魯傳穎（上海國(guó)際問(wèn)題研究院全球治理所，上海 200233）

經(jīng)過(guò)這些年來(lái)網(wǎng)絡(luò)空間治理形勢(shì)發(fā)展，大國(guó)互動(dòng)博弈已經(jīng)成為影響如今國(guó)際規(guī)則制定的最重要因素。網(wǎng)絡(luò)治理形勢(shì)是表象，背后則是大國(guó)之間的利益和沖突。全球網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)之間的沖突分為3個(gè)區(qū)域，一是包括美國(guó)、歐盟、韓國(guó)日本、澳大利亞和以色列在內(nèi)的西方國(guó)家，二是新興大國(guó)，主要是俄羅斯、中國(guó)、印度，也包括實(shí)力稍弱一些的南非和巴西，三是其他一些經(jīng)常卷入到網(wǎng)絡(luò)沖突中的區(qū)域性發(fā)展中國(guó)家如伊朗、朝鮮、烏克蘭和沙特阿拉伯等?？傮w看來(lái)，全球網(wǎng)絡(luò)空間在目前正處于一種戰(zhàn)略不穩(wěn)定狀態(tài)，全球網(wǎng)絡(luò)治理已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)。治理機(jī)制難以落實(shí)、多方意見無(wú)法促成統(tǒng)一合力，很重要的原因就是在全球網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略不穩(wěn)定的狀態(tài)下，各個(gè)國(guó)家的政治會(huì)優(yōu)先發(fā)生變化，國(guó)家間的力量對(duì)比也正發(fā)生改變。

沖突與對(duì)抗方面，美國(guó)幾乎和以上提到的所有國(guó)家有過(guò)一定程度的網(wǎng)絡(luò)沖突，這主要是因?yàn)槊绹?guó)的兩方面行動(dòng)，一是發(fā)起大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)聽，比較典型的就是斯諾登事件。二是美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間開展的軍事行動(dòng)從未停止。美國(guó)國(guó)防部在2009年首次發(fā)布網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略時(shí)，將網(wǎng)絡(luò)空間定義為除海陸空及外太空之外的第五個(gè)軍事行動(dòng)空間。但一直以來(lái)美國(guó)都沒(méi)有對(duì)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)進(jìn)行定義，戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)從國(guó)際法層面來(lái)說(shuō)是一種戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，美國(guó)認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)是普遍多發(fā)的，并不一定會(huì)引起戰(zhàn)爭(zhēng)，因此，傾向于以網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)來(lái)取代網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)。目前，美國(guó)政府內(nèi)部普遍認(rèn)為，在國(guó)際法和美國(guó)國(guó)內(nèi)法律兩個(gè)層面，美國(guó)都已經(jīng)掃清了合法使用進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)的障礙。中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)沖突大多數(shù)是區(qū)域性的，主要存在于中國(guó)和周邊東亞國(guó)家、東南亞國(guó)家以及南亞國(guó)家之間。俄羅斯是由于它在國(guó)際體系和地緣地理的區(qū)域位置，和美國(guó)、歐盟，以及烏克蘭、格魯吉亞存在明顯沖突。

在沖突之外，大國(guó)之間也在網(wǎng)絡(luò)空間開展了一系列的網(wǎng)絡(luò)合作，各個(gè)主要的大國(guó)中國(guó)、美國(guó)等在過(guò)去幾年間分別同多個(gè)區(qū)域性組織和國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間建立起對(duì)話機(jī)制。作為世界上最大的兩個(gè)互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家，中美兩國(guó)始終努力致力于網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)、維護(hù)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全，并且將網(wǎng)絡(luò)看作是建立雙邊、多邊關(guān)系的重要領(lǐng)域。就中美兩國(guó)而言，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題在奧巴馬政府時(shí)期一直是中美關(guān)系中最緊張、棘手的問(wèn)題之一，尤其在2015年習(xí)近平訪美前夕，兩國(guó)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系一路急轉(zhuǎn)直下。特朗普政府上臺(tái)后，中美雙方在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的沖突與斗爭(zhēng)相對(duì)減少，但中美在網(wǎng)絡(luò)空間的合作動(dòng)向與關(guān)系態(tài)勢(shì)仍然是我們關(guān)注的重點(diǎn)。

回顧2013年到2017年這段時(shí)間，中美兩國(guó)政府層面的對(duì)話交流機(jī)制經(jīng)歷了三次大的變化，大體上分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段是中美網(wǎng)絡(luò)安全工作組階段。這一階段從2013年6月中美兩國(guó)元首在美國(guó)加州會(huì)晤，并提議就網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題展開對(duì)話開始。隨后雙方團(tuán)隊(duì)開展對(duì)話落實(shí)兩國(guó)元首指示。這個(gè)階段是由中方的外交部門牽頭，有軍方的參與，中方的團(tuán)隊(duì)包括了公安、網(wǎng)信和工信等部門。美方的團(tuán)隊(duì)中也有聯(lián)邦調(diào)查局、國(guó)土安全部等執(zhí)法和網(wǎng)絡(luò)安全部門。網(wǎng)絡(luò)安全在這階段開始被提升到中美關(guān)系戰(zhàn)略高度，而雙方的政策目標(biāo)是希望建立一個(gè)綜合性的網(wǎng)絡(luò)對(duì)話機(jī)制，來(lái)解決網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密問(wèn)題。

第二個(gè)階段是中美打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪及相關(guān)事項(xiàng)高級(jí)別聯(lián)合對(duì)話階段。這個(gè)階段是由雙方的網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法部門牽頭，中方具體包括公安、外交、工信、網(wǎng)信部門，美方是由聯(lián)邦調(diào)查局和國(guó)土安全部牽頭，成員還包括司法部和國(guó)務(wù)院。這一階段的明顯特征是兩國(guó)的軍方不參與對(duì)話，主要原因是2014年5月發(fā)生的一起事件，當(dāng)時(shí)，美國(guó)司法部單方面在沒(méi)有任何事先跡象的情況下以竊取商業(yè)機(jī)密為由起訴了中方五名現(xiàn)役軍人，這是美國(guó)官方首次公開就“網(wǎng)絡(luò)犯罪”來(lái)指控外國(guó)職員。美方的這一舉措摧毀了中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域建立互信的努力，直接導(dǎo)致雙方網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域?qū)υ挋C(jī)制突然中斷，并且成為雙方恢復(fù)網(wǎng)絡(luò)軍事層面對(duì)話和合作繞不過(guò)去的難點(diǎn)。某種程度上說(shuō)，這是今后雙邊關(guān)系中最不確定、最難以管控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。

第三個(gè)階段是開始于2017年4月海湖莊園會(huì)議后雙方建立的四個(gè)高級(jí)別對(duì)話機(jī)制之一，即執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的對(duì)話合作。目的在于加強(qiáng)對(duì)于反恐、打擊跨國(guó)犯罪、禁毒、追贓等領(lǐng)域的合作，努力解決兩國(guó)在執(zhí)法領(lǐng)域的關(guān)切。這一階段的情況比較特殊，因?yàn)檫@種機(jī)制繼承了雙方在2015年9月建立的中美網(wǎng)絡(luò)合作與溝通機(jī)制，很多學(xué)者都將這次對(duì)話看成是中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的重大突破，但是在這一階段，重心卻過(guò)于偏向打擊網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密等議題，關(guān)注點(diǎn)也轉(zhuǎn)向了追逃、遣返非法移民的合作。兩國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題被分散到外交安全、經(jīng)濟(jì)和執(zhí)法三個(gè)軌道中去談，除了執(zhí)法與網(wǎng)絡(luò)安全合作渠道，雙方的外交部門在外交安全軌道中談國(guó)際規(guī)則，財(cái)政部和網(wǎng)信部門在戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中談市場(chǎng)準(zhǔn)入和安全審查。

這三個(gè)階段中，第一個(gè)階段試圖建立的綜合性全面對(duì)話機(jī)制因?yàn)槔忡R門和美方起訴事件而失敗了。第二階段解決了網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密問(wèn)題，但卻在其他網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題上難有作為。第三個(gè)階段在鞏固第二階段成果之上，把網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題分散到不同的軌道中去對(duì)話。這種快速的機(jī)制調(diào)整反映了網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和戰(zhàn)略性等特點(diǎn)。再加上由于近些年中美兩國(guó)力量對(duì)比的變化，兩國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間的博弈逐漸加劇，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系呈現(xiàn)出大局穩(wěn)定但摩擦不斷的局面，這些對(duì)雙方的網(wǎng)絡(luò)團(tuán)隊(duì)也提出了很高的要求。出于各種原因，雙方各自的網(wǎng)絡(luò)團(tuán)隊(duì)都沒(méi)能在國(guó)內(nèi)建立起有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，這是導(dǎo)致機(jī)制反復(fù)變化的原因。

特朗普總統(tǒng)訪華后，中美網(wǎng)絡(luò)安全主要存在四個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題。一是執(zhí)法合作（政府支持的網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密），二是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定，三是市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，四是軍事領(lǐng)域的互信。這幾個(gè)問(wèn)題的態(tài)勢(shì)是，第一個(gè)在2015年9月的習(xí)奧會(huì)面后已經(jīng)比較穩(wěn)定，中美雙方在網(wǎng)絡(luò)信息共享、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等方面有著穩(wěn)固的基礎(chǔ)；第二個(gè)問(wèn)題由于今年在聯(lián)合國(guó)信息安全政府專家組中的談判破裂，雙方的博弈會(huì)進(jìn)一步加劇，但不會(huì)對(duì)雙邊關(guān)系產(chǎn)生太大的負(fù)面影響，雙方都沒(méi)有把網(wǎng)絡(luò)政策的重心放在國(guó)際規(guī)則上；第三個(gè)是爭(zhēng)議比較大的領(lǐng)域，也是301審查所針對(duì)的重點(diǎn)；第四個(gè)網(wǎng)絡(luò)軍事問(wèn)題是最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，美國(guó)不斷推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間軍事化，鼓吹進(jìn)攻性網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)，增加了雙方在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域沖突以及爆發(fā)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)期來(lái)看，中美在網(wǎng)絡(luò)空間是合作還是競(jìng)爭(zhēng)取決于兩個(gè)態(tài)勢(shì)。一是數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)地緣經(jīng)濟(jì)的顛覆，二是網(wǎng)絡(luò)安全對(duì)于傳統(tǒng)地緣安全的顛覆。首先，市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題的背后是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代中美作為網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域事實(shí)上的G2如何去建立新的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和相互開放規(guī)則。金融、能源、交通、高端制造、智慧城市這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都越來(lái)越依靠大數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的跨國(guó)流動(dòng)成為決定新的全球地緣經(jīng)濟(jì)的最重要變量。中美如何認(rèn)識(shí)這一重大變化，以及雙方如何博弈，將會(huì)對(duì)兩國(guó)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系甚至雙邊關(guān)系產(chǎn)生重大影響。其次，要在軍事情報(bào)領(lǐng)域建立互信和互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)和其他軍事行動(dòng)不同之處在于，軍事和情報(bào)行動(dòng)難以區(qū)分，都是滲透對(duì)方的重要信息網(wǎng)絡(luò)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，如果缺乏互信機(jī)制和相應(yīng)的規(guī)則，由此而導(dǎo)致的低烈度沖突將難以避免。如何建立相應(yīng)的危機(jī)管控和沖突降級(jí)機(jī)制，以及建立信任措施，是決定兩國(guó)軍事和網(wǎng)絡(luò)安全的最重要因素。

從特朗普政府上臺(tái)后網(wǎng)絡(luò)安全政策調(diào)整來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)安全是內(nèi)政外交戰(zhàn)略中較少引起爭(zhēng)議的一個(gè)領(lǐng)域，延續(xù)了奧巴馬政府的政策框架，并且充分授權(quán)執(zhí)行團(tuán)隊(duì)開展工作，同時(shí)也對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行收縮，把政策先從力圖主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則制定轉(zhuǎn)向了加強(qiáng)盟友合作；從強(qiáng)調(diào)全社會(huì)參與轉(zhuǎn)向了建設(shè)軍事、情報(bào)領(lǐng)域的威懾能力。總體而言，特朗普政府的網(wǎng)絡(luò)安全政策更加務(wù)實(shí)、更加專業(yè)化，同時(shí)減少了政治和意識(shí)形態(tài)方面的因素。這一趨勢(shì)不僅對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際治理造成一定沖擊，同時(shí)也對(duì)中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。