袁 翠

（韶關(guān)學(xué)院后勤處，廣東韶關(guān) 512025）

我國(guó)實(shí)行二元制土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，即國(guó)有土地所有制和集體土地所有制。開發(fā)商向政府繳納土地使用權(quán)出讓金，并辦理土地使用權(quán)證、房屋預(yù)售證、契稅等一系列手續(xù)后，可在國(guó)有土地上建設(shè)商品房進(jìn)行買賣。如今，在若干大城市，房?jī)r(jià)持續(xù)高漲，居高不下的房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)者的收入水平。這些城市周邊的“農(nóng)民”們嗅到了商機(jī)，越過相關(guān)合法手續(xù)后，在集體所有的土地上建起了房屋，并將其出售給本鄉(xiāng)以外的城鎮(zhèn)居民。我們將這種房屋稱為“小產(chǎn)權(quán)房”。市場(chǎng)的需求、利益的驅(qū)動(dòng)、程序的缺失以及法律的空白，讓小產(chǎn)權(quán)房自出現(xiàn)以來(lái)便一直成為了政府和社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)及存在有著一定的市場(chǎng)需求作為基礎(chǔ)，政府無(wú)法完全遏制；但小產(chǎn)權(quán)房合法地位的缺失讓政府、村集體以及購(gòu)房者三者之間的關(guān)系時(shí)常劍拔弩張，不利于社會(huì)的穩(wěn)定。小產(chǎn)權(quán)房為何缺乏合法地位，涉及到什么法律問題？實(shí)踐中該如何有效處理小產(chǎn)權(quán)房的交易？這是本文所要探討的問題。

一、小產(chǎn)權(quán)房的基本概述

小產(chǎn)權(quán)房的問題一直是政府以及公眾極為關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。雖然其出現(xiàn)以及流轉(zhuǎn)已經(jīng)有一段時(shí)間。但是，當(dāng)中存在的法律問題卻一直沒有解開。認(rèn)識(shí)清楚何謂小產(chǎn)權(quán)房是解決這些問題的基本前提。

（一）小產(chǎn)權(quán)房的界定

小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上并非一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，其存在只是方便了對(duì)一種社會(huì)現(xiàn)象的描述。小產(chǎn)權(quán)房，是指未經(jīng)法定征地和審批等程序，在集體建設(shè)用地上建設(shè)的房屋并銷售給城鎮(zhèn)居民，因?yàn)槠錈o(wú)法獲得城市房地產(chǎn)登記部門核發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，而是由村委會(huì)或鄉(xiāng)政府頒發(fā)權(quán)屬證書。[1]

（二）小產(chǎn)權(quán)房的法律特征

小產(chǎn)權(quán)房之所以被稱為小產(chǎn)權(quán)房，與正規(guī)的開發(fā)商銷售的商品房相比，當(dāng)然有其自身的特點(diǎn)。具體而言，有以下幾點(diǎn)法律特征：

第一，小產(chǎn)權(quán)房使用的土地類型不合法。小產(chǎn)權(quán)房最重要的特點(diǎn)就是在集體土地上開發(fā)的房屋，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地一般歸農(nóng)村集體所有，如果要在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行商品房開發(fā)并公開向社會(huì)銷售，必須先經(jīng)國(guó)家征收，把集體土地變性，成為國(guó)有土地，再出讓給開發(fā)商，開發(fā)商向國(guó)家交納土地出讓金等稅費(fèi)后，才能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在集體所有的土地上直接建住宅，缺失了上繳土地出讓金等稅費(fèi)的程序。

第二，沒有“五證”。商品房之所以公開出售，其主要是具備開發(fā)的條件，五證齊全，即國(guó)有土地使用證、規(guī)劃許可證、規(guī)劃工程許可證、施工許可證、商品房預(yù)（銷）售許可證。而小產(chǎn)權(quán)房由于缺乏國(guó)有土地使用證，也就談不上規(guī)劃許可證等四證。

第三，購(gòu)房者無(wú)法獲得合法的產(chǎn)權(quán)證書。由于在土地類型、開發(fā)建設(shè)程序上的缺陷，自然而然導(dǎo)致其無(wú)法獲得合法的產(chǎn)權(quán)證書。這樣一來(lái)，購(gòu)房者對(duì)房屋的所有權(quán)會(huì)存在權(quán)利上瑕疵。

二、小產(chǎn)權(quán)房形成的原因

相比于正規(guī)的產(chǎn)權(quán)房，小產(chǎn)權(quán)房之所以出現(xiàn)在市場(chǎng)上，并且呈現(xiàn)出愈來(lái)愈烈的趨勢(shì)，必定有其內(nèi)在的原因。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)涉及多個(gè)主體的利益，具體包括了集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、購(gòu)房者、開發(fā)商以及地方政府等。[2]正是這幾個(gè)主體之間的博弈，使得小產(chǎn)權(quán)房會(huì)在市場(chǎng)中出現(xiàn)。

（一）房?jī)r(jià)高漲帶來(lái)市場(chǎng)需求

眾所周知，現(xiàn)今國(guó)人面臨的一個(gè)生存壓力就是不斷攀升的房?jī)r(jià)。這不僅僅是一線城市出現(xiàn)的現(xiàn)象，二三四線城市也同樣如此。每天新聞話題討論得最多的就是房?jī)r(jià)的變化趨勢(shì)，國(guó)家也曾多次出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)控。但是，這些都沒有取得明顯的效果。房?jī)r(jià)依舊是當(dāng)今社會(huì)人們生存的巨大經(jīng)濟(jì)壓力之一。為了解決這個(gè)剛性需求，消費(fèi)群體逐漸轉(zhuǎn)向價(jià)格較低的小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)。

（二）建房各方受到利益驅(qū)動(dòng)

小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)不僅僅與開發(fā)商這個(gè)主體有關(guān)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民以及當(dāng)?shù)卣际钱?dāng)中的重要參與者。

房地產(chǎn)行業(yè)暴利是吸引眾多房地產(chǎn)公司進(jìn)入小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的一個(gè)重要因素。因房地產(chǎn)業(yè)而致富的企業(yè)家每年在富豪排行榜上都有顯赫的成績(jī)。至于農(nóng)村集體組織，其也愿意與房地產(chǎn)開發(fā)商一起從事此市場(chǎng)的開發(fā)，當(dāng)然是希望從中分得一杯羹。這當(dāng)中不排除有財(cái)政不透明的情況。部分資金沒有落到農(nóng)民手中，卻是到了集體組織中某些干部的賬戶名下。作為農(nóng)民，顯然宅基地的使用權(quán)被讓渡了。但是，生活條件卻會(huì)因此而有所改善。這也是吸引他們同意進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的一個(gè)重要因素。而至于地方政府，作為農(nóng)地轉(zhuǎn)換溢價(jià)的最重要獲益者，通常也會(huì)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的建設(shè)睜一只眼閉一只眼。[3]

三、小產(chǎn)權(quán)房背后的法律問題

目前，小產(chǎn)權(quán)房的交易簡(jiǎn)單方便。并且，由于不需要承擔(dān)相關(guān)稅費(fèi)的繳納，使得其交易價(jià)格對(duì)于廣大購(gòu)房者而言，具有巨大的吸引力，因而在市場(chǎng)上受到越來(lái)越多消費(fèi)者的偏愛。然而，這并不代表其交易不存在任何法律問題。

（一）實(shí)際案例中的常見糾紛

從諸多見報(bào)的新聞案例中，筆者發(fā)現(xiàn)它們都有很多相似之處。例如，因?yàn)樵诮灰讜r(shí)缺乏明確的法律依據(jù)，使得利益相關(guān)者無(wú)法獲得法院的有效幫助，因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房本身是否合法，交易的進(jìn)行是否有效都是無(wú)法定性的。又例如，引起爭(zhēng)議的原因很多都由于利益分配的情況出現(xiàn)了新的可能性，使得出賣方反悔。[2]這些都是小產(chǎn)權(quán)房交易過程中以及之后可能出現(xiàn)的常見法律問題。

（二） 《物權(quán)法》規(guī)定的缺失

其實(shí)，造成這些問題的出現(xiàn)，很大程度上與我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》的規(guī)定欠缺有關(guān)。第一，《物權(quán)法》根本沒有涉及小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)利歸屬問題。[1]作為最根本的問題都沒有給出指示，那么物的占有、使用、收益、處分也存在糾紛的可能性。第二，《物權(quán)法》沒有給出誰(shuí)應(yīng)當(dāng)是小產(chǎn)權(quán)房的真正開發(fā)主體。這可關(guān)系到利益的公正分配問題。[1]第三，《物權(quán)法》對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房和普通商品房依靠建立的兩種土地有不平等的保護(hù)力度。這種有區(qū)別的保護(hù)力度，再一次地質(zhì)疑了我國(guó)土地二元制存在的合理性。

四、小產(chǎn)權(quán)房開放的博弈

（一）政府反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的理由

雖然小產(chǎn)權(quán)房的買賣交易是在不斷增多，可是，政府的態(tài)度一直都是不予支持?；诙喾N原因的考慮，政府的態(tài)度都是禁止小產(chǎn)權(quán)房的買賣。

具體來(lái)說(shuō)，政府在這個(gè)方面的理由一般包括以下幾點(diǎn)。第一，為了保護(hù)有限的耕地，從而保證我國(guó)糧食供應(yīng)的安全。眾所周知，我國(guó)是一個(gè)人口數(shù)目龐大，但是耕地稀少的國(guó)家。為了保證國(guó)民基本的糧食供應(yīng)不受影響，前提就是保護(hù)好耕地。只有足夠多的耕地才能確保糧食的正常種植。第二，防止土地兼并，避免引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。實(shí)際上，小產(chǎn)權(quán)房使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民讓渡了自己對(duì)集體所有制土地的使用權(quán)。雖然他們可能在經(jīng)濟(jì)上獲得了一定的收益，然而，與房地產(chǎn)開發(fā)商以及政府相比，他們的受惠程度一定不及前面二者。[4]所以，面對(duì)以追求利潤(rùn)最大化的房地產(chǎn)公司企業(yè)，農(nóng)民賴以生存的土地可能受到威脅，房地產(chǎn)商對(duì)此的剝奪會(huì)帶來(lái)巨大的負(fù)面影響。第三，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的福利。因此，阻斷與外界的交易，其實(shí)是保護(hù)這種內(nèi)部福利的最佳形式。

（二）對(duì)政府所持反對(duì)理由的拷問

然而，上述的理由是否真的成立呢？這些傳統(tǒng)的觀點(diǎn)到底有沒有跟上現(xiàn)今社會(huì)發(fā)展的節(jié)奏？再深一層考慮，其實(shí)發(fā)現(xiàn)，以上的理由很多都不太符合現(xiàn)實(shí)情況。

第一，保護(hù)耕地的理由在很多情形下都是不成立的。實(shí)際生活中，大部分的小產(chǎn)權(quán)房是建在集體建設(shè)用地上。包括了農(nóng)民的宅基地、存量的宅基地、原集體企業(yè)用地或者通過土地整理節(jié)約出來(lái)的土地。[1]幾乎沒有人真的敢動(dòng)用耕地來(lái)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。因此，簡(jiǎn)單基于保護(hù)耕地，而不允許小產(chǎn)權(quán)房在市場(chǎng)上交易流通，這是不夠充分的理由。第二，雖然《物權(quán)法》中沒有相關(guān)法律條文明確說(shuō)明允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行流通、買賣，但是，根據(jù)民法中的一般原則，“法無(wú)禁止則為許可”。所以，小產(chǎn)權(quán)房的買賣不在法律的禁止范圍之內(nèi)。換言之，小產(chǎn)權(quán)房在市場(chǎng)上的交易應(yīng)該是允許的，而不應(yīng)該被禁止或者被視為不合法。第三，小產(chǎn)權(quán)房雖然會(huì)讓房地產(chǎn)開發(fā)商有機(jī)可圖，但是有些農(nóng)民還是會(huì)愿意讓渡這些利益。畢竟，與原來(lái)的居住條件相比，他們的生活水平還是有了提升，而且他們也會(huì)因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房的交易在經(jīng)濟(jì)收入上有所改善。第四，小產(chǎn)權(quán)房是集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部福利這一條理由也缺乏合理性。這種福利既然賦予了村民，就應(yīng)該將處分權(quán)真正落實(shí)給他們。而不應(yīng)該限制其向外部流通，而應(yīng)該把決定的權(quán)利交給農(nóng)民自己。利益該如何取舍應(yīng)該由他們自己來(lái)決定，這才是保護(hù)私權(quán)的重要體現(xiàn)。

（三）限制小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)的負(fù)面影響

反對(duì)小產(chǎn)權(quán)房交易的理由有很多都經(jīng)不起仔細(xì)的推敲，而且禁止小產(chǎn)權(quán)房交易會(huì)帶來(lái)很多負(fù)面的影響。

第一，限制小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)在一定程度上妨礙了對(duì)土地的集約化利用。[5]集約化利用的優(yōu)勢(shì)是十分明顯的。例如，依據(jù)客觀數(shù)據(jù)，我國(guó)目前的糧食產(chǎn)量與以前相比，其實(shí)是有不斷增長(zhǎng)的。這得益于科學(xué)技術(shù)的不斷提升，在固定數(shù)量的耕地上，糧食的增長(zhǎng)確保了國(guó)民糧食的基本安全。對(duì)于農(nóng)村的集體所有制土地，同樣也可以以這種方式發(fā)揮作用。一戶人對(duì)應(yīng)一個(gè)宅基地其實(shí)沒有做到物盡其用。相反，如果允許小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)與流通，則可以更好地滿足國(guó)民對(duì)于安居的需求。第二，農(nóng)村中空房幾乎成為死產(chǎn)。主要由于城市化進(jìn)程加速，大量農(nóng)民涌入城市，希望在城市安居樂業(yè)。原來(lái)家鄉(xiāng)的老宅如果不能進(jìn)入市場(chǎng)流通，很多情況下便成為空房，缺乏價(jià)值可言。第三，限制小產(chǎn)權(quán)房，間接推動(dòng)了城市房?jī)r(jià)的高漲。房地產(chǎn)作為剛性需求，是國(guó)民成家立業(yè)的一個(gè)必要條件。限制小產(chǎn)權(quán)房的交易實(shí)際上是減少了民眾的實(shí)際選擇，迫使他們購(gòu)買普通的商品房。這樣一來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)變成了賣方市場(chǎng)，房地產(chǎn)開發(fā)商成為主導(dǎo)者，廣大的購(gòu)房者缺乏選擇的可能性。即便收入水平?jīng)]有跟上，還是迫不得已要面對(duì)高昂的房?jī)r(jià)。第四，限制小產(chǎn)權(quán)房的交易還阻礙了城市和農(nóng)村間的交流。本來(lái)我國(guó)就是一個(gè)二元分化極其嚴(yán)重的國(guó)家。城市和農(nóng)村的交流本來(lái)就少，加上城市化進(jìn)程使得農(nóng)村出現(xiàn)空巢的情形，很少人愿意回老家定居。如果讓小產(chǎn)權(quán)房在市場(chǎng)流通，則有可能打破這種局面?；诮?jīng)濟(jì)上的考慮，還是有人愿意選擇小產(chǎn)權(quán)房。這樣會(huì)帶動(dòng)周邊配套措施的發(fā)展，也可以讓城鄉(xiāng)交流更進(jìn)一步。

五、對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房及其交易的處理

經(jīng)探討可知，禁止小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場(chǎng)流通已經(jīng)不再是一種明智的選擇。限制小產(chǎn)權(quán)房交易帶來(lái)的弊端遠(yuǎn)遠(yuǎn)比開放該市場(chǎng)的弊端嚴(yán)重?！段餀?quán)法》在這方面的空白使得小產(chǎn)權(quán)房的交易缺乏法律依據(jù)。所以，參考實(shí)踐中的相關(guān)做法，完善《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定顯得尤為必要。

（一）承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性

上文已經(jīng)分析過，實(shí)際中小產(chǎn)權(quán)房建在耕地之上的情況幾乎是不存在的。它們大多建在農(nóng)村集體所有制的土地之上。為了讓其買賣得到有力的法律保護(hù)，首先必須承認(rèn)其建設(shè)具有合法性。即便其依賴的農(nóng)民集體土地并沒有經(jīng)過征收，沒有轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，但不妨礙房屋自身的合法性。[6]而且，這與耕地的保護(hù)工作沒有必然的聯(lián)系。因此，小產(chǎn)權(quán)房本身的建設(shè)應(yīng)該得到保護(hù)。

（二）補(bǔ)繳缺漏的相關(guān)費(fèi)用

對(duì)于已經(jīng)建成的、出售的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)該統(tǒng)一進(jìn)行土地出讓金等費(fèi)用的補(bǔ)繳。這樣就可以在手續(xù)上進(jìn)行完善，使得其有頒發(fā)相關(guān)產(chǎn)權(quán)證的可能性。

（三）允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)

為了加強(qiáng)城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的溝通，滿足廣大民眾的基本購(gòu)房需求，同時(shí)提升農(nóng)民的生活水平，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該被允許進(jìn)入房地產(chǎn)交易市場(chǎng)，并且應(yīng)該得到鼓勵(lì)。雖然目前相關(guān)法律條文沒有這方面的規(guī)定，但如果能夠認(rèn)識(shí)到小產(chǎn)權(quán)房交易的好處，進(jìn)行法律層面上的修改并非不可行。這樣子，就可以為交易中的小產(chǎn)權(quán)房正名了。

（四）根據(jù)情況合法不同產(chǎn)權(quán)證

按理而言，小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買者經(jīng)濟(jì)實(shí)力都是處于中下水平的。因而，他們不一定愿意補(bǔ)繳土地出讓金等相關(guān)費(fèi)用。另外，不排除有一些購(gòu)房者是消費(fèi)水平本身就很強(qiáng)的，購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房只是當(dāng)作一種投資的方式。所以，對(duì)于這種購(gòu)房者也要進(jìn)行單獨(dú)的考慮。如果屬于前面提及的兩種情況，相關(guān)部門應(yīng)該頒發(fā)一種特別的房屋所有權(quán)證。這類房產(chǎn)證的小產(chǎn)權(quán)房可用于自己家庭的居住和繼承。[7]但是，如果其進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓，就還得依對(duì)象的不同而進(jìn)行區(qū)分。如果購(gòu)房者是政府，那么相關(guān)稅費(fèi)金額就不需要繳納了。如果是符合經(jīng)濟(jì)適用房進(jìn)行購(gòu)買，那么相關(guān)稅費(fèi)可以一定程度的減低。如果是出售給普通的購(gòu)房者，那么稅費(fèi)還是需要補(bǔ)回。

如果購(gòu)房者符合經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買者條件，并且愿意把土地出讓金等稅費(fèi)補(bǔ)齊的，房管部門可以直接給其頒發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)證或者限價(jià)房產(chǎn)權(quán)證。如果這些房產(chǎn)證的持有者想進(jìn)行二次交易，這個(gè)房產(chǎn)證就是一個(gè)重要的識(shí)別工具。

如果購(gòu)房者直接是普通的消費(fèi)者，他們也愿意補(bǔ)齊相關(guān)稅費(fèi)金額，那么就可以直接頒發(fā)普通的房產(chǎn)證。這與一般的商品房沒有任何區(qū)別。

小產(chǎn)權(quán)房的處理涉及千家萬(wàn)戶，尤其是其進(jìn)入交易市場(chǎng)之后，對(duì)于怎么處理已經(jīng)流通的小產(chǎn)權(quán)房，則需要更為謹(jǐn)慎。畢竟，當(dāng)中涉及多方的切身利益，所以必須全面考慮。

小產(chǎn)權(quán)房的大量出現(xiàn)以及頻繁流通是有一定原因的。在城市房?jī)r(jià)不斷上升的今日，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格是吸引購(gòu)買者的重要因素。加上相關(guān)法律沒有明確規(guī)定其屬于違法行為，致使小產(chǎn)權(quán)房的交易不斷。并且，小產(chǎn)權(quán)房的交易可以帶來(lái)很多好處。其不僅僅可以解決民眾的住房需求，還能讓城鄉(xiāng)之間的交流得到增多，讓農(nóng)民的生活條件有所改善，并可以獲得一些經(jīng)濟(jì)收益。然而，由于小產(chǎn)權(quán)房在某些手續(xù)上有所欠缺，加上缺少這方面的法律條文規(guī)定，很多糾紛即使訴諸于法院都得不到有效的解決。因而，應(yīng)該盡快明確承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，并為其流通作出相關(guān)詳細(xì)指引，是十分有必要的。這樣一來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)才會(huì)給民眾的生活帶來(lái)更多的積極作用。

[1]楊海靜.小產(chǎn)權(quán)房拷問《物權(quán)法》[J].河北法學(xué)，2009，（7）：194-197.

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[3]王彥.解決小產(chǎn)權(quán)房問題對(duì)策研究[J].河北法學(xué)，2010，（9）：166-169.

[4]任輝.利益衡量視角下“小產(chǎn)權(quán)房”的出路探究[J].西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（1）：51-57.

[5]魯曉明.論小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)——原罪的形成與應(yīng)然法的選擇[J].法學(xué)雜志，2010，（5）：5-8.

[6]龍冀飛，徐霖.對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律調(diào)整的立法建議[J].法學(xué)雜志，2009，（9）：28-32.

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