徐思維，袁以堂

(1.廣西交通科學(xué)研究院有限公司，廣西 南寧 530007；2.廣西路建工程集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530001)

0 引言

1 政策背景

隨著國(guó)家高速路網(wǎng)建設(shè)逐步完善，路橋施工業(yè)務(wù)量逐漸減少，路橋施工企業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)，而開展投資業(yè)務(wù)，逐步跨步到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈的上游，是轉(zhuǎn)型升級(jí)的一個(gè)重要途徑。近年來，國(guó)家大力倡導(dǎo)PPP項(xiàng)目，掀起了基建行業(yè)投融資建設(shè)的新高潮。全國(guó)各地紛紛推出各種形式的PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目在很多方面發(fā)揮了重要作用：如帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、降低各地政府債務(wù)壓力、加快供給側(cè)改革、提高公共服務(wù)質(zhì)量等。但同時(shí)，也出現(xiàn)了大量的項(xiàng)目以PPP名義變相融資，違規(guī)舉債，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)家先后出臺(tái)各類政策對(duì)違規(guī)包裝、不符合PPP項(xiàng)目要求的假PPP進(jìn)行了清理和糾偏，其中較典型的政策文件有：

(1)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))：“允許地方政府依法適度舉債，需建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、嚴(yán)格限定地方政府舉債程序和資金用途。”

(2)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))：“規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為”“地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債”。

(3)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))：重申了政府購(gòu)買范圍屬于“服務(wù)”，通常不包括工程建設(shè)等?！皣?yán)禁將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”。

(4)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))：“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目” 。對(duì)“不適宜采用PPP模式實(shí)施的、前期準(zhǔn)備工作不到位的、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的、未按規(guī)定開展‘兩個(gè)論證’的”項(xiàng)目不得入庫。集中清理 “未按規(guī)定開展‘兩個(gè)論證’、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)?！钡囊讶霂祉?xiàng)目。

尤其以92號(hào)文影響最為巨大，被稱為PPP項(xiàng)目最嚴(yán)新規(guī)。顯示出國(guó)家規(guī)范PPP業(yè)務(wù)，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心，在一系列政策的影響下，PPP項(xiàng)目趨于合法合規(guī)化、風(fēng)險(xiǎn)可控化。短時(shí)間看，在規(guī)范清理后，PPP項(xiàng)目數(shù)量將大幅減少，項(xiàng)目入庫變得更加困難，但入庫項(xiàng)目的質(zhì)量卻得到了大幅提升，投資者迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

2 路橋施工企業(yè)投資項(xiàng)目選擇

2.1 經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

常見的有：可收費(fèi)的高速公路、一級(jí)公路項(xiàng)目，含有經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。此類項(xiàng)目可套用使用者付費(fèi)模式申請(qǐng)PPP入庫。

2.2 非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

常見的有：不可收費(fèi)的公路項(xiàng)目、市政道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、其他公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。單獨(dú)投資此類項(xiàng)目，一般都是政府付費(fèi)模式。目前國(guó)家政策是審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，這類項(xiàng)目投資大，申請(qǐng)入庫困難。但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，此類項(xiàng)目往往體量最大，競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)比經(jīng)營(yíng)性基建項(xiàng)目要小。

感知機(jī)模型是利用梯度下降法對(duì)損失函數(shù)進(jìn)行極小化后得到的模型.在學(xué)習(xí)率合適的情況下，經(jīng)過足夠次數(shù)的訓(xùn)練，模型可以保證收斂[18].損失函數(shù)L定義為：

2.3 區(qū)域性綜合開發(fā)項(xiàng)目

這類項(xiàng)目是指在政府規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)某一區(qū)域進(jìn)行改造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)：如城鎮(zhèn)化建設(shè)、片區(qū)綜合體開發(fā)、舊城改造等。這類項(xiàng)目一般采用可行性缺口補(bǔ)助的方式申請(qǐng)入庫。這類項(xiàng)目合作范圍復(fù)雜，子項(xiàng)目較多，投資較大，建設(shè)周期長(zhǎng)，因此對(duì)于投資者來說，投資測(cè)算相對(duì)復(fù)雜。投資回報(bào)包含土地溢價(jià)、商業(yè)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目捆綁、可行性缺口補(bǔ)助等。

路橋施工企業(yè)的優(yōu)勢(shì)是自身具有施工資質(zhì)，且有較強(qiáng)的施工能力，除了投資回報(bào)外，能在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲取施工利潤(rùn)，在投資項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)中，有較大的優(yōu)勢(shì)。在以上三種類型的項(xiàng)目中，第一種風(fēng)險(xiǎn)最小，是路橋施工企業(yè)投資項(xiàng)目的首選；第二種項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)較小，但是在政策合規(guī)性上，需要進(jìn)一步論證，在施工利潤(rùn)有保障、融資渠道落實(shí)、回報(bào)機(jī)制可行的前提下，可適量開展；第三種類型對(duì)于施工企業(yè)來說，跨度較大，但是可促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此可擇優(yōu)參與。

3 實(shí)施方案

3.1 建設(shè)模式

優(yōu)先采用PPP模式申請(qǐng)入庫，對(duì)于有經(jīng)營(yíng)收益的項(xiàng)目，采用使用者付費(fèi)的回報(bào)機(jī)制申請(qǐng)入庫；無經(jīng)營(yíng)收益的采用政府付費(fèi)機(jī)制申請(qǐng)入庫；經(jīng)營(yíng)收益不足的采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制申請(qǐng)入庫。成功入PPP項(xiàng)目庫的投資項(xiàng)目，符合國(guó)家政策法規(guī)，融資渠道可得到保障，風(fēng)險(xiǎn)較低，為優(yōu)質(zhì)投資項(xiàng)目。

對(duì)于無法入庫的項(xiàng)目，地方政府往往采用授權(quán)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)或融資+EPC等模式實(shí)施，這些模式在政策合規(guī)性上需進(jìn)一步論證。根據(jù)國(guó)家規(guī)定：“未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任”。此類項(xiàng)目原則上無法通過預(yù)算安排政府付費(fèi)來進(jìn)行回報(bào)，因此在回報(bào)機(jī)制上需要尋求其他途徑。

3.2 招投標(biāo)方案

根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第(三)點(diǎn)及《公路工程招投標(biāo)管理辦法》第四點(diǎn)：“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的可不進(jìn)行招標(biāo)”。因此在參與投資項(xiàng)目投標(biāo)時(shí)，無設(shè)計(jì)資質(zhì)的路橋施工企業(yè)一般需要與具有相應(yīng)施工資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位組成聯(lián)合體進(jìn)行投標(biāo)，且聯(lián)合體各方均應(yīng)參與投資，即可不再進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工招標(biāo)，由具有資質(zhì)的投資人進(jìn)行建設(shè)。

4 風(fēng)險(xiǎn)分析

4.1 政策性風(fēng)險(xiǎn)

目前我國(guó)的PPP項(xiàng)目取得了一定的成功，但尚處于探索階段，其中不乏失敗的案例，大部分項(xiàng)目失敗都是因?yàn)椴环险咭?guī)定而被迫叫?；蛉谫Y斷鏈。從國(guó)家大力推廣PPP項(xiàng)目以來，陸續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定，政策變化較快，一些徘徊在政策邊緣的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大。

另外，根據(jù)《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《PPP項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》等一系列制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評(píng)估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項(xiàng)目支出不超過一般公共預(yù)算的10%。很多地方政府為了不突破10%紅線，不愿將非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目列入PPP庫。而是將投資項(xiàng)目包裝成其他類型來開展，這類項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大。

4.2 融資風(fēng)險(xiǎn)

符合規(guī)定的入庫項(xiàng)目，融資有保障，但是未入庫項(xiàng)目往往得不到銀行等金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)可，融資困難，而且普遍存在國(guó)企融資相對(duì)容易，民間資本很難融資的現(xiàn)狀。有些項(xiàng)目在舊政策下得到了銀行的融資，但是建設(shè)過程中受新規(guī)的影響，融資中斷，導(dǎo)致項(xiàng)目擱置，給投資人造成極大的損失。

4.3 工期風(fēng)險(xiǎn)

在回報(bào)機(jī)制中，不管是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目還是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，投資款的回收一般都從運(yùn)營(yíng)期開始，若項(xiàng)目受項(xiàng)目推進(jìn)困難、征地拆遷困難等因素影響，建設(shè)工期延長(zhǎng)，建設(shè)成本及建設(shè)期利息大幅增加，預(yù)期的施工利潤(rùn)無法實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致投資回報(bào)降低甚至虧損。

4.4 投資款回收風(fēng)險(xiǎn)

在符合規(guī)定的入庫項(xiàng)目中，使用者付費(fèi)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目預(yù)期經(jīng)營(yíng)收益是否能實(shí)現(xiàn)，是投資回收的關(guān)鍵。政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目經(jīng)過物有所值論證和政府財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，列入了政府財(cái)政支出預(yù)算，投資款回收相對(duì)有保障，風(fēng)險(xiǎn)較小。

而入庫失敗或不符合現(xiàn)行政策的項(xiàng)目，政府往往口頭承諾列入地方政府財(cái)政支出預(yù)算，但是按國(guó)家規(guī)定“未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任”，因此政府承諾往往無法兌現(xiàn)，或違規(guī)列入預(yù)算被清退。給投資款回收造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

5 風(fēng)險(xiǎn)防控措施

5.1 重視前期策劃工作

做好政府的支付能力分析、項(xiàng)目合規(guī)性分析、項(xiàng)目施工利潤(rùn)分析、回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分析等。對(duì)于大型的復(fù)雜項(xiàng)目，可聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，制定風(fēng)險(xiǎn)防控方案。

5.2 重視PPP項(xiàng)目入庫工作

優(yōu)先選擇已入庫或符合入庫條件的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。對(duì)于無法入庫或不符合入庫條件的項(xiàng)目，應(yīng)確保回報(bào)機(jī)制有效可行。

5.3 重視合同細(xì)節(jié)洽談

在合同中約定止損條款，防止政府違約造成較大損失。

對(duì)于政策風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，約定終止機(jī)制，如在項(xiàng)目因合規(guī)性被迫暫?；蛉谫Y斷鏈時(shí)，對(duì)已建的部分如果能夠確保回報(bào)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的，可選擇繼續(xù)運(yùn)營(yíng)或由政府進(jìn)行回購(gòu)；對(duì)建設(shè)中的項(xiàng)目由政府回購(gòu)后，政府出資建設(shè)完成；對(duì)未建設(shè)的項(xiàng)目可選擇終止。

征地拆遷的責(zé)任方一般為政府方，對(duì)由于政府方原因造成的工期延誤，可考慮以下降低風(fēng)險(xiǎn)的措施：爭(zhēng)取獲得建設(shè)期利息，減少建設(shè)期延長(zhǎng)造成的融資成本增加；另外，常規(guī)政府付費(fèi)類項(xiàng)目回報(bào)期一般從交工運(yùn)營(yíng)開始計(jì)算，為避免工期延長(zhǎng)造成損失，可約定從開工之日起第N年(N=建設(shè)期年數(shù))開始計(jì)算。

5.4 重視投資項(xiàng)目管理

做好投資項(xiàng)目管理工作，避免走入重施工管理、輕投資管理的誤區(qū)。對(duì)過程中出現(xiàn)的偏差，要及時(shí)糾偏止損。

6 結(jié)語

目前國(guó)家正逐步規(guī)范投資市場(chǎng)，嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)投資者而言，迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也是路橋施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的契機(jī)。我們應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目選擇上注重質(zhì)量，不盲目追求數(shù)量；在方案策劃上不突破政策紅線；在風(fēng)險(xiǎn)分析及防控上進(jìn)行足夠的重視。在新形勢(shì)下，路橋施工企業(yè)應(yīng)穩(wěn)步開展投資業(yè)務(wù)，在推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。