與政策復制。

現(xiàn)在世界上日漸形成了多種不同形式的跨境數(shù)據(jù)流動治理模式，其中歐盟、美國和中國都具有自身的獨特性。

歐盟在長達半個世紀的時間里為建構全球跨境數(shù)據(jù)流動治理的框架提供了極具參考價值的藍本與標準，并在后續(xù)以開放的姿態(tài)接納了不同的規(guī)制體系。這中間無不體現(xiàn)出歐盟對維系基本權利價值的關注，但這種堅持在某種程度上也禁錮了歐盟在內政外交當中的選擇，對于歐盟單一數(shù)字市場的有效推進形成了一定的阻礙，進而很可能引起更多的摩擦。

美國雖然在跨境數(shù)據(jù)流動治理領域沒有歐盟那樣完整的規(guī)制體系，但不意味著美國跨境數(shù)據(jù)流動治理的強度就是偏低的。美國在保證國內隱私保護的相關法案在國內民眾所接受的基礎之上，十分強調對跨境數(shù)據(jù)流動的控制。

中國在跨境數(shù)據(jù)流動治理及與之相關的數(shù)據(jù)保護、隱私保護的規(guī)制構建上，相對于歐盟是起步較晚地。就現(xiàn)狀而言，中國對數(shù)據(jù)保護的規(guī)制體系還十分松散，由各個層面分別主導的、在多個維度上、針對不同的行為體設定的規(guī)制還沒有形成統(tǒng)一性的框架。不過在業(yè)內人士的不斷呼吁中，相關立法和規(guī)制構建的進程在近年來不斷增速。也正是由于中國在跨境數(shù)據(jù)流動治理領域起步相對較晚，雖然在技術層面不斷快速追趕國際先進水平，但總體思路還是以對外防御為主。其總體的核心是保證自身的網(wǎng)絡主權與數(shù)據(jù)主權，在己方?jīng)]有做好充足準備以應對其它網(wǎng)絡強國時，用積極防御的策略和開放的態(tài)度來迎接挑戰(zhàn)。

3 推廣“數(shù)據(jù)主權”是中國承擔大國責任的體現(xiàn)

網(wǎng)絡安全領域的博弈，在當今的世界，本質上就是國家主權在網(wǎng)絡空間的投影和互動博弈。

根據(jù)北約網(wǎng)絡戰(zhàn)指導文件《塔林文件》的表述，網(wǎng)絡時代的“主權”，就是主權國家對位于本國領土上的網(wǎng)絡設備和網(wǎng)絡基礎設施有排他性處分的權力。換言之，北約指出的“主權”，是一種跟著設備和設施走的“設備主權”，通過對“設備”的主權，國家獲得了對存儲在“設備”中的“數(shù)據(jù)”的處分權力，這種處置權力是主權派生出來的，因此，對內是至高的，對外是平等。但是，因為技術差距的存在，所以今天世界的基本現(xiàn)實是，發(fā)展中國家的用戶是數(shù)據(jù)的主要提供者，發(fā)達國家的公司則是設備的主要提供者，而這些存儲著發(fā)展中國家數(shù)據(jù)的設備又在客觀上處于發(fā)達國家的地理疆界范圍內。因此，發(fā)達國家強調“信息自由流動”，意味著鼓勵信息，或者說，蘊含著信息的數(shù)據(jù)自由而不受限制地跨越發(fā)展中國家的邊界，進入位于發(fā)達國家地理邊界的設備里被存儲起來。

應對這樣的挑戰(zhàn)，不能簡單地通過阻斷“數(shù)據(jù)自由流動”來進行，因為這違反了生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律和趨勢，并會因噎廢食地失去信息技術發(fā)展帶來的巨大收益。相關主權國家需要做的，是以“數(shù)據(jù)主權”保護者的身份出現(xiàn)，并強調以下三點：

第一，用戶創(chuàng)造的數(shù)據(jù)進入存儲設備的行為并不意味著數(shù)據(jù)所有權無條件讓渡給設備擁有方。提供數(shù)據(jù)的合法用戶擁有確保數(shù)據(jù)被妥善使用、不威脅自身利益的權益，對數(shù)據(jù)的處分享有最終的主權。任何對數(shù)據(jù)的處置應該得到用戶的明確授權，特別是在對數(shù)據(jù)進行挖掘的時候。

第二，國家尤其是發(fā)展中國家，追求實現(xiàn)的目標不是阻斷數(shù)據(jù)的自由流動，或者用主權壁壘分割全球網(wǎng)絡空間，而是要保障所有國家，包括技術能力暫時處于弱勢地位的國家，不會因為能力的差異而導致合法利益受到損害。主權國家追求的目標，是數(shù)據(jù)的使用能夠促進數(shù)據(jù)初始提供者的利益，而非成為少數(shù)掌握了技術優(yōu)勢的行為體過度追求自身利益的工具。

第三，對國際社會來說，對數(shù)據(jù)的使用和處置，必須遵循人類共同財產(chǎn)原則，也就是盡可能讓大多數(shù)的行為體都能從中獲益。掌握技術優(yōu)勢的先進行為體，無論國家、公司亦或某種形式的聯(lián)合體，都不應該不加節(jié)制地濫用自身的優(yōu)勢，威脅、擠壓乃至剝奪弱勢行為體的合法權益。

4 三管齊下推進國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略建設

有了“數(shù)據(jù)主權”核心概念的支撐，推進中國國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略建設，還需從戰(zhàn)略、話語、技術方面三管齊下。

第一，從戰(zhàn)略角度來看，中國應當構建統(tǒng)一的國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略體系，遵循統(tǒng)籌全局的頂層設計，及時調整乃至變革中國網(wǎng)絡安全管理的整體架構。依據(jù)維護“數(shù)據(jù)主權”的要求，目前以“封”、“堵”、“刪”、“控”為主要手段的網(wǎng)絡政策管理體系，需要系統(tǒng)的調整、變革和創(chuàng)新。中國應以更加自信的心態(tài)，邁入維護“數(shù)據(jù)主權”為主要任務的新時代。

第二，從話語角度來看，推進中國國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略建設，需要向全世界廣泛推進以“數(shù)據(jù)主權”為核心的話語體系，消解美國借助“互聯(lián)網(wǎng)自由”構建起來的輿論優(yōu)勢。不掌握話語權，尤其是如果不掌握全球輿論空間的話語權，會使得中國無法推行國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略，因為中國要推行的是開放式的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略。而與美國的相似之處在于：中國與美國一樣，都需要依靠全球網(wǎng)絡空間的數(shù)據(jù)自由流動才能從中獲得自身發(fā)展所需要的經(jīng)濟、社會收益；主要的區(qū)別在于，中國無論是現(xiàn)在還是可見的將來，都無意在全球網(wǎng)絡空間復制美國的霸權。不管是出于建設中國國家網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略的需要，還是建設和維護良性的國際網(wǎng)絡空間秩序，中國都必須將更加體現(xiàn)發(fā)展中國家以及弱勢國家需求的“數(shù)據(jù)主權”概念推向全球，進而爭取話語權領域的主動。

第三，從技術角度看，強化中國的基礎研究能力和拓展行業(yè)技術研發(fā)能力，掌握從基礎原理到商業(yè)應用的完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，是從長期、根本上扭轉中國的戰(zhàn)略被動地位的關鍵所在。

從實踐角度看，應對跨境數(shù)據(jù)流動必須明確總體治理的大框架，必須認識到跨境數(shù)據(jù)流動治理的水平應與時俱進不斷提高，不論是對于相關從業(yè)者還是監(jiān)管部門而言，都必須想辦法找到監(jiān)管與自由間的平衡點。不論是從哪種路徑出發(fā)，最終的落腳點都是在可持續(xù)的共同治理機制的形成上。因此可以從跨區(qū)域或者次區(qū)域合作入手，確立最佳實踐的案例，以自下而上和自上而下相結合的方式，促進和推動有序流動和有效管轄的跨境數(shù)據(jù)流動新模式早日實現(xiàn)。

5 綜合型高校研究機構與智庫應發(fā)揮更大作用

綜合型高校相比而言有著研究交叉范圍更廣泛、學科建設布局更完備的優(yōu)勢。就網(wǎng)絡安全與跨境數(shù)據(jù)流動治理領域而言，高校研究機構與智庫應該更多圍繞這一越來越迫切的國家重大戰(zhàn)略需求，立足高校自身優(yōu)勢和特點，按照“總體設計、點面結合、突出重點”的原則，創(chuàng)新體制機制，建立形式多樣、結構合理、內外兼顧的研究組織形式。

針對跨境數(shù)據(jù)流動治理與網(wǎng)絡安全這一學科交叉性、理論實踐性高度結合的議題，高校研究機構與智庫理應在戰(zhàn)略性、長期性、理論性和深入性的研究上做出更大的貢獻，更多地組織前瞻性、儲備性研究，回應國家和社會關切的重大理論和現(xiàn)實問題。在跨境數(shù)據(jù)流動治理這樣一個典型的跨學科、跨類別的跨界研究領域，政治學、法學、信息科學、新聞傳播學、社會學等多種學科范式必須進行更加深度的融合。高校研究機構與智庫應該下功夫整合資源，將相關學科研能力和知識儲備有機結合，在學術層次上推進跨境數(shù)據(jù)流動治理協(xié)調機制理論的成型。