趙阿興

（中國地震局 地質(zhì)研究所，北京 100029）

2016年7月唐山大地震40周年之際，習(xí)近平總書記在唐山視察時指出，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的一個重要方面。他強調(diào)，要落實責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量，全面提高國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。要堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)與非常態(tài)減災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，依法、科學(xué)、有序、精準推進防災(zāi)減災(zāi)工作。

為了更深刻地理解習(xí)總書記提出的上述防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)，有必要對于災(zāi)害、標(biāo)準以及后續(xù)的規(guī)劃、審批、監(jiān)理制度做一個系統(tǒng)的闡述，厘清它們之間的相互依存和制約關(guān)系，從總體安全觀的視角探討標(biāo)準化在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，這也是標(biāo)準化改革的全新領(lǐng)域和課題。

一、災(zāi)害的定義

（一）災(zāi)害的定義和分類

災(zāi)害的定義在學(xué)術(shù)上是一個日久彌新的老問題。

1.災(zāi)害的定義

通常，我們把能夠?qū)θ祟惡腿祟愘囈陨娴沫h(huán)境造成破壞性影響的事物，一切對自然生態(tài)環(huán)境、人類社會的物質(zhì)和精神文明建設(shè)，尤其是人們的生命財產(chǎn)等造成損失和危險的天然事件和社會事件總稱為災(zāi)害，將災(zāi)害定義為致使承災(zāi)體遭受巨大破壞、損失或毀滅性的，導(dǎo)致突然或巨大的不幸或失敗發(fā)生的事件。

全世界最大的慈善組織紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會將災(zāi)害定義為：災(zāi)害是一個突如其來、災(zāi)難性的事件，它嚴重地擾亂了一個社區(qū)或社會的運作，造成了人類物質(zhì)、經(jīng)濟或環(huán)境的損失，超過了社區(qū)或社會利用自身資源的能力去應(yīng)對的程度。

聯(lián)合國下屬的世界衛(wèi)生組織對災(zāi)害的定義為：災(zāi)害是任何可以導(dǎo)致設(shè)施破壞、嚴重的經(jīng)濟損失、人員傷亡、健康狀況惡化的事件。

聯(lián)合國國際災(zāi)害減少戰(zhàn)略秘書處對災(zāi)害的定義，表述為：災(zāi)害的發(fā)生意味著一個社區(qū)或社會功能被嚴重打亂，涉及廣泛的人員、物資、經(jīng)濟或環(huán)境的損失和影響，且超出受到影響的社區(qū)或社會能夠動用自身資源去應(yīng)對的程度。

歸納總結(jié)上述三個定義，災(zāi)害包含了四層基本含義：災(zāi)害事件作用于人類社會；人類社會遭到嚴重破壞，并帶來巨大的損失事件；此事件的嚴重程度已經(jīng)超出了社區(qū)本身的應(yīng)對能力；災(zāi)害事件的起因可以是自然發(fā)生或人為制造。

2.災(zāi)害的分類

災(zāi)害按照成因可以分成自然災(zāi)害和人為災(zāi)害兩大類。

自然災(zāi)害是指給人類生存帶來危害或損害人類生活環(huán)境的自然現(xiàn)象。如地質(zhì)災(zāi)害（地震、火山爆發(fā)、泥石流、山體滑坡）、氣象災(zāi)害（颶風(fēng)、洪水、暴雨、冰雹、雷擊、干旱、低溫冷害）、生物災(zāi)害（病蟲害、流行病、赤潮）、天文災(zāi)害（隕石、太陽耀斑）等，這些都是自然災(zāi)害。

人為災(zāi)害指主要由人為因素引發(fā)的災(zāi)害。如環(huán)境災(zāi)害（霧霾、熱島效應(yīng)、噪聲、光污染、生態(tài)惡化、環(huán)境污染）、事故災(zāi)害（火災(zāi)、爆炸、有毒有害物質(zhì)的泄漏）、社會災(zāi)害（交通擁堵、金融危機、通貨膨脹、政變、恐怖襲擊、戰(zhàn)爭、社會暴力、腐敗、騷亂、決策失誤）均屬人為災(zāi)害。

（二） 災(zāi)害的特征屬性

在人類出現(xiàn)以來的整個歷史上，災(zāi)害從未間斷。只要有物質(zhì)運動就必有災(zāi)害。災(zāi)害是絕對的，防災(zāi)減災(zāi)是相對的。特別是在巨災(zāi)面前，人類的力量渺小到微乎其微。防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)，只是我們順應(yīng)災(zāi)害的屬性，采取必要的措施，盡可能地減少災(zāi)害所造成的財產(chǎn)損失和人員傷亡的手段。

總結(jié)和歸納災(zāi)害史，災(zāi)害屬性具有以下八個特征：①普遍性和永恒性，表現(xiàn)為災(zāi)害在時間和空間的廣泛存在，不可能被消滅。②多樣性和差異性，表現(xiàn)為各種類型的災(zāi)害形式千差萬別，嚴重程度不同。③全球性和區(qū)域性。表現(xiàn)為某些災(zāi)害，如火災(zāi)、洪澇、旱災(zāi)，在全球普遍發(fā)生，在局部區(qū)域發(fā)生的頻度高低不一。④不確定性與預(yù)測的困難性。災(zāi)害發(fā)生是肯定的，但是災(zāi)害發(fā)生的時間、地點、強度、范圍是不確定的。鑒于人類對于災(zāi)害的認知局限，災(zāi)害很難預(yù)測，如地震、臺風(fēng)、赤潮等。但隨著人類對于災(zāi)害的認知深入，以及技術(shù)手段的提升，其預(yù)測的準確度將逐步提高。⑤突發(fā)性和緩慢性。某些災(zāi)害，如地震、火山爆發(fā)等，表現(xiàn)為在短時間內(nèi)突然發(fā)生。而另一些災(zāi)害，如氣候變化、荒漠化、土壤侵蝕等則是緩慢發(fā)生的。⑥滯后性與擴散性。表現(xiàn)為某些災(zāi)害，如蝗災(zāi)、地下水漏斗等，在時間上會有一段緩慢積累到突然爆發(fā)的過程，在空間上會有向周圍或上下游擴散的趨勢。⑦相關(guān)性和繼發(fā)性。表現(xiàn)為某些災(zāi)害，如暴雨引發(fā)洪水繼而引發(fā)漬澇和瘟疫，具有因果關(guān)系；另一些災(zāi)害，如地震導(dǎo)致的崩塌造成河流斷流，形成地震堰塞湖，當(dāng)積水上漲到一定程度，超過堰塞湖的地震堆積物強度，地震堰塞湖突然潰壩，繼而發(fā)生洪水，表現(xiàn)為災(zāi)害鏈式的次生關(guān)系。⑧可預(yù)防性和不可避免性。表現(xiàn)為某些災(zāi)害，如生態(tài)失衡、流行病、核泄漏、交通事故、礦井瓦斯爆炸、恐怖襲擊等，在一定程度上是可以預(yù)防的，但卻是不可避免的。

承認和正確地對待災(zāi)害的上述屬性是非常重要的。它在本質(zhì)上是哲學(xué)層面上的認識論和世界觀問題。如果認可世界是物質(zhì)的，物質(zhì)是運動的基本認知，將不得不認可災(zāi)害的屬性。

二、標(biāo)準與標(biāo)準化的作用

國家主席習(xí)近平在致第39屆國際標(biāo)準化組織大會的賀信中指出：“標(biāo)準是人類文明進步的成果?！边@是對標(biāo)準社會意義的高度概括。標(biāo)準作為人類文明進步的成果，其制定的可操作性與應(yīng)用的廣泛程度，是彰顯和揭示社會文明的重要標(biāo)志之一。黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。標(biāo)準化作為治理現(xiàn)代化的重要途徑和現(xiàn)代國家治理體系的重要基石，越來越發(fā)揮出其基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性的作用。社會治理標(biāo)準化，不僅是標(biāo)準化的一個全新的工作領(lǐng)域，更是一個全新的標(biāo)準化理念。因此，有必要重新認識標(biāo)準的作用，厘清標(biāo)準化工作在社會治理中的重要性。

（一） 標(biāo)準與標(biāo)準化

1.標(biāo)準及其內(nèi)涵

標(biāo)準的原意為目的，也就是標(biāo)靶。技術(shù)意義上的標(biāo)準就是一種以文件形式發(fā)布的統(tǒng)一協(xié)定，其中包含可以用來為某一范圍內(nèi)的活動及其結(jié)果制定規(guī)則、導(dǎo)則或特性定義的技術(shù)規(guī)范或者其他精確準則，其目的是確保材料、產(chǎn)品、過程和服務(wù)能夠符合需要。

因此，標(biāo)準的術(shù)語解釋可以表述為：標(biāo)準是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致并由公認機構(gòu)批準，共同使用的一種規(guī)范性文件。標(biāo)準的內(nèi)涵：制定標(biāo)準的目的就是“獲得最佳秩序”和“促進最佳共同效益”。“最佳秩序”是指通過制定和實施標(biāo)準，使標(biāo)準化對象的有序化程度達到最佳狀態(tài)，而“最佳共同效益”指的是相關(guān)方的共同效益，而不是僅僅追求某一方的效益。標(biāo)準產(chǎn)生的基礎(chǔ)是科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)驗的綜合成果。制定標(biāo)準的對象是“重復(fù)性事物”。

2.標(biāo)準化與綜合標(biāo)準化體系

標(biāo)準化是人類社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它隨著生產(chǎn)的發(fā)展、科技的進步和生活質(zhì)量的提高而發(fā)生、發(fā)展，受生產(chǎn)力發(fā)展的制約，同時又為生產(chǎn)力的進一步發(fā)展創(chuàng)造條件。

標(biāo)準化的術(shù)語解釋可以表述為：標(biāo)準化是為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動。

經(jīng)濟全球化不可逆轉(zhuǎn)的過程，特別是信息技術(shù)高速發(fā)展和市場全球化的現(xiàn)狀，要求現(xiàn)代標(biāo)準化以信息論、方法論、系統(tǒng)論和行為科學(xué)為指導(dǎo)，運用移動通信、云存儲、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，以參數(shù)最優(yōu)化為目的，以系統(tǒng)最優(yōu)化為方法，建立問題導(dǎo)向的綜合標(biāo)準化體系。

綜合標(biāo)準化體系不再把定多少標(biāo)準作為工作目標(biāo)，而是把解決重大問題、發(fā)揮具體作用作為工作目標(biāo)。綜合標(biāo)準化體系是在一定范圍內(nèi)的標(biāo)準按其內(nèi)在聯(lián)系形成的有機整體，也可以說是以問題為導(dǎo)向的由標(biāo)準組成的標(biāo)準化系統(tǒng)。

3.綜合標(biāo)準化體系的實證案例

綜合標(biāo)準化體系的實證應(yīng)用，在日常生活中屢見不鮮。以2013年北京馬拉松比賽選手“尿紅墻”事件為例，可見一斑。

北京馬拉松比賽自1981年開始，此后每年一屆，已發(fā)展成為世界十大馬拉松賽之一。“尿紅墻”事件表現(xiàn)為：2013年北京馬拉松比賽，有超過3萬人報名參賽，沿途的如廁問題成了一個焦點。媒體報道，在比賽過程中，有多名參賽選手站在長安街附近沿途的紅墻邊和綠化帶小便，地面上“水”流一片，引起熱議。有人質(zhì)疑，隨處小便的原因是因為流動廁所少，也有人稱，很多人就地小便是因為“有這個傳統(tǒng)”。

有媒體事后采訪賽會組委會負責(zé)人得知，賽會在比賽出發(fā)點天安門廣場按照每100人配備一個廁所蹲位的標(biāo)準，配備了300個蹲位的廁所，并表示，這樣的配備水平在國際賽事中也是比較高的。該負責(zé)人稱，根據(jù)選手的男女比例，廁所配備的蹲位確實男多女少，但從天安門廣場排隊的數(shù)量來看，選手上廁所的需求并不是很大?！澳蚣t墻”的地方是在距離出發(fā)點以后的1.5公里處，不可能剛出發(fā)就突然尿急。多名參賽選手表示，跑馬拉松的選手本身就排汗多，上廁所的需求不是很大，之前就聽說過北京馬拉松賽事中有“尿紅墻”的傳統(tǒng)，有人就覺得是一個傳統(tǒng)才去小便。對此，該負責(zé)人稱，不能去猜測選手的主觀意圖。北馬組委會一位工作人員認為，不排除選手為了成績，不想去排隊的情況，也可能是起哄。

由此可見，2013年北京馬拉松賽事組委會的的確確是按照標(biāo)準化的要求，進行了廁所的設(shè)置，甚至還考慮到了選手的性別比例，可謂用心良苦，但是還是發(fā)生了意想不到的群體性事件。究其原因，是組織者沒有真正體會到綜合標(biāo)準化體系的標(biāo)準真髓，在標(biāo)準的執(zhí)行方面出現(xiàn)了偏頗。

自2014年以后的北京馬拉松比賽，組委會接受教訓(xùn)，在執(zhí)行綜合標(biāo)準化體系方面做出諸多改進，除了在相應(yīng)位置增加設(shè)置一定的流動廁所，安排工作人員在現(xiàn)場疏導(dǎo)之外，在《2014北京馬拉松選手預(yù)報名須知》中的“說明及注意事項”中明確規(guī)定，選手在比賽沿途如有不文明行為(如隨地便溺、亂丟垃圾等)，組委會將取消其參賽資格，并報請中國田協(xié)追加處罰。從此，杜絕了“尿紅墻”事件的重演。

類似這樣的情況，在環(huán)境質(zhì)量、大城市病等領(lǐng)域，表現(xiàn)得也很突出。

（二）標(biāo)準化戰(zhàn)略與社會的可持續(xù)發(fā)展

標(biāo)準化是社會現(xiàn)代化的一個基本要素，標(biāo)準與戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策一樣，都體現(xiàn)了黨的治國理念和執(zhí)政方略。標(biāo)準也是法律法規(guī)的技術(shù)支撐和必要補充，是經(jīng)濟社會活動中的“軟法”。一個國家的標(biāo)準化程度，從某種意義上說反映著社會的現(xiàn)代化水平和國家的治理水平。

1.社會發(fā)展和質(zhì)量提升需要標(biāo)準化體系

習(xí)近平總書記歷來十分重視標(biāo)準化工作。他曾經(jīng)強調(diào)：“加強標(biāo)準化工作，實施標(biāo)準化戰(zhàn)略，是一項重要和緊迫的任務(wù)，對經(jīng)濟社會發(fā)展具有長遠的意義。”他還指出：“標(biāo)準決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準才有高質(zhì)量?！薄罢l制定標(biāo)準，誰就擁有話語權(quán)；誰掌握標(biāo)準，誰就占據(jù)制高點?！?/p>

黨的十八大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)先后做出60多次重要批示，研究制定國家標(biāo)準化戰(zhàn)略綱要，要求健康、安全、環(huán)境領(lǐng)域有標(biāo)準予以支撐，提高治理水平和推進治理能力現(xiàn)代化。

2.技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化需要標(biāo)準化體系

標(biāo)準是共同遵循的規(guī)范、準則，作為科技成果轉(zhuǎn)化的載體，其“乘數(shù)效應(yīng)”將有利于助推科技成果的快速擴散，完成科學(xué)研究、實驗開發(fā)、推廣應(yīng)用“三級跳”，將創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實動力。國務(wù)院發(fā)布的《中國制造2025》在十大任務(wù)中提出：加強標(biāo)準體系建設(shè)，實施制造業(yè)標(biāo)準化提升計劃；在智能制造等重點領(lǐng)域開展綜合標(biāo)準化；組建重點領(lǐng)域標(biāo)準推進聯(lián)盟；加強質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)；加強技術(shù)標(biāo)準創(chuàng)新基地建設(shè)。國務(wù)院在關(guān)于促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要、新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃等中都對標(biāo)準化提出了戰(zhàn)略需求。

3.提高社會治理能力需要標(biāo)準化體系

標(biāo)準化體系是治理現(xiàn)代化的必然要求。借助標(biāo)準化的方法，可以整合經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面資源，創(chuàng)新國家治理模式，為解決政出多門、各自為政、自由裁量、互不相關(guān)以及社會資源分配不公、政府與市場關(guān)系不順等問題提供技術(shù)支撐，推動實現(xiàn)政府治理行為規(guī)范化和社會治理資源優(yōu)化配置。

標(biāo)準化體系是社會主義法治建設(shè)的重要體現(xiàn)。國家治理層面的法律往往原則性較強，在一些領(lǐng)域缺少細化規(guī)范，而標(biāo)準恰恰可以在法律規(guī)范不明確時發(fā)揮彌補和支撐作用，避免社會規(guī)范出現(xiàn)真空地帶。

4.實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)需要標(biāo)準化體系

標(biāo)準化體系是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。借助標(biāo)準化的方法，基本公共服務(wù)的各項指標(biāo)可以量化，能有效減少政府基本公共服務(wù)供給不均與公眾基本公共服務(wù)享受不均的問題，同時，還可以避免公共資源配置過程中重復(fù)浪費、效率低下等現(xiàn)象。從20世紀80年代開始，公共服務(wù)標(biāo)準在國外政府公共服務(wù)領(lǐng)域已得到廣泛應(yīng)用。

5.“一帶一路”等國際交流需要標(biāo)準化體系

進入21世紀以來，國際標(biāo)準發(fā)展集中表現(xiàn)在三個方面：一是在生態(tài)環(huán)境方面，國際貿(mào)易產(chǎn)品和服務(wù)必須滿足相應(yīng)節(jié)能減排、環(huán)境友好、生態(tài)保護等標(biāo)準要求已成為國際共識。二是在社會安全及社會責(zé)任方面制定標(biāo)準，在社會穩(wěn)定、勞動權(quán)益、消費者權(quán)益、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮作用。三是以標(biāo)準化推動社會治理水平、城市服務(wù)及生活品質(zhì)的提升。

發(fā)達國家普遍將標(biāo)準化上升到國家戰(zhàn)略高度，以標(biāo)準搶占經(jīng)濟科技競爭制高點。我國作為世界第二大經(jīng)濟體和第一貨物貿(mào)易大國，需要更多標(biāo)準國際化，推進高水平對外開放，提升外向型經(jīng)濟競爭力，以標(biāo)準化促進政策通、設(shè)施通、貿(mào)易通，支撐互聯(lián)互通建設(shè)，促進投資貿(mào)易便利化，把標(biāo)準化作為推進“一帶一路”的重要抓手。

三、標(biāo)準化體系在防災(zāi)減災(zāi)中的重要作用

（一）現(xiàn)代社會是高風(fēng)險社會

從1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站發(fā)生重大事故開始，哲學(xué)家就十分關(guān)注由現(xiàn)代技術(shù)引起的巨大風(fēng)險。同年，德國慕尼黑大學(xué)哲學(xué)家烏爾里希·貝克教授出版了《風(fēng)險社會——走向新的現(xiàn)代性》，書中提出了“風(fēng)險社會”的概念，并提出我們已進入了風(fēng)險社會，或者更恰當(dāng)?shù)卣f是“全球風(fēng)險社會”。

風(fēng)險在現(xiàn)代社會中的表現(xiàn)與過去已經(jīng)有本質(zhì)的不同?，F(xiàn)代風(fēng)險與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系?？茖W(xué)技術(shù)既給人類帶來巨大福祉，同時也蘊藏著對人類社會的各種威脅，成為現(xiàn)代社會風(fēng)險的重要根源。現(xiàn)代風(fēng)險社會和“全球化”有著密不可分的聯(lián)系。當(dāng)我們用與技術(shù)發(fā)展相同的速度創(chuàng)造出無法測算的不確定性時，我們就進入了“全球風(fēng)險社會”。

（二）人類社會面臨嚴峻風(fēng)險挑戰(zhàn)

隨著人口的快速增長、城市化進程加快、溫室氣體排放增加、工業(yè)化提速、地緣政治沖突及自然變異等不斷加劇，全球重特大災(zāi)害時有發(fā)生，環(huán)境污染、氣候變暖、老齡化危機等風(fēng)險問題日益突出，災(zāi)害事故造成的損失日益增加，全球保障缺口持續(xù)擴大，人類社會面臨嚴峻風(fēng)險挑戰(zhàn)。其表現(xiàn)形式有以下三個特征：①風(fēng)險形式復(fù)雜多樣。局部沖突、恐怖襲擊、糧食危機、巨災(zāi)、土壤荒漠化等多種風(fēng)險并存，風(fēng)險交匯聚合更招致經(jīng)濟、投資風(fēng)險，區(qū)域風(fēng)險呈現(xiàn)出原因錯綜交織、沖突對手難覓、解決無從下手的復(fù)雜狀況。②風(fēng)險因果相互關(guān)聯(lián)?？植酪u擊、地區(qū)沖突、難民危機、糧食問題、宗教極端、自然災(zāi)害等多風(fēng)險并存、互為因果，具有很強關(guān)聯(lián)性。③風(fēng)險損失程度大、危害面廣。地區(qū)恐怖襲擊、政局不穩(wěn)等風(fēng)險，以及特殊地理區(qū)域、氣象條件下的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等風(fēng)險，常常使經(jīng)濟活動成果毀于一旦，難民、人員傷亡等災(zāi)害后果波及全球。

（三）現(xiàn)代國家治理的安全體系

習(xí)近平總書記曾指出：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

黨中央設(shè)立了國家安全委員會，提出總體國家安全觀，要求各級政府必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路。強調(diào)既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全、海外利益安全等于一體的國家安全體系。

（四）標(biāo)準化體系在防災(zāi)減災(zāi)中的風(fēng)險治理

風(fēng)險治理的責(zé)任不能僅由政府來承擔(dān)，應(yīng)該由政府、市場、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織共同構(gòu)筑風(fēng)險治理新模式，建立資源、信息交流與互補的平臺，按照契約精神，遵守相應(yīng)的標(biāo)準，共同努力，保障公眾和利益相關(guān)方充分參與，發(fā)揮基層人大、社區(qū)居民、業(yè)主代表等社會組織和個人在標(biāo)準制定和執(zhí)行中的作用，防止部門利益、行業(yè)利益、既得利益損害公共利益。

以頭腦風(fēng)暴的方式，按照筆者所提出的標(biāo)準化在防災(zāi)減災(zāi)中的風(fēng)險治理思路，下面我們對于大中型城市普遍存在的交通擁堵和停車難問題為例，進行標(biāo)準化綜合體系分析。

首先，要清理出大中型城市交通擁堵和停車難現(xiàn)象的本質(zhì)。從表面現(xiàn)象看，交通擁堵和停車難似是道路通行能力不足和車輛保有量太多的矛盾造成的，其本質(zhì)卻是標(biāo)準供應(yīng)缺失、銜接不暢、修訂滯后甚至互相矛盾、沖突所導(dǎo)致的。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，汽車產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱，對推動經(jīng)濟增長、促進社會就業(yè)、改善民生福祉做出了突出貢獻。改革開放以來，汽車進入家庭，逐漸成為現(xiàn)代社會生活的標(biāo)配。截至2016年底，全國平均每百戶家庭擁有36輛私家車，成都、深圳、蘇州等城市每百戶家庭擁有私家車超過70輛。全國有49個城市的汽車保有量超過百萬輛，18個城市超200萬輛，6個城市超300萬輛。其中汽車保有量超過200萬輛的18個城市依次是北京、成都、重慶、上海、深圳、蘇州、天津、鄭州、西安、杭州、武漢、廣州、石家莊、東莞、南京、青島、寧波、佛山［2］。

面對如此龐大的城市汽車保有量，城市就是修再多的道路，在集中出行的交通高峰期，這些城市的熱點地區(qū)想要不堵車幾乎是不可能的事。原因是城市的規(guī)劃并沒有考慮到汽車集中出行的標(biāo)準，特別是一些城市還是按照傳統(tǒng)的城市功能區(qū)進行規(guī)劃設(shè)計，在城市規(guī)劃的制定上就為交通擁堵埋下了伏筆。

其次，有效停車位嚴重不足。何為有效停車位？簡單的理解就是在有需求的時候能夠提供的停車位。有專家測算，在出行方式是單一的點對點的靜態(tài)情況下，汽車保有量每輛應(yīng)該配備1.3～1.5個有效停車位。有效停車位的嚴重不足，就導(dǎo)致路側(cè)停車的現(xiàn)象大面積發(fā)生，使得原本就緊張的道路通行能力在短時間內(nèi)急速下降，形成交通擁堵。更有權(quán)力部門在道路上臨時劃定特許經(jīng)營的停車場，造成道路資源被擠占。這種現(xiàn)象從法理上講，應(yīng)該是權(quán)力部門對國有資產(chǎn)的侵占和對納稅人的資產(chǎn)掠奪。而道路資源屬于國家所有。

再次，停車位的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)與建筑物配套，隸屬于建筑物的附屬服務(wù)功能。但是這方面還沒有完善的標(biāo)準。從環(huán)境保護的角度出發(fā)，停車位應(yīng)當(dāng)盡量利用地下空間，盡可能的讓有限的城市地面成為綠化用地，以減輕城市的熱島現(xiàn)象和增加二氧化碳的吸收。非常遺憾，在這方面也沒有制定相應(yīng)的標(biāo)準。理想狀態(tài)下，從碳匯的經(jīng)濟學(xué)角度分析，地面停車場的收費標(biāo)準應(yīng)該是地下停車場收費的數(shù)倍，用價格政策鼓勵地下停車。但是現(xiàn)狀卻是與其相反。到目前為止還沒有聽說任何地下停車場的收費標(biāo)準比地面停車場的收費便宜。

最后，在某些城市老舊城區(qū)花巨資試點建設(shè)的大中型停車設(shè)施，由于后續(xù)服務(wù)細節(jié)的不完善，諸如泊車時間太長、泊車后距離目的地太遠等，缺失相應(yīng)的標(biāo)準化管理，竟然變成了門可羅雀的過剩產(chǎn)能。

厘清了上述看似與交通擁堵和停車難關(guān)系不是很密切但是實際卻起著關(guān)鍵作用的因素，運用綜合標(biāo)準化體系的思路，就可以發(fā)現(xiàn)與破解交通擁堵和停車難的突破口，制定出問題導(dǎo)向的標(biāo)準化體系措施與要求［3］。

標(biāo)準化體系在防災(zāi)減災(zāi)中的重要作用得以充分發(fā)揮的成功的案例之一發(fā)生在新疆自治區(qū)，其中新疆自治區(qū)政府無疑起到了決定性作用。鑒于新疆地震多發(fā)情況，自2004年起，新疆自治區(qū)政府決定在全疆城鄉(xiāng)實施抗震安居工程，計劃用五年時間基本解決全區(qū)城鄉(xiāng)老百姓房屋抗震性能差的問題。政府派出干部駐鄉(xiāng)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，按照綜合標(biāo)準化體系的配置，一大批磚木、磚混、石木、木板夾芯、笆子墻結(jié)構(gòu)的抗震房遍及天山南北。在2004年到2008年建抗震房期間，全疆一共發(fā)生5級以上地震33次，包括于田、策勒7.3級地震，抗震房安然無恙，不但一間也沒有倒塌，而且連一個裂縫也沒有，老百姓把這種房叫救命房、安全房。在2017年8月9日新疆博爾塔拉蒙古自治州精河縣境內(nèi)發(fā)生6.6級地震，精河縣142間房屋倒塌，1060間房屋受損，僅有32人受傷（其中2人重傷），抗震房沒有遭受破壞，發(fā)揮了防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)的作用，極大地減少了財產(chǎn)損失和人員傷亡。

四、結(jié)論

總體上說，標(biāo)準化的環(huán)境在不斷發(fā)生重大變化，新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革、提高社會治理能力等向標(biāo)準化提出了更高的要求，不加強標(biāo)準化戰(zhàn)略地位就難以解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的戰(zhàn)略性難題。

標(biāo)準化發(fā)展戰(zhàn)略的核心是爭取占據(jù)國際標(biāo)準化戰(zhàn)略制高點，目的是爭取本國利益最大化。

風(fēng)險治理是國家治理體系的重要內(nèi)容。標(biāo)準化體系在防災(zāi)減災(zāi)中的重要作用應(yīng)該體現(xiàn)在以高層化的頂層設(shè)計為支柱、以基層政府的可操作為基礎(chǔ)、以綜合標(biāo)準化體系為抓手、以總體國家安全觀為目標(biāo)，配合后續(xù)的宣傳、審批、執(zhí)行、監(jiān)理、監(jiān)督、檢查、問責(zé)等行政措施，落實在組織架構(gòu)的最基本單元，真正做到“誰主管誰負責(zé)，誰實施誰負責(zé)，誰組織誰負責(zé)”，切實踐行隱患排查和風(fēng)險防范措施，最大限度地減輕災(zāi)害的損失。

[1]趙阿興,馬宗晉.災(zāi)害損失評估指標(biāo)體系的研究[J].自然災(zāi)害學(xué)報,1993,2(3)：1-7.

[2]2016年汽車保有量私家車總量、百戶家庭擁有量及機動車駕駛?cè)藬?shù)量呈現(xiàn)迅猛增長趨勢分析[EB/OL].（2017-01-08）[2017-12-26].http://www.chyxx.com/industry/201701/490612.html.

[3]趙阿興.風(fēng)險與治理的理論探索：淺談災(zāi)害損失閾值理論研究結(jié)果的應(yīng)用[J].行政科學(xué)論壇,2017（3）：35-41.