◎吳子靖(東北大學文法學院，遼寧沈陽110819)

◎顧愛華(遼寧大學哲學與公共管理學院，遼寧沈陽110136)

一、共同體視域下中國城市社區(qū)治理的特殊內涵

共同體(community)一詞是源于西方的概念，根植于中國社會質地必須進行概念區(qū)分。二者在概念形成上具有不同的來源基礎：西方共同體概念是學者基于主觀想象構建出來的，而中國共同體概念具有堅實的承接載體，它是非想象的，實際存在的[1]。中西方共同體概念的異質性源于其構成要素的差異性，并且發(fā)生實際作用的主導要素不同。為此，共同體視域下中國城市社區(qū)治理有其獨特的內涵。

1.非正式制度下的城市社區(qū)精神內核

中國城市社區(qū)的精神內核是由非正式制度組成的。非正式制度的構成內容是道德情感、傳統(tǒng)習俗以及社會公約，其突出特點是只設定特定領域的行為高限，主要通過發(fā)揮社會功德的價值引導作用來規(guī)范社會行為。非正式制度的內容來源基礎是以地域文化作為承接載體，不同地域文化所形成的道德情感、傳統(tǒng)習俗以及社會公約存在內容差異。因此，道德情感、傳統(tǒng)習俗以及社會公約是以非理性感性材料作為具體內容的。雖然構成道德情感、傳統(tǒng)習俗以及社會公約的非理性感性材料存在差異，但是透過其淺層形態(tài)挖掘核心內容能夠提取出一般性內容，比如，作為全球范圍內共同認知的人類基本共識原則。絕大多數(shù)的人類行為是由非理性因素主導，即引導行動的心理認知是基于感性材料而形成的。尤其在中國城市社區(qū)公共空間范圍內，以道德情感為基礎的感性材料一直作為價值判斷的主要依據(jù)。城市社區(qū)相對其他群落來講規(guī)模較小，空間設計形態(tài)通常為封閉式。這在一定程度上限定了城市社區(qū)的公共空間范圍，容易通過形成熟人社會的方式來彼此制約社區(qū)行為。道德情感、傳統(tǒng)習俗以及社會公約所構成的非正式制度，在中國城市社區(qū)治理中發(fā)揮主要的規(guī)制行為作用。作用的方式是通過非正式制度的道德倫理教化作用，對城市社區(qū)行動主體行為進行規(guī)范制約，進而維護城市社區(qū)公共空間的基本運行秩序。為此，以道德判斷作為非理性感性材料所形成的非正式制度是支配中國城市社區(qū)運行的主導力量。

2.行政力量主導下的城市社區(qū)自治結構

中國城市社區(qū)的自治結構是基于行政力量主導而形成的。所謂中國城市社區(qū)自治結構有兩層含義：一是服從性，即政府主導[2]。政府主導是中國城市社區(qū)治理的結構性安排，即行政權力因素在一定程度上塑造了中國城市社區(qū)治理格局[3]。行政權力具有滲透社會基層治理空間的天然傾向，這在一定程度上能夠解釋城市社區(qū)行政化得不到有效消解的原因。社區(qū)行政化愈演愈烈導致城市社區(qū)治理發(fā)生自治組織內卷化現(xiàn)象，根本原因在于行政權力在城市社區(qū)治理中的運行機理發(fā)生悄然改變：由原來的直接控制轉向間接控制，但是行政權力在城市社區(qū)公共空間中的實際控制強度并沒有減弱；相反，與國家頂層制度層面一直倡導的給予城市社區(qū)自治空間，進而激發(fā)社區(qū)居民參與意愿的構想相出入。背后的深層邏輯是國家與社會之間的關系在市場經(jīng)濟的沖擊下，形成一種龐雜艱深的粘連狀態(tài)，在城市社區(qū)這一最為基層的治理單元中得到凸顯：雖然二者在特定的治理領域內發(fā)生一定程度的分離，但是更為明顯的是正逐步形成一種新型的纏繞牽絆關系。二是自主性，即自我管理。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以立法的定規(guī)形式確立了城市社區(qū)居民自治制度，并且將其作為我國基層群眾自治制度的重要組成部分，為中國城市社區(qū)居民實行自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督提供制度保證。

3.經(jīng)濟關系驅動下的城市社區(qū)網(wǎng)絡空間

中國城市社區(qū)治理所構建的網(wǎng)絡體系是基于地域而形成的。一定的城市社區(qū)地理空間范圍決定了社區(qū)居民的公共行為空間，城市社區(qū)公共行為空間映射了城市社區(qū)關系網(wǎng)絡分布樣態(tài)。隨著中國城市現(xiàn)代化進程的飛速加快，城市社區(qū)由于與創(chuàng)造直接經(jīng)濟財富距離較遠，因此主要作為維持城市社區(qū)居民基本生活的后勤保障空間，在社會關系網(wǎng)絡中逐步失去其原有的重要地位。商品房經(jīng)濟的出現(xiàn)，尤其是城市社區(qū)引入物業(yè)服務公司，使得城市社區(qū)居民對追求高品質的社區(qū)服務提出新的要求，因為這關系到城市社區(qū)居民合理權益的實現(xiàn)。城市社區(qū)公共空間內能夠引起社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)議事內容就是經(jīng)濟利益事宜。經(jīng)濟利益關系成為中國城市社區(qū)居民公共參與的主要驅動力量，但是同時也反映出其他社區(qū)網(wǎng)絡關系處于冷漠狀態(tài)，社區(qū)經(jīng)濟利益關系成為維系城市社區(qū)網(wǎng)絡關系的最強紐帶。城市社區(qū)經(jīng)濟利益關系成為驅動社區(qū)公共參與的實質力量，政治參與需要以經(jīng)濟利益訴求作為原動力，否則單純的城市社區(qū)居民政治參與很難真實發(fā)生，極易形成高投票率與低政治參與的悖論現(xiàn)象[4]。實體性存在的城市社區(qū)公共空間為經(jīng)濟關系牽引所維系，其他的牽引方式大多數(shù)轉化為經(jīng)濟利益關系的附屬品，從目前中國城市社區(qū)治理狀況來看，經(jīng)濟利益關系的捋順程度決定了城市社區(qū)公共空間的和諧程度。

4.原子化個體存在的城市社區(qū)生活狀態(tài)

中國城市社區(qū)共同體成員是以獨立個體作為真實存在方式，尤其是以一線發(fā)達城市社區(qū)公共生活作為典型代表：商品房經(jīng)濟改變了以家族血緣等天然紐帶所形成的共同體空間特質，轉變?yōu)橐暂爡^(qū)地理空間范圍所形成的城市社區(qū)基本構成形態(tài)。在商品房經(jīng)濟產(chǎn)生以前，城市社區(qū)共同體一般是以血緣、情感、認知作為共同基礎，所形成的城市社區(qū)網(wǎng)絡結構具有長久穩(wěn)定性特點。原因在于城市社區(qū)共同體成員長期互動、流動較少且彼此熟知，所形成的熟人關系網(wǎng)絡對共同體成員行為具有規(guī)制作用，道德判斷的規(guī)制作用在熟人關系網(wǎng)絡中發(fā)揮出極大功效。在商品房經(jīng)濟出現(xiàn)以后，原有城市社區(qū)共同體所具有的穩(wěn)定社會關系網(wǎng)絡被打破，以及城市社區(qū)成員的流動性加快使得社區(qū)共同體長效交往機制出現(xiàn)斷裂，原有城市社區(qū)共同體所具有的溫馨穩(wěn)定等特質受到極大程度的削弱。城市社區(qū)成員之間的交流程度不再像共同體時期那樣密切。城市社區(qū)成員之間是以淡漠的關系處理方式來對待他人，彼此之間的交流僅僅停留在淺層次的對話層面。城市社區(qū)成員對社區(qū)公共事務的熱情銳減，認為社區(qū)公共事務的處理是相關行政主體的工作。城市社區(qū)居民由于長期以冷漠態(tài)度對待社區(qū)公共事務，導致缺乏社區(qū)公共事務討論的基本能力與素養(yǎng)[5]，結果是社區(qū)公共事務的商討不能以理性化方式進行，取而代之的是激進化的非理性處理方式，最終導致城市社區(qū)治理績效不盡如人意。

二、共同體視域下中國城市社區(qū)治理的特點分析

中國城市社區(qū)治理基于本土化治理經(jīng)驗，締造了特色鮮明的治理主體角色特質，形成具有中國特色的城市社區(qū)治理結構安排，賦予中國特有的城市社區(qū)治理邏輯特點，目標期許是完成城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)代化轉變。

1.城市社區(qū)治理主體的角色特質

中國城市社區(qū)治理主體角色具有行政化色彩濃重的特點。行政化色彩濃重的原因在于城市社區(qū)治理體系復制了行政官僚層級結構。行政化社區(qū)治理的組織形態(tài)是層級結構，層級化的組織結構設計滿足行政權力單向度的傳遞需要。行政權力的單向度傳遞昭示著背后的治理理念是“家長式”的。具有行政化特質的城市社區(qū)治理方向是至上而下的，缺少自下而上順暢的民意反饋回路。行政化社區(qū)治理的組織結構區(qū)別于合作治理的組織框架設計。合作治理的組織結構呈網(wǎng)絡狀態(tài)分布，目的是分散行政權力的集中程度。權力分散的組織結構安排被行政化社區(qū)看作是難以忍受的，行政權力主體在社區(qū)治理體系中不再是發(fā)號施令者，而是作為重要的城市社區(qū)治理參與者身份出現(xiàn)其中。而合作治理的理念要求各方是以平等身份參與治理，通過追求共同的或者是互融的目標而有序聚集起來，以各自擅長的治理技能參與城市社區(qū)治理活動。城市社區(qū)治理行政化具有極強的同化作用，主要發(fā)生在非行政治理主體之間并進行傳染。行政化城市社區(qū)治理組織必須尋求一個權力中心，該權力中心作為社區(qū)公共事務運行的“大腦”，強調行政權力進行指揮與控制的唯一性，這對倡導合作治理的社區(qū)網(wǎng)絡結構來講是破壞力量。盡管城市社區(qū)治理以網(wǎng)絡化合作治理作為出現(xiàn)形式，但是只是在形式上滿足合作治理的基本要求并沒有發(fā)生實質作用，其背后的作用機理依舊是官僚化行政組織運作機制。

2.城市社區(qū)治理組織的結構特質

在中國城市社區(qū)治理組織結構安排中，政府居于主導地位“政府負責全面投資建設，側重自上而下的行動推動”[6]。行政力量在中國城市社區(qū)治理中的核心地位，決定了中國城市社區(qū)治理邏輯的基本向度。在城市社區(qū)治理的組織結構安排中，行政力量作為治理資源的主要輸出方，具有牽制其他治理主體的先天條件，使得社區(qū)治理中的其他組織形式不斷地向行政組織靠攏，目的是盡可能多地獲得行政機構的資源支持。在政府主導的城市社區(qū)治理的組織結構安排中，多方治理主體在互動過程中容易形成對政府的依賴。社區(qū)公共事務治理不是出于自身的公共追求，完全將自身定義為城市社區(qū)公共事務治理的配合者，讓渡了自身作為城市社區(qū)公共事務治理的主體身份。居于附屬地位的其他城市社區(qū)治理主體缺乏獨立自主意識，導致富有創(chuàng)造性的卓越社區(qū)治理很難達成。更為嚴重的后果是，居于整個組織系統(tǒng)中的非行政組織受到行政力量的同化作用。比如，很多參與城市社區(qū)治理的社區(qū)社會組織是由政府的職能部門轉換而來的。行政組織在城市社區(qū)治理中具有極強的復制效應，其他城市社區(qū)治理參與力量容易受到行政化色彩干擾，使其原本進入城市社區(qū)治理的初衷發(fā)生變異。行政化色彩滲透到城市社區(qū)組織運作之中，合作治理的理念為上下級之間嚴明的等級意識所替代，導致城市社區(qū)治理組織結構中力量分布極不均衡，行政力量不能夠受到其他力量的有效限制，其他類型的非行政組織實質上只能起到補充作用。

3.城市社區(qū)治理邏輯的選擇特質

中國城市社區(qū)治理邏輯帶有典型的“經(jīng)驗式”特點?！敖?jīng)驗式”治理在治理績效上一般具有很好的效果，但是前提是類似情況以前發(fā)生過，并且應用該種方法得到有效解決。為此，將其收納在城市社區(qū)治理“工具箱”中，以備在后續(xù)發(fā)生高度相似情形時進行調用，但是現(xiàn)今中國城市社區(qū)治理面臨的問題不是往復性質的，因此很難在以往的經(jīng)驗式治理“工具箱”中找到對應辦法。如果生搬硬套以前的經(jīng)驗式治理工具，強制性地應用于現(xiàn)今高度復雜的社區(qū)治理難題，所達到的城市社區(qū)治理效果一定質量較差，甚至是走向城市社區(qū)治理目標相背離的方向。為此，中國城市社區(qū)治理的思維邏輯、行動邏輯以及方法邏輯都需要進行更新。在思維邏輯層面，要更改行政化思維下的傳統(tǒng)命令服從觀念。中國城市社區(qū)治理已經(jīng)逐步走向共治的格局，社區(qū)行政化的思維邏輯與之不能夠相互契合。城市社區(qū)的共治格局要求以合作治理的理念作為價值引導，倡導城市社區(qū)治理主體之間的協(xié)作共治；在行動邏輯層面，城市社區(qū)行動者的主要驅動力量是經(jīng)濟隸屬關系。經(jīng)濟隸屬關系所引導的行動策略是理性化的“經(jīng)濟”行為凌駕于非理性的“情感”行為之上。最后，城市社區(qū)治理在方法選擇上存在邏輯混亂。治理方法的應用上沒有切實的理論依據(jù)，方式方法的創(chuàng)新多是基于形式以及技巧的更新，不能夠從治理邏輯的理論發(fā)源上給出貼切的選擇策略。

4.城市社區(qū)治理模式的轉變特質

中國城市社區(qū)治理模式存在多元主體博弈的特點。在組織形態(tài)具體形成的過程中，不可避免地充斥著多元主體的博弈行動，最終結果是組織形態(tài)的穩(wěn)定定型。中國城市社區(qū)治理涉及多方參與成員：行政機構、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)社會組織等。主要社區(qū)行動主體之間存在復雜的多元關系，并且各個社區(qū)治理參與行為主體所關注的博弈點各不相同，在特殊時期所側重的博弈點會發(fā)生變動與組合。因此，在調動城市社區(qū)治理主體各方的積極性時，應該側重分析各行動主體進入城市社區(qū)治理格局中的動機成分，努力達成各個社區(qū)治理參與主體訴求的平衡，最終目的是提高城市社區(qū)治理的績效水平。有必要進行補充說明的是：城市社區(qū)治理主體之間進行博弈活動是正常行為，恰好說明城市社區(qū)治理模式正在發(fā)生轉變，轉變方向是從傳統(tǒng)的行政主導模式轉向合作共治模式。為此，不應該禁止博弈過程的發(fā)生并對其進行清除式行動；相反，應該在其各方討價還價的過程中，充分把握社區(qū)治理主體的討論程度，維持城市社區(qū)公共空間的商議秩序即可。合作式城市社區(qū)治理模式的關鍵環(huán)節(jié)就是社區(qū)議事，社區(qū)議事的根本所在就是確定相應的議事程序規(guī)則，保證社區(qū)公共事務受到無差別對待，最終是否采取行動以及如何行動由社區(qū)議事會議來決定。

三、共同體視域下中國城市社區(qū)治理的功能缺位

中國城市社區(qū)治理正面臨功能缺位的困擾，問題根源在于城市社區(qū)治理體系功能發(fā)生紊亂。嚴重的社區(qū)行政化程度使得城市社區(qū)公共精神缺位，城市社區(qū)居民的政治參與動力不足，社區(qū)公共事務的理性溝通缺乏相應的制度保障，合作治理的城市社區(qū)治理良好愿景無法達成。

1.城市社區(qū)公共精神塑造主體缺位

城市社區(qū)公共精神應該是以理性基礎作為根本內容。城市社區(qū)公共精神的塑造成效關乎城市社區(qū)政治參與的程度與質量。雖然城市社區(qū)公共事務關乎每一位城市社區(qū)居民的利益所在，但是從實際的城市社區(qū)居民參與狀況來看，城市社區(qū)居民政治參與冷漠的范圍逐漸擴大，具體表現(xiàn)為：城市社區(qū)公共事務僅僅處于街坊鄰里討論雜事的階段，大多數(shù)無法按照正當?shù)某绦蛞筮M入城市社區(qū)公共事務討論議程。為此，城市社區(qū)公共精神不僅表現(xiàn)為對城市社區(qū)公共事務的關心程度，還需要社區(qū)行動者具備一定的參與能力與素養(yǎng)。如果城市社區(qū)成員普遍不具有社區(qū)公共事務的參與能力，那么參與社區(qū)公共事務的熱情所產(chǎn)生的結果可能是社區(qū)秩序失衡。城市社區(qū)公共精神的培育是一項技術含量較高的工作，最終的目標是使社區(qū)成員具備公共事務參與的素養(yǎng)與能力。培育城市社區(qū)公共精神需要整合非正式制度與正式制度，需要二者發(fā)揮各自的精神塑造功能：以道德情感為基本內容的非正式制度，應該在基本道德規(guī)范方面發(fā)揮引導作用，使社區(qū)成員具有判別是非曲直的基本能力。正式制度需要發(fā)揮的功能是規(guī)范城市社區(qū)公共事務參與程序，使城市社區(qū)居民具備參與社區(qū)公共事務的知識基礎。

2.城市社區(qū)理性溝通達成較為困難

非理性化的城市社區(qū)公共事務溝通方式是基本常態(tài)。根本原因在于非正式制度在中國城市社區(qū)治理中發(fā)揮主導作用。城市社區(qū)共同體的基本特質應該是溫馨舒適的公共空間。為此，情感上的關懷等感性治理手段對城市社區(qū)公共事務治理具有正向功能。中國城市社區(qū)共同體是以封閉的公共空間作為承接載體，具有區(qū)劃特質的公共生活空間需要情感因素來維系，但是當社區(qū)共同體受到城市化進程加快的沖擊，比如，經(jīng)濟關系受到關注的程度占關系總和的比重逐步加大，以及城市社區(qū)共同體空間中對專業(yè)化服務需求的比例加大等，最終導致的結果是非正式制度資源不足以充分提供辦法。原因在于以道德情感作為主要內容的非正式制度的規(guī)范空間存在局限，它所提供的資源供給是出于道德情感的要求高限，而對于社區(qū)行為的發(fā)生只能夠起到引導而非強制作用。除此之外，以非正式制度所構建的治理手段缺乏穩(wěn)定性無法形成長效機制。觀念的更新以及多元價值的沖擊容易催生城市社區(qū)公共領域爭論的發(fā)生。城市社區(qū)公共領域發(fā)生紛爭導致社區(qū)合作治理處于停滯狀態(tài)，嚴重影響到城市社區(qū)居民基本的公共空間生活秩序。

3.城市社區(qū)公共空間制度規(guī)范尚未確立

城市社區(qū)公共事務的正常運行要依靠正式制度作為保障。城市社區(qū)正式制度的構建基于理性基礎，其主要構成內容是定型化的法律制度規(guī)則。法律制度規(guī)則的典型特點是強調執(zhí)行過程的程序規(guī)范[7]，程序化操作要求衡量尺度規(guī)范統(tǒng)一，對進入議事程序的對象無差別對待?，F(xiàn)今，中國城市社區(qū)治理的手段主要是非正式制度，即主要依賴道德情感的感化以及引導作用。道德情感的塑造作用只能設定城市社區(qū)行為的上限，即道德情感的塑造作用不能起到強制性作用。即使社區(qū)成員違背了普遍的道德標準要求，也不能對其采取強制性制止行為，只能通過說服教育的方式進行勸阻。所以，非正式制度只是守住了社區(qū)共同體的道德高限。社區(qū)共同體的行為底線需要法律規(guī)范令行禁止，法律規(guī)定設定了社區(qū)共同體行為的下線，即當社區(qū)共同體行為超越底線就會受到強制力的限制。同時，法律規(guī)定的警示作用也使城市社區(qū)行為受到一定的約束作用，在一定程度上能夠減少越界行為的發(fā)生頻率。城市社區(qū)公共空間是商議社區(qū)公共事務的重要場所，制度設計的重要作用就是規(guī)定議事規(guī)則。城市社區(qū)公共空間的討論只有在一定的議事規(guī)則下進行，才能保證社區(qū)公共事務討論在安定有序的前提下進行。議事規(guī)則能在程序上保證社區(qū)公共事務受到無差別的平等對待，進而由程序公正轉化為內容公正，即轉化為平等地對待社區(qū)成員的公共訴求。

4.城市社區(qū)合作網(wǎng)絡平臺未能有效搭建

城市社區(qū)治理格局是“黨委領導，政府主導，居委會承接，多元參與，居民自治”的多元主體結構。多元治理主體之間協(xié)調能力的發(fā)揮主要取決于合作體系的搭建程度[8]，合作體系的搭建程度主要體現(xiàn)在組織執(zhí)行的順暢程度。為此，多元治理主體之間的合作關系構建應該以社區(qū)事務執(zhí)行落地為最終目標。目前，中國城市治理多元主體之間的合作體系尚未建立，主要體現(xiàn)為各治理主體之間的交流不暢，原因是城市社區(qū)治理以地域轄區(qū)作為基本單元，轄區(qū)范圍內進行行政條塊劃分，各職能承接單位信息交流通道受阻，各社區(qū)治理主體之間的合作條件尚不成熟。雖然多元治理主體的格局共識已經(jīng)確立，但是城市社區(qū)治理的行政內卷化情況較為嚴重，使得城市社區(qū)治理合作體系的整合功能發(fā)揮不足。各城市社區(qū)治理主體僅局限于自身業(yè)績的達成程度，使得城市社區(qū)治理成效的均衡性發(fā)展格局被打破。一是因為政府主導力量過于強大，獲得充分資源供給的特定項目治理效果顯著；二是因為中國傳統(tǒng)治理所承接的治理經(jīng)驗，比如運動式治理，在某一時刻、某一地區(qū)，重點要解決某一問題。雖然運動式的治理方式取得的成效十分顯著，但是其缺乏長效機制存在一定的恒久性問題。

四、共同體視域下中國城市社區(qū)治理的功能優(yōu)化

城市社區(qū)治理功能缺位所造成的結果是治理邏輯混亂不清，治理工具選擇龐雜，治理資源整合不足。城市社區(qū)治理創(chuàng)新實踐最終成為紙片上的產(chǎn)物，治理體系雖然處于開放狀態(tài)卻整合功能不足，但無法形成社區(qū)治理創(chuàng)新穩(wěn)固定型化的長效機制。根本原因在于城市社區(qū)治理中的制度資源供給嚴重不足，需要對城市社區(qū)治理中的制度設計高度重視。良好的制度設計能夠為城市社區(qū)治理提供邏輯依據(jù)，發(fā)揮整合功能，激發(fā)自治力量，是一定時期內解決中國城市社區(qū)治理難題的關鍵。

1.整合城市社區(qū)制度資源

中國社區(qū)治理依然沒有完全擺脫傳統(tǒng)治理經(jīng)驗的束縛。以道德情感為基礎的一般性經(jīng)濟關系成為社區(qū)事務的根本驅動力量，即以非正式制度設計作為治理依據(jù)。非正式制度設計的形成基礎是一般性道德情感，即長時期形成的風俗、公約、習慣等。非正式制度是由非理性成分作為構成基礎，盡管其一般性內容具有穩(wěn)定性，但僅僅是在一定的時期內?，F(xiàn)代社會為多元價值提供舞臺，非正式制度的內容構成極易受到影響，整合功能發(fā)揮的連續(xù)性極易受到阻斷。為此，以非理性成分作為主要內容的非正式制度功效的穩(wěn)定性值得商榷，但是中國城市社區(qū)由于歷史治理傳統(tǒng)的承接，非正式制度實質上發(fā)揮著支配性力量的作用。非正式制度支配下的中國城市社區(qū)治理，更多地集中在對城市社區(qū)事務的人性化處理方面，以至于治理主體關注的內容是經(jīng)驗方法，最終形成事無巨細的治理思維慣式。不可否認的是，非正式制度能夠激發(fā)社區(qū)居民的原始熱情，但是如何提供安定有序的參與秩序場域，使得城市社區(qū)居民心情舒暢地行使權力，則是非正式制度設計所不能夠解決的問題。正式制度設計的定型化作用使得城市社區(qū)治理處于安定有序狀態(tài)，城市社區(qū)公共事務按照一定的程序要求進入治理議程之中。正式制度設計引入到社區(qū)治理中的好處是防止社區(qū)治理問題以“井噴”的形式爆發(fā)。社區(qū)治理問題以“井噴”的形式爆發(fā)，所暴露的問題就是城市社區(qū)制度設計存量不足。制度存量缺口過大不得不以“運動式”治理的方式進行彌補，“運動式”治理的效果只能起到救急緩和的功效，對其所隱含的深層次問題將起到暫時性的掩飾作用。

2.補全城市社區(qū)制度缺口

人類社會的運行軌跡總體是基于兩種作用力：一種是以道德情感為基礎的非正式制度設計，另一種是以法律規(guī)則存在的定型化制度設計要求，二者相互配合，各居其位，共同構成了人類社會運行的基本邏輯。理想化的狀態(tài)總是受到不確定性因素的干擾，不確定性因素的干擾主要源于對二者適用界限的混用，即應該用道德情感手段解決的社區(qū)事務卻面臨“公事公辦”；相反，需要嚴格按照相關規(guī)定沒有改動余地的社區(qū)事務卻是以“法外情”來解決。制度補給功能在中國城市社區(qū)治理領域大打折扣，更為嚴重的現(xiàn)象是相反轉化為被道德情感綁架的對象，最終正式制度設計演化為非理性因素的附屬品。結果必然是非正式制度凌駕于正式制度之上，二者分而治之的領域界限模糊化。社區(qū)治理過程的混亂過程不難想象，治理結果的質量標準無法形成穩(wěn)定的輸出。非理性因素與理性因素混雜，甚至理性制度設計的基礎是非理性因素。為此，需要明確地對非理性因素與理性因素進行區(qū)分，對二者各自把控的領域要進行明確劃分，防止非正式制度綁架正式制度設計，使得非正式制度設計成為剩余制度。制度剩余的危害不僅僅是制度功能失效，制度功能失效還會演化為制度障礙，即不僅不能發(fā)揮功能，還會起到阻礙作用?！扒椤迸c“法”在一定條件下應該進行適當?shù)膭冸x，剝離的目的在于二者作用領域的明確。既能防止非正式制度的大包大攬、事無巨細，又能消除正式制度設計的權力集中、責任推諉，將二者進行合理的平衡是考驗城市社區(qū)治理主體的智慧所在。調整城市社區(qū)非正式制度的權重比例，及時補充正式制度設計的資源供給，是解決當前中國城市社區(qū)治理難題的途徑之一。

3.進行城市社區(qū)制度創(chuàng)新

“制度創(chuàng)新的實現(xiàn)主要由政府自上而下推行的方式來實現(xiàn)”[9]。制度創(chuàng)新是驅動城市社區(qū)發(fā)展的重要力量，尤其是在推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的進程中，制度創(chuàng)新能力成為影響社區(qū)治理成效的關鍵因素。制度創(chuàng)新的衡量指標必須脫離慣性思維，即過多地追求形式上的新質程度。在當前推進城市社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，所需要完成的基本任務就是彌補制度缺口與清除制度剩余。完成這兩項工作的重要意義在于補齊制度短板與疏通制度渠道，在“補”與“通”的過程中進而調動各方的積極力量，因地制宜地進行城市社區(qū)制度創(chuàng)新。城市社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化是系統(tǒng)互動活動，每一方力量的介入程度都能影響到全局性的工作安排。為此，讓每一方都能夠心平氣和地參與，并且自主參與治理的價值得到積極呈現(xiàn)，是城市社區(qū)治理創(chuàng)新活動的重要任務。改變以往對于城市社區(qū)治理自治概念的模糊印象，明確城市社區(qū)治理格局中的治理主體身份自主意識。在一定程度上減少行政力量對于社區(qū)空間的過度干預，防止城市社區(qū)治理結構發(fā)生嚴重的重心偏離問題。原因在于行政權力的滲透能力是極強的[10]，以至于在城市社區(qū)治理中隨處可以看到行政化現(xiàn)象。過度的行政化使得治理體系封閉晦澀，形式呆板統(tǒng)一，內容單調乏味。城市社區(qū)治理創(chuàng)新成為上級部門績效簿上的考核內容，無法成為真正落地具有獲得感的體驗。只有通過制度創(chuàng)新改善以往框架結構的抑制作用，才能讓城市社區(qū)治理各方力量獲得制度上的根本保證。