摘 要 憲法修改后形成了新的權(quán)力監(jiān)督體系，為適應(yīng)新權(quán)力監(jiān)督體系的形勢(shì)要求，檢察機(jī)關(guān)必須以新的監(jiān)督理念推進(jìn)檢察職能轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文認(rèn)為要在把握檢察權(quán)本質(zhì)基礎(chǔ)上，以把握檢察職能作用為主線，以強(qiáng)化檢察監(jiān)督司法化和剛性化為保障，推進(jìn)檢察監(jiān)督職能協(xié)調(diào)全面發(fā)展，以充分發(fā)揮檢察權(quán)的功能和價(jià)值。

關(guān)鍵詞 監(jiān)督理念 訴訟職能 監(jiān)督職能 檢察權(quán)

作者簡(jiǎn)介：蔣琤琤，金華市人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.298

憲法修改后，在人民代表大會(huì)之下形成了一府一委兩院的國(guó)家機(jī)構(gòu)格局，形成了一種新的監(jiān)督體系，檢察機(jī)關(guān)必須適應(yīng)新監(jiān)督體系形勢(shì)要求，轉(zhuǎn)變檢察工作理念，以新的發(fā)展理念推進(jìn)檢察職能的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)功能和價(jià)值目標(biāo)，充分發(fā)揮檢察權(quán)在憲法中的地位作用。

一、堅(jiān)持把握本質(zhì)、全面發(fā)展的理念

（一）檢察職能的發(fā)展要把握檢察權(quán)的本質(zhì)屬性

從我國(guó)司法體制看，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都是司法機(jī)關(guān)，尤其是司法體制改革和監(jiān)察體制改革后檢察權(quán)的司法屬性更為明顯。檢察權(quán)與審判權(quán)有屬性相似之處，更有其獨(dú)有特征，檢察權(quán)是以法律監(jiān)督為本質(zhì)屬性兼具了行政屬性和司法屬性，在運(yùn)行方式上融合了追訴、監(jiān)督、判斷等職能。而審判權(quán)則屬于一種完全意義上的司法權(quán)，運(yùn)行方式上側(cè)重于中立地裁判。從體制上兩者雖都為司法權(quán)，但兩者的本質(zhì)屬性和運(yùn)行方式上是不同的。在司法體制改革之下，檢察權(quán)的配置完善要把握好司法規(guī)律，適度推進(jìn)檢察權(quán)司法化，同時(shí)要抓住其本質(zhì)特征，而非隨著審判權(quán)的改革亦趨亦步，導(dǎo)致檢察官法官化。

（二）檢察職能的發(fā)展完善要堅(jiān)持內(nèi)外兼修、全面發(fā)展

面對(duì)多重改革，檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察權(quán)的改革完善進(jìn)行了一系列探索，如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整合、派駐機(jī)制、捕訴合一等，但這些探索更多地“著眼于檢察內(nèi)部監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整，而對(duì)于外部監(jiān)督程序再造則考慮不多，對(duì)于以審判為中心的刑事訴訟制度改革、國(guó)家監(jiān)察體制改革帶來的挑戰(zhàn)回應(yīng)較小” ，檢察權(quán)配置完善除從內(nèi)部改革外，有必要進(jìn)一步從外部進(jìn)行深化，以營(yíng)造好檢察權(quán)運(yùn)行的外部環(huán)境，減輕監(jiān)督阻力，提升監(jiān)督質(zhì)效。

二、堅(jiān)持訴訟職能和監(jiān)督職能適度分離發(fā)展

訴訟職能和監(jiān)督職能是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的兩種基本職能，都體現(xiàn)著法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。這兩種職能既統(tǒng)一于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，又有各自鮮明的特色。訴訟職能主要是一種互動(dòng)性、制約性權(quán)能，更多體現(xiàn)訴訟中權(quán)力之間的制約關(guān)系，如刑事訴訟以分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約為原則，民事行政公訴本質(zhì)上也是檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)之間通過訴訟方式開展基于分權(quán)制約關(guān)系而形成的特殊類型的訴訟。 監(jiān)督職能具有單向性、超然性、權(quán)威性，不僅體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域內(nèi)，也體現(xiàn)在訴訟領(lǐng)域外，其側(cè)重于權(quán)力外部進(jìn)行監(jiān)察督促?！皟煞N不同的權(quán)能表征了檢察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)的不同身份、不同動(dòng)機(jī)和不同的權(quán)力配置” ，因此，有必要推行訴訟職能和監(jiān)督職能適當(dāng)分離發(fā)展，這種適當(dāng)分離的發(fā)展理念，有助于解決監(jiān)督依附于訴訟問題，轉(zhuǎn)變以訴訟促監(jiān)督的方式，實(shí)現(xiàn)兩者平衡發(fā)展。當(dāng)然適度分離發(fā)展并不是指要由檢察機(jī)關(guān)不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別行使訴訟職能和監(jiān)督職能，而是指要通過理念轉(zhuǎn)變、考核引導(dǎo)、監(jiān)督事項(xiàng)案件化處理等方式突出監(jiān)督職能在檢察權(quán)中的地位和作用。特別是對(duì)于刑事訴訟探索“捕訴合一”的模式下，要在提高辦案效率、明確權(quán)責(zé)的同時(shí)，注重強(qiáng)化監(jiān)督職能，避免因“捕訴合一”而削弱偵查監(jiān)督的力度。

三、堅(jiān)持以職能作用發(fā)揮為導(dǎo)向推進(jìn)訴訟職能和監(jiān)督職能協(xié)調(diào)發(fā)展

（一）以發(fā)揮引領(lǐng)作用為主線推進(jìn)訴訟職能的發(fā)展

檢察機(jī)關(guān)的訴訟職能包括刑事公訴和民事行政公益訴訟，訴訟職能是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)法律監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)基本權(quán)能。完善訴訟職能，要注重發(fā)揮訴訟的制約引領(lǐng)作用，以實(shí)現(xiàn)訴訟職能在公益維護(hù)和人權(quán)保障方面的價(jià)值目標(biāo)。一是充分發(fā)揮刑事訴訟裁量權(quán)的作用，強(qiáng)化公訴對(duì)訴訟的制約監(jiān)督。以審判為中心的訴訟制度改革對(duì)公訴權(quán)的運(yùn)行提出了更高要求，檢察機(jī)關(guān)要注重新型訴偵、訴審關(guān)系的構(gòu)建，通過公訴權(quán)的行使強(qiáng)化對(duì)偵查權(quán)的規(guī)范制約、對(duì)證據(jù)的審核把控、對(duì)法律適用的監(jiān)督等。要注重完善起訴裁量權(quán)，可以從是否有利于教育改造犯罪行為人使之更容易復(fù)歸社會(huì)角度、從訴訟的經(jīng)濟(jì)性效益性來考量起訴必要性。加強(qiáng)起訴裁量權(quán)的司法運(yùn)用，一方面可以使檢察監(jiān)督工作更體現(xiàn)和諧司法和人本主義關(guān)懷，充分發(fā)揮保障人權(quán)功能；另一方面也有利于發(fā)揮公訴案件分流功能，促進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化。二是進(jìn)一步發(fā)揮民事行政公訴對(duì)公益維護(hù)功能和對(duì)行政權(quán)的制約作用。民事行政公訴以及刑事附帶民事公益訴訟不僅是加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督的部署，更是加強(qiáng)公益保護(hù)的部署。民事行政公訴權(quán)行使范圍目前主要限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。基于檢察權(quán)公益維護(hù)價(jià)值目標(biāo)的定位，從理論上及未來發(fā)展看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞公益的監(jiān)督保護(hù)不能僅按照領(lǐng)域重要性來限定，而應(yīng)對(duì)何為公共利益的標(biāo)準(zhǔn)和何為破壞公共利益的違法行為予以明確，符合這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的都是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的范圍。

（二）以強(qiáng)化權(quán)威性為方向推進(jìn)監(jiān)督職能的發(fā)展

新權(quán)力監(jiān)督體系下檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能從傳統(tǒng)的訴訟領(lǐng)域拓展至非訴領(lǐng)域，具體包括訴訟監(jiān)督和行政監(jiān)督。監(jiān)督職能的發(fā)展著重要體現(xiàn)監(jiān)督的價(jià)值和質(zhì)效，以此強(qiáng)化檢察監(jiān)督的權(quán)威。一是以精準(zhǔn)監(jiān)督發(fā)揮檢察權(quán)在依法行政中的作用。行政監(jiān)督的重點(diǎn)是行政執(zhí)法監(jiān)督，根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神具體包括行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督和行政違法或行政不作為的監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)察弱化 ，從法律監(jiān)督角度關(guān)注和拓展對(duì)行政行為的檢察監(jiān)督，是符合改革形勢(shì)要求和深化依法治國(guó)方略進(jìn)程方向的。但對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督要注重把握好檢察權(quán)的屬性，以人權(quán)保障和公益保護(hù)為原則準(zhǔn)確界定行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍。一方面行政行為非常廣泛，泛而濫的監(jiān)督既不符合檢察權(quán)監(jiān)督科學(xué)的實(shí)際，也不易產(chǎn)生監(jiān)督成效，影響監(jiān)督權(quán)威的樹立；另一方面監(jiān)察監(jiān)督雖是對(duì)人，但對(duì)很多行政違法行為通過對(duì)人的監(jiān)察也可以間接實(shí)現(xiàn)違法行政行為的糾正。因此，對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督要堅(jiān)持有限監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督，以監(jiān)督成效和監(jiān)督權(quán)威推進(jìn)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在法律上的確立，進(jìn)一步提升行政行為檢察監(jiān)督在檢察權(quán)監(jiān)督中的權(quán)重。二是以全域監(jiān)督發(fā)揮檢察權(quán)在訴訟監(jiān)督中的人權(quán)保障作用。受監(jiān)督職能依附訴訟發(fā)展的影響，訴訟監(jiān)督更為重視訴中的監(jiān)督，而訴前和訴后的監(jiān)督權(quán)能運(yùn)行還不夠完善。在訴訟監(jiān)督領(lǐng)域?qū)嵭腥虮O(jiān)督是為深化法律監(jiān)督而提出的監(jiān)督理念。落實(shí)全域監(jiān)督，要推進(jìn)監(jiān)督權(quán)能平衡運(yùn)行，在訴前落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革對(duì)審前程序正義提出的要求，可以在堅(jiān)持保障人權(quán)和保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行兼顧的原則下探索強(qiáng)制性偵查措施決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離機(jī)制以加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制性偵查措施的審查，同時(shí)結(jié)合非法證據(jù)排除規(guī)則對(duì)偵查違法行為的程序性制裁等，促進(jìn)偵查法治化、夯實(shí)訴前訴訟正義基礎(chǔ)。對(duì)于訴后的執(zhí)行監(jiān)督，受重訴訟輕執(zhí)行觀念、執(zhí)行主體多元、監(jiān)督依據(jù)分散零碎、監(jiān)督方式單一等因素的影響，存在監(jiān)督不能、流于形式等問題。執(zhí)行監(jiān)督的價(jià)值有兩個(gè)方面，維護(hù)被執(zhí)行人合法權(quán)益和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行法律功能。完善執(zhí)行監(jiān)督就要將兩者的價(jià)值有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)深層次的法律監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的最終價(jià)值目標(biāo)。

四、堅(jiān)持檢察監(jiān)督司法化制度化理念

（一）要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督程序明確化、標(biāo)準(zhǔn)化

要在法律上明確細(xì)化監(jiān)督程序，對(duì)只有原則性規(guī)定的，要對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)所要遵守的原則、范圍、程序、方式、時(shí)限、補(bǔ)救途徑、權(quán)能等作出細(xì)化規(guī)定，使其具有可操作性性，確保監(jiān)督有據(jù)，也促進(jìn)被監(jiān)督者認(rèn)真對(duì)待監(jiān)督。要檢察權(quán)監(jiān)督的內(nèi)部管理上強(qiáng)化監(jiān)督規(guī)范化，重點(diǎn)在于檢察權(quán)的監(jiān)督權(quán)能方面，不少地方探索建立的重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理機(jī)制是推進(jìn)監(jiān)督管理規(guī)范化的有效途徑。監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理就是要在明確案件范圍的基礎(chǔ)上，建立從受理、立案、審查、結(jié)案、提出法律監(jiān)督意見到制發(fā)相關(guān)法律文書全過程程序化的辦理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)能運(yùn)行的統(tǒng)一性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性。

（二）實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段化法治化、健全化

重點(diǎn)要完善監(jiān)督調(diào)查機(jī)制，這里的調(diào)查機(jī)制不同于偵查機(jī)關(guān)的偵查和監(jiān)察委的調(diào)查，而是為了行使法律監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的相關(guān)調(diào)查。調(diào)查是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的必要手段，也是檢察機(jī)關(guān)正確履職的關(guān)鍵。監(jiān)督調(diào)查機(jī)制的完善，首先要完善檢察監(jiān)督的信息獲取機(jī)制，可以通過大數(shù)據(jù)融合、重大監(jiān)督事項(xiàng)備案機(jī)制、案卷調(diào)閱機(jī)制、檢察機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)參與機(jī)制等拓展知情渠道；尤其在對(duì)智慧政務(wù)檢務(wù)、大數(shù)據(jù)發(fā)展等高度重視的形勢(shì)下要把打通公檢法及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間的數(shù)據(jù)壁壘、推動(dòng)數(shù)據(jù)共享作為拓展監(jiān)督途徑、豐富監(jiān)督手段的重要抓手。其次要根據(jù)執(zhí)行監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督等不同類型監(jiān)督案件的調(diào)查職能要求，構(gòu)建統(tǒng)一、系統(tǒng)的調(diào)查運(yùn)行機(jī)制，對(duì)啟動(dòng)調(diào)查機(jī)制的條件、調(diào)查范圍、調(diào)查手段、調(diào)查程序、調(diào)查期限、調(diào)查結(jié)果處理等在法律上作出具體規(guī)定；對(duì)調(diào)查對(duì)象的配合義務(wù)，因涉及其他機(jī)關(guān)以及保障調(diào)查核實(shí)順利進(jìn)行的重要性，對(duì)這義務(wù)不能僅通過內(nèi)部司法解釋規(guī)定，而要放在更高位階法律或聯(lián)合出臺(tái)規(guī)定明確調(diào)查對(duì)象接受或配合調(diào)查、提供相關(guān)資料等義務(wù)。具體明確的調(diào)查機(jī)制，一方面可避免檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)范圍不明、監(jiān)督方式混亂情況的出現(xiàn)，保障監(jiān)督權(quán)的有效行使，另一方面也有利于防止檢察機(jī)關(guān)使用調(diào)查權(quán)的隨意性，避免不當(dāng)滲入其他權(quán)力的行使，造成違法行為的程序性處置權(quán)產(chǎn)生偏差。

五、堅(jiān)持推進(jìn)剛性監(jiān)督理念

檢察監(jiān)督剛性包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，檢察監(jiān)督方式的剛性和檢察監(jiān)督的效果的剛性，圍繞著這三個(gè)方面可以從以下層面加強(qiáng)檢察監(jiān)督剛性，提升監(jiān)督成效。一是以法治監(jiān)督強(qiáng)化監(jiān)督剛性。要將監(jiān)督意見的程序、范圍、回復(fù)、救濟(jì)等納入法律軌道，以提升監(jiān)督效力。檢察建議權(quán)作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)基本權(quán)力，應(yīng)具有司法性、主動(dòng)性、程序性的特征，其中程序性是指監(jiān)督意見能夠引起相應(yīng)的程序。 檢察建議權(quán)作為一種請(qǐng)求權(quán)，其內(nèi)容的確不具有要求被監(jiān)督機(jī)關(guān)必須接受或服從的強(qiáng)制性，但應(yīng)具有程序上的強(qiáng)制性。在完善監(jiān)督意見機(jī)制上，要完善監(jiān)督意見程序性強(qiáng)制力的保障機(jī)制，明確意見提出后監(jiān)督對(duì)象采取相關(guān)措施的期限、程序以及對(duì)監(jiān)督意見不作為的法律后果等。二是以有效監(jiān)督強(qiáng)化監(jiān)督剛性。監(jiān)督意見的價(jià)值質(zhì)量如何很大程度上影響監(jiān)督效果。監(jiān)督意見的價(jià)值性、有效性、規(guī)范性是監(jiān)督意見質(zhì)量的重要表現(xiàn)，要注重完善監(jiān)督意見的管理機(jī)制，對(duì)監(jiān)督意見的格式、內(nèi)容制發(fā)、審批等方面的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。其實(shí)偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力具有權(quán)力機(jī)關(guān)的同源性，都源于保障人民當(dāng)家做主、維護(hù)人民根本利益的人民代表大會(huì)，它們的價(jià)值目標(biāo)在一定層面上具有一致性，如果監(jiān)督意見所內(nèi)附的正義性、說理性、可行性得以凸顯，監(jiān)督能夠促進(jìn)雙贏多贏共贏，意見自會(huì)得到尊重。三是以合力監(jiān)督強(qiáng)化監(jiān)督剛性?？梢詫z察監(jiān)督與人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督結(jié)合起來，通過爭(zhēng)取人大支持、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委之間線索移送和反饋機(jī)制等方式助力提升監(jiān)督效果。

注釋：

陳超然.改革疊加期檢察監(jiān)督的發(fā)展路徑.第十四屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇文集.2018年.

徐全兵.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位和制度構(gòu)建.http：//fzzfyjy.cupl.edu. cn/info/1059/7697.htm.

杜睿哲、張蕓.檢察權(quán)的配置：回歸原點(diǎn)與制度修正.甘肅社會(huì)科學(xué).2012（2）.

根據(jù)《行政監(jiān)察法》，原來的行政監(jiān)察內(nèi)容既包括對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、廉政、效能的監(jiān)察，也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)公職人員執(zhí)法、廉政、效能的監(jiān)察，而監(jiān)察委的監(jiān)督采用的是對(duì)人監(jiān)督的原則，監(jiān)察體制改革的有關(guān)規(guī)定修正了原行政監(jiān)察的職責(zé)內(nèi)容，監(jiān)察委員會(huì)將不再對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察。

張本才.新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的新內(nèi)涵——以上海檢察實(shí)踐為視角.第十四屆國(guó)家高級(jí)檢察官論壇文集.2018年.

張智輝主編.檢察權(quán)優(yōu)化配置研究.中國(guó)檢察出版社.2014年版.第313頁(yè).