程 軍，陳紹軍，陳宇航

(1.南京工業(yè)大學(xué)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展研究所，江蘇 南京 211816；2.三峽大學(xué)水庫移民研究中心，湖北 宜昌 443002；3.河海大學(xué)中國移民研究中心，江蘇 南京 211100)

水利水電工程建設(shè)在為人類創(chuàng)造效益的同時(shí)，會(huì)淹沒大量的土地，造成大量的非自愿移民，移民面臨著巨大的貧困風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)估計(jì)，截至2017年底，我國水利水電工程造成的移民人數(shù)已逾2 600萬人。在非自愿移民的補(bǔ)償安置政策體系中，開發(fā)性移民概念的提出及其政策與實(shí)踐，已經(jīng)被證明不僅是移民安置理念的一種根本性變革，也是移民安置實(shí)踐的一次智慧性創(chuàng)新。既是“開發(fā)性”移民，就應(yīng)該根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化，逐步開拓更加多樣化的開發(fā)模式。易言之，開發(fā)性移民概念的本身即蘊(yùn)含著與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)涵。因此，在開發(fā)性移民概念提出三十多年后的今天，應(yīng)該對開發(fā)性移民進(jìn)行再定義以適應(yīng)新時(shí)期的水利水電移民工作。

1 開發(fā)性移民的提出與演變

1.1 開發(fā)性移民概念的提出

在1984年9月18日三峽工程籌備會(huì)議上，中國政府指出：“在開發(fā)三峽的時(shí)候，要很好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把移民問題處理好。鑒于過去多年的移民經(jīng)驗(yàn)，提出一個(gè)設(shè)想，就是把安置性移民改為開發(fā)性移民”，這是在官方話語中首次提及開發(fā)性移民。開發(fā)移民首次出現(xiàn)在政府文件中則是在1986年7月，在國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于抓緊處理水庫移民問題的通知》中指出:“水庫移民工作必須從單純安置補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)中解脫出來，改消極賠償為積極創(chuàng)業(yè)，變救濟(jì)生活為扶助生產(chǎn)。要使移民安置與庫區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，合理使用移民經(jīng)費(fèi)，提高投資效益，走開發(fā)移民的路子。”自此，開發(fā)性移民政策在實(shí)踐中逐步展開，而實(shí)踐模式反過來又推動(dòng)了開發(fā)性移民概念的演變。

1.2 開發(fā)性移民概念的演變

由于我國工程移民的階段性特點(diǎn)，開發(fā)性移民概念的演變大體上包括三個(gè)階段：第一階段為萌芽與醞釀階段(1958年～1978年)，為了解決補(bǔ)償性移民存在的遺留問題，移民管理和研究人員開始探索新的移民安置策略。第二階段為提出與實(shí)踐階段(1978年～2008年)，在對移民安置策略進(jìn)行開發(fā)與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，開發(fā)性移民被實(shí)踐證明是符合發(fā)展方向的新事物，進(jìn)一步納入國家的政策中，對移民實(shí)踐開始發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用，尤其是在三峽移民中得到創(chuàng)造性運(yùn)用。第三階段為豐富與完善階段(2008年至今)，開發(fā)性移民成為一項(xiàng)根本的安置原則，當(dāng)前的移民實(shí)踐正在積極探索新的具體安置模式以豐富開發(fā)性移民的內(nèi)涵?？梢?，開發(fā)性移民概念的演變實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為移民策略的制度化過程，體現(xiàn)了開發(fā)性移民政策的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和協(xié)調(diào)性。

由于移民安置實(shí)踐的進(jìn)一步創(chuàng)新與發(fā)展，開發(fā)性移民概念則有必要重新定義。在其概念演變的過程中，開發(fā)性移民逐步從理念到實(shí)踐并在實(shí)踐中逐步完善。

2 開發(fā)性移民的再定義及其特征

2.1 開發(fā)性移民的再定義

在我國開發(fā)性移民政策提出后，一直為學(xué)界和政界所關(guān)注，在實(shí)踐與理論的碰撞中不斷發(fā)展和完善。然而，通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，2008年以后的相關(guān)研究幾乎停滯，這同開發(fā)性移民在實(shí)踐中的豐富和完善是不相匹配的；而且，不同的學(xué)者在研究中各有側(cè)重，在具體的實(shí)施原則、實(shí)施機(jī)制方面眾說紛紜，莫衷一是。吳長文等[1-7]學(xué)者針對開發(fā)性移民展開了長時(shí)間、多維度的討論，為開發(fā)性移民的進(jìn)一步研究提供了思路。既有研究的著力點(diǎn)以及受制于移民工作的時(shí)代性表現(xiàn)出的不足大致表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①強(qiáng)調(diào)對自然資源、人力資源的開發(fā)而忽視了對于社會(huì)資源的開發(fā)；②在宏觀的理念層面強(qiáng)調(diào)將移民安置視作發(fā)展移民的機(jī)會(huì)，并將短期計(jì)劃與中長期計(jì)劃相結(jié)合，但卻沒有在實(shí)踐層面指出可能采取的實(shí)踐活動(dòng)；③強(qiáng)調(diào)開發(fā)移民的目標(biāo)導(dǎo)向，但對開發(fā)性移民在移民安置過程中實(shí)踐策略缺乏應(yīng)有的界定。

綜合國內(nèi)外各專家學(xué)者對開發(fā)性移民內(nèi)涵的解釋，本研究試圖針對既有研究存在的不足，對開發(fā)性移民的概念進(jìn)行再定義。所謂開發(fā)性移民是指遵循以人為本的根本原則，采取科學(xué)的方法，通過政策的、經(jīng)濟(jì)的、行政的辦法，充分利用各種資源，適當(dāng)借助社會(huì)力量，增加移民的資本存量，提升移民的資本品質(zhì)，推動(dòng)移民社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的改組與重建，在實(shí)踐中體現(xiàn)為移民發(fā)展資金的投入、移民培訓(xùn)、移民社區(qū)資源開發(fā)、推進(jìn)移民就業(yè)、推動(dòng)移民創(chuàng)業(yè)等多種活動(dòng)形式，從而將移民過程轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼癜l(fā)展的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)移民社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。其實(shí)現(xiàn)機(jī)制見圖1。

圖1 中國開發(fā)性移民政策的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

從圖1看，所謂開發(fā)性移民就是指以補(bǔ)償性移民為開發(fā)基礎(chǔ)，以資源輸入為開發(fā)前提，以扶持活動(dòng)為開發(fā)載體以實(shí)現(xiàn)移民社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的移民社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的重建與發(fā)展過程。

2.2 開發(fā)性移民的特點(diǎn)

至今，我國開發(fā)性移民具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，以補(bǔ)償性移民為開發(fā)基礎(chǔ)。開發(fā)性移民是針對補(bǔ)償性移民安置存在的缺陷提出的。其缺陷表現(xiàn)為：①難以準(zhǔn)確估算移民損失并進(jìn)行完全補(bǔ)償；②移民搬遷后，“造血”能力部分喪失，移民返貧比例高；③移民預(yù)期收益低于成本，缺乏激勵(lì)因素，不能吸引移民自愿地進(jìn)行搬遷[8]。但是，開發(fā)性移民不是對于補(bǔ)償性移民的根本性否定；而是以補(bǔ)償性移民為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)開發(fā)性，變補(bǔ)償性為一種投資性[9]。這既是對移民的投資，也是對移民主體的投資；亦即在“輸血”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“造血”功能的重構(gòu)。可以說，如果沒有對移民的資金補(bǔ)償，開發(fā)性移民則猶如無本之源。

第二，以資源輸入為開發(fā)前提。移民搬遷后，在安置地的生產(chǎn)生活則是剛剛開始。移民生產(chǎn)生活應(yīng)該是一個(gè)開放而不是封閉的系統(tǒng)，需要向這一系統(tǒng)內(nèi)輸入政治資本、經(jīng)濟(jì)資本、文化資本、社會(huì)資本、人力資本，并對遷出地剩余的自然資源和遷入地的補(bǔ)償?shù)淖匀毁Y源進(jìn)行開發(fā)；以實(shí)現(xiàn)不同類型的資本與資源的有效結(jié)合，從而在移民安置中創(chuàng)造生產(chǎn)力，以充分利用移民搬遷帶來的發(fā)展“機(jī)遇”。

第三，以扶持活動(dòng)為開發(fā)載體。資源輸入并不會(huì)自動(dòng)生成“造血”功能，就如資本不會(huì)自動(dòng)生成利潤；因此，需要通過組織各種移民活動(dòng)為載體，來實(shí)現(xiàn)資源、資本與人力的結(jié)合。在開發(fā)性移民實(shí)踐中，各地分別采取的活動(dòng)主要有技能培訓(xùn)、效益分享、留地安置、長效補(bǔ)償、創(chuàng)業(yè)扶助以及其他活動(dòng)等。開發(fā)性移民方式是要通過資源、資本和人力的有效結(jié)合，通過生產(chǎn)活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)移民致富；其強(qiáng)調(diào)著眼于整個(gè)庫區(qū)的資源，強(qiáng)調(diào)對資源、技術(shù)、人才等方面的全方位開發(fā)，提高資源利用率。在實(shí)踐中，各種扶持活動(dòng)在移民搬遷前即相應(yīng)開展，并一直持續(xù)到移民的恢復(fù)和發(fā)展階段；而且其盡可能采取更加多樣化的扶持活動(dòng)以推進(jìn)開發(fā)進(jìn)程。

第四，以可持續(xù)發(fā)展為開發(fā)目標(biāo)。保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性是開發(fā)性移民始終要遵循和追求的根本目標(biāo)，并成為我們檢驗(yàn)是否實(shí)施了開發(fā)性移民、評價(jià)開發(fā)性移民效果甚至是移民安置成敗的基本標(biāo)準(zhǔn)。可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，為我們制定移民安置規(guī)劃提出了更高的要求。如：在設(shè)計(jì)安排模式時(shí)必須考慮環(huán)境容量的協(xié)調(diào)，采取后靠安置與外遷安置相結(jié)合的方式；在就業(yè)上，從庫區(qū)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)安置為主，同時(shí)開辟二三產(chǎn)業(yè)、自謀職業(yè)、投親靠友、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多種就業(yè)模式等。

3 中國的實(shí)踐：多樣化的開發(fā)性移民

從開發(fā)性移民的實(shí)踐效果來看，自國務(wù)院確定的開發(fā)性移民方針為中國水庫移民實(shí)踐指明了正確的方向和目標(biāo)后，它從根本上改變了新中國成立后實(shí)施了30多年的僅靠補(bǔ)償性移民的基本思路，使移民安置成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容[10]。開發(fā)性移民政策的實(shí)踐過程主要始于三峽工程的移民安置工作并取得初步成效，后來在小浪底工程移民以及丹江口水庫移民安置過程中取得更加理想的效果；致使我們在實(shí)踐中分別形成了在總體一致的基礎(chǔ)上但卻各具特色的實(shí)踐模式。在總體上，開發(fā)性移民政策在的實(shí)踐與制度層面的是相互推進(jìn)的，并已經(jīng)形成了良性的互動(dòng)模式。中國的開發(fā)性移民政策及其在實(shí)施30多年的實(shí)踐中取得了巨大的成就[11]。

回顧30多年來開發(fā)性移民的實(shí)踐模式，既是對已有經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)，也是進(jìn)一步擴(kuò)大應(yīng)用范圍、提高應(yīng)用效果的前提?？陀^而言，到目前為止的開發(fā)性移民實(shí)踐還缺乏系統(tǒng)和成熟的統(tǒng)一規(guī)范，開發(fā)性移民實(shí)踐仍處于邊學(xué)習(xí)邊共同創(chuàng)新、邊探索邊系統(tǒng)總結(jié)的階段。各個(gè)地區(qū)、各個(gè)項(xiàng)目移民以及各類移民的實(shí)踐探索，充分展現(xiàn)了移民安置的因地制宜，上下溝通的雙向互動(dòng)模式。由于移民工程浩大，具體到每一項(xiàng)目，其實(shí)踐模式也是多種開發(fā)活動(dòng)的綜合。易言之，開發(fā)性移民的實(shí)踐模式歸根到底體現(xiàn)為多種扶持性活動(dòng)的組合運(yùn)用。例如，三峽工程開發(fā)性移民的實(shí)踐可以概括為“技能培訓(xùn)+社會(huì)保障+效益分享”；浙江的珊溪水庫移民可以概括為“技能培訓(xùn)+社會(huì)保障+創(chuàng)業(yè)扶助”；貴州的雙河電站項(xiàng)目移民采取了“技能培訓(xùn)+社會(huì)保障+創(chuàng)業(yè)扶持+長效補(bǔ)償”；廣西的青秀山區(qū)鳳嶺園藝場項(xiàng)目移民則采取了“技能培訓(xùn)+社會(huì)保障+留地安置+創(chuàng)業(yè)扶持”；丹江口水庫移民則是“技能培訓(xùn)+社會(huì)保障+創(chuàng)業(yè)扶助+商業(yè)店鋪(該種扶持活動(dòng)只在少量大型移民集中安置點(diǎn)出現(xiàn))”，等等。必須指出，在實(shí)踐過程中，開發(fā)性移民政策的實(shí)施必然是多種扶持活動(dòng)形式的疊加，而不可能采取某種特定的單一扶持活動(dòng)。同時(shí)，與我國多樣化移民工程的陸續(xù)啟動(dòng)，在具體模式上也處于不斷發(fā)展、豐富與創(chuàng)新之中。截止到目前，較具典型性的大致有如下6種模式。

(1)技能培訓(xùn)。對移民進(jìn)行技能培訓(xùn)有利于極大地開發(fā)水庫移民的社會(huì)資本，從而推動(dòng)移民社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。國發(fā)[2004]28號《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農(nóng)民”中明確規(guī)定：盡快提出建立被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障制度的指導(dǎo)性意見。中國自20世紀(jì)90年代以來各類移民在展開搬遷安置工作的同時(shí)，都相應(yīng)地開展了技能培訓(xùn)。培訓(xùn)對象由部分移民逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿采w培訓(xùn)，由移民干部為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸泼駷橹?，培?xùn)內(nèi)容由政策法規(guī)培訓(xùn)為主轉(zhuǎn)向勞動(dòng)技能培訓(xùn)為主。移民的技能培訓(xùn)工作已經(jīng)成為實(shí)施移民安置計(jì)劃的必要活動(dòng)。技能培訓(xùn)是水庫移民積累人力資本的重要手段以及解決水庫移民遺留問題、實(shí)現(xiàn)移民安穩(wěn)致富的重要途徑[12]，促進(jìn)了庫區(qū)的和諧穩(wěn)定和移民的安穩(wěn)致富。

(2)社會(huì)保障。在國務(wù)院先后出臺(tái)的國發(fā)[2004]28號《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和國辦發(fā)[2006]29號《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》兩項(xiàng)政策指導(dǎo)性文件中，都特別強(qiáng)調(diào)了移民社會(huì)保障的重要性。尤其是后者，更是明確地指出社會(huì)保障工作作為征地制度改革的重要內(nèi)容，可以從“明確保障對象，保障基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)，合理確定保障水平”三方面積極做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，所需資金則從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排，不足以支付的部分則由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。對移民實(shí)施技能培訓(xùn)和全員社會(huì)保障，已經(jīng)成為我國實(shí)施開發(fā)性移民的內(nèi)在之義。

(3)效益分享。移民作為項(xiàng)目的直接受影響者，且多數(shù)情況下形成眾多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。那么，移民公平分享項(xiàng)目收益，既是對移民的應(yīng)有回饋，也是對于移民發(fā)展權(quán)的必要尊重。國發(fā)[2004]28號《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出：“對有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”。這是效益分享理念較早在國家文件中的體現(xiàn)。在我國三峽移民、四川亭子口水庫移民實(shí)施過程中均采取了效益分享機(jī)制，可以在不增加業(yè)主額外成本的前提下，保證移民在搬遷后的人均純收入逐年增長。

(4)留地安置。所謂“留地安置”，即政府在征收土地時(shí)根據(jù)征收規(guī)模將部分建設(shè)用地(一般為10%～15%)直接安排給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民經(jīng)營、使用，鼓勵(lì)和扶持其興辦產(chǎn)業(yè)，以期通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)為失地農(nóng)民帶來長期穩(wěn)定的收益[13]。留地安置產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，目前已有廣東、廣西、浙江等10多個(gè)省份展開實(shí)踐，解決了其他扶持措施中的一些缺陷，受到政府及移民群體的廣泛贊同，是一種值得推廣的模式[14]。

(5)長效補(bǔ)償。長效補(bǔ)償就是變靜態(tài)的一次性補(bǔ)償為動(dòng)態(tài)的長久逐年補(bǔ)償。按照“淹多少、補(bǔ)多少”的原則，由項(xiàng)目業(yè)主對征占移民的耕地按依法審定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以谷物或現(xiàn)金的形式對移民實(shí)行長期補(bǔ)償，直到項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)束。征收耕地長效補(bǔ)償與一次性安置補(bǔ)償?shù)母緟^(qū)別，就在于土地市場價(jià)值時(shí)空上的彈性問題[15]，即需要根據(jù)土地市值的變化調(diào)整補(bǔ)償額度。長效補(bǔ)償在廣西、貴州、云南的金沙江中部的水電項(xiàng)目移民中均得到良好的運(yùn)用。

(6)創(chuàng)業(yè)扶助。創(chuàng)業(yè)扶助是政府根據(jù)移民創(chuàng)業(yè)的需求，提供一定的扶持措施，以推進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的一種模式。如浙江省桐廬縣境內(nèi)有新安江、富春江、肖嶺和分水江等水庫移民，桐廬縣相關(guān)機(jī)構(gòu)通力合作，綜合環(huán)境資源和傳統(tǒng)優(yōu)勢等，鼓勵(lì)移民創(chuàng)業(yè)，配以移民工作部門的資金和技術(shù)支持，有效地實(shí)現(xiàn)了移民社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。課題組成員在丹江口水庫移民調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，移民在搬遷后有著極強(qiáng)的創(chuàng)業(yè)意識，政府順勢給予一定的政策“東風(fēng)”，則會(huì)推進(jìn)移民創(chuàng)業(yè)的有序開展。

4 結(jié) 論

開發(fā)性移民的概念是在移民實(shí)踐中逐步豐富和發(fā)展的。開發(fā)性移民是一種系統(tǒng)工程，即在補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，通過各種資源(資本)的持續(xù)投入，采取多元化的扶持活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)移民可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。開發(fā)性移民在中國實(shí)踐中的不斷拓展、概念的演變及其多元化的實(shí)踐模式，均是我們繼續(xù)推廣開發(fā)性移民政策、拓展實(shí)踐模式的良好基礎(chǔ)。但是，開發(fā)性移民仍然有待繼續(xù)深化，特別是在以下三個(gè)方面：

(1)開發(fā)性移民扶持方式的多元化探索。開發(fā)性移民的目的在于水庫移民社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其具體方式則不拘一格，對于其方式的創(chuàng)新有待于繼續(xù)探索和挖掘。

(2)開發(fā)性移民應(yīng)用范圍的拓展。將中國的開發(fā)性移民政策置于發(fā)展中國家框架內(nèi)，從而將這一政策應(yīng)用范圍拓展到其他發(fā)展中國家。

(3)開發(fā)性移民對于非自愿移民的自愿化安置的推動(dòng)研究。根據(jù)移民的“推拉”理論，開發(fā)性移民在很大程度上有利于加大安置地的拉動(dòng)力，從而可以利用開發(fā)性移民政策推動(dòng)非自愿移民的自愿化安置研究，但是在具體的開發(fā)策略方面需要繼續(xù)進(jìn)行探索。