閆翠翠

(中共中央黨校 圖書館，北京 100091)

“法治”(rule of law)在中國(guó)目前的學(xué)術(shù)語(yǔ)境中，一定程度上屬于法學(xué)領(lǐng)域的專屬名詞，是與人治(rule of man)相對(duì)的概念。用當(dāng)今一句流行的話可將法治的精髓概括為：“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。洛克認(rèn)為，人們訂立契約、結(jié)成政治共同體，目的就是為了免受強(qiáng)力的隨意壓制而尋求一個(gè)可以共同指靠的公正仲裁者，這個(gè)仲裁者就是國(guó)家。因此根據(jù)這樣的契約建立起來的國(guó)家，其合法性與正當(dāng)性的獲得，不是憑借它強(qiáng)大而統(tǒng)攝一切的權(quán)力，而是由于它能夠根據(jù)自然法為其成員之間做出公正的裁判。從而避免了人們?cè)谧匀粻顟B(tài)中充當(dāng)自己案件的仲裁者，由于自私、心地不良、感情用事和報(bào)復(fù)心理等因素所導(dǎo)致的混亂和無(wú)秩序*[英]洛克：《政府論》(下篇)，葉啟芳等譯，北京：商務(wù)印書館，2005年版，第8頁(yè)。。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，法治代表一種均衡秩序——即在資源稀缺和個(gè)體偏好差異情形下，法治能實(shí)現(xiàn)沖突各方之間的均衡狀態(tài)?？梢?，無(wú)論是在法哲學(xué)領(lǐng)域還是經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)域，都是將法治作為一種秩序整體認(rèn)知的。但 “法治”并不能脫離法律主體而獨(dú)立達(dá)成，法律主體是達(dá)成法治的必要條件，也是唯一能在“法治”過程中起能動(dòng)性作用的因素。在當(dāng)前研究中，作為法治化過程中最重要的因素之一——法律主體很少被單獨(dú)作為研究對(duì)象。本文以法律主體之維對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化進(jìn)行研究，希望通過對(duì)法律主體問題的探討，重新審視中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的進(jìn)程和效果。

一、法律主體在中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化中的意義

(一)法律主體是法治從原則走向具體實(shí)踐的邏輯起點(diǎn)

從歷史上看，我國(guó)沒有綿延的法治傳統(tǒng)，也沒有提供成熟的法治構(gòu)成要素，在各種具體場(chǎng)合提到的“法治”，多被視為工具意義上的存在，抑或被認(rèn)為是一種理想的社會(huì)秩序狀態(tài)。近些年隨著國(guó)家轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，立法、執(zhí)法、司法等體系的構(gòu)建更多的與社會(huì)公平正義、個(gè)體的自主、自由、權(quán)力的限制等聯(lián)系在一起，法治漸漸顯示出其作為一股獨(dú)立自主的力量，參與社會(huì)變革的特性，并逐漸被人們所接受。而各個(gè)參與主體在這一進(jìn)程中起了極大的推動(dòng)作用，從隨意性到確定性，因具體主體的不同，而推動(dòng)著每一組具體法律關(guān)系的變化，進(jìn)而推動(dòng)著法治滲透到具體社會(huì)實(shí)踐的方方面面?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，中國(guó)法治建設(shè)也不單單是制度建構(gòu)之工程，“更重要是理性法律主體型塑之過程”*潘偉杰：《法治與現(xiàn)代國(guó)家的成長(zhǎng)》，北京：法律出版社，2009年版，第13頁(yè)。。

(二)法律主體是財(cái)政法律關(guān)系中最為重要的因素

法律關(guān)系要素中最重要的是人的要素，財(cái)政法律關(guān)系也不例外。這里的人不僅包括自然人，也包括法人，還包括各種不具有法人資格的組織。具體來說，在財(cái)政法律關(guān)系中，既包括擁有財(cái)政權(quán)的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、預(yù)算單位，被授權(quán)或因別的原因參與財(cái)政法律關(guān)系的組織，也包括納稅人等自然人。明確這些不同法律主體的權(quán)力(權(quán)利)、義務(wù)，才能最終確定財(cái)政法律關(guān)系。

另外,在什么語(yǔ)境下討論法律主體問題，同一個(gè)主體在不同的情形下，確定為哪種法律關(guān)系的主體，是現(xiàn)實(shí)中必須回應(yīng)的問題，這會(huì)直接影響財(cái)政法律關(guān)系的走向。比如，某級(jí)政府，既可作為經(jīng)濟(jì)法意義上的法律關(guān)系的主體，也可作為行政法法律關(guān)系的主體，在其進(jìn)行不同的行為時(shí)，其所形成的法律關(guān)系是完全不同的。所以，研究法律主體對(duì)于財(cái)政法律關(guān)系的深入研究，具有十分重要的意義。

(三)法律主體問題的研究是中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化研究的必須

中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化問題，是中央與地方關(guān)系研究的子問題。而中央與地方關(guān)系的研究，歸根到底還是“中央”“地方”這兩類主體之間的關(guān)系問題。通常來說，這兩個(gè)主體一般應(yīng)該具有行政主體資格。但是不容回避的是，一些非行政主體也會(huì)作為主體的一部分，參與到中央與地方財(cái)政關(guān)系中去，而如何規(guī)范這些關(guān)系也是現(xiàn)實(shí)中的難點(diǎn)問題。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中央和地方更像是一個(gè)大公司內(nèi)的母公司和子公司的關(guān)系，中央向地方下達(dá)生產(chǎn)和計(jì)劃的指令，地方機(jī)械的執(zhí)行。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分稅制的實(shí)施，中央和地方更多的從事權(quán)和財(cái)權(quán)的分配角度出現(xiàn)了責(zé)任的分化和關(guān)系多元化的傾向。直到今天，這種變革還在持續(xù)進(jìn)行著。從行政法學(xué)角度上，可以作為行政法主體的行政機(jī)關(guān)，既包括中央政府及其職能部門，也包括地方政府及其職能部門，甚至還包括某些行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)等，我們一方面可以認(rèn)為這是利益多元化和政府更加開放的表現(xiàn)，也可以看成是行政組織的無(wú)序性的表現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)法主體的角度看，可以作為法律主體的類型會(huì)更多，還包括很多行業(yè)組織、國(guó)有企業(yè)等具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的單位。若對(duì)法律主體問題認(rèn)識(shí)不清晰，將無(wú)法從根本上解決中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化問題。

二、我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系中法律主體制度的變遷特點(diǎn)及動(dòng)因

很長(zhǎng)時(shí)間以來，重塑中央與地方財(cái)政關(guān)系和中央與地方財(cái)政關(guān)系非規(guī)范化的挑戰(zhàn)并存。在我國(guó)并沒有形成一種既定的框架，能讓中央與地方財(cái)政關(guān)系在這一框架下有所遵循的調(diào)整和重構(gòu)，反而是在中央和地方財(cái)政關(guān)系的不斷調(diào)整中，不斷推進(jìn)法治化。中央與地方財(cái)政關(guān)系中，討論最多，最重要的問題莫過于財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系問題，而這一問題的解決，很大程度上取決于中央與地方財(cái)政關(guān)系中，法律主體的確定及權(quán)利義務(wù)責(zé)任的分配。

黑格爾說：“概念所教導(dǎo)的，必然就是歷史所呈示的”*[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，北京：商務(wù)印書館，1995年版，第14頁(yè)。。法律主體從來就不是普遍的，它是一定歷史條件和立法政策的產(chǎn)物，集中反映了立法者的意志。自從人類社會(huì)產(chǎn)生法律以來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、秩序和正義的內(nèi)在相互作用、立法的變化，法律主體也經(jīng)歷了從生物學(xué)意義上人的內(nèi)部擴(kuò)展到生物學(xué)意義上人的外部擴(kuò)展的漫長(zhǎng)變化。我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、財(cái)政包干時(shí)期、分稅制實(shí)行后也經(jīng)歷了不同的變化。從中我們可以窺見其變遷的特點(diǎn)和動(dòng)因。

(一)法律主體制度的被遵從是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程

無(wú)論是新中國(guó)成立初期統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政制度，還是20世紀(jì)80年代以來實(shí)行的包干制，亦或是1994年以來的分稅制，每一次法律主體的調(diào)整都是通過法律、法規(guī)、規(guī)章等明確規(guī)定的。法律主體的調(diào)整和中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整是同步進(jìn)行的，但通過歷史考察，這些規(guī)定在實(shí)踐中往往“彈性”很大，事實(shí)上的主體尤其是中央政府并未完全受這些規(guī)定的約束，而是隨著當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)政治的需要，適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整和變更。

(二)法律主體制度不彰反映了調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系的立法不足

如果說建國(guó)初期法律主體制度約束力不強(qiáng)是為發(fā)展生產(chǎn)力，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)時(shí)客觀情況的必然選擇。依法治國(guó)的今天，法治已經(jīng)成為治國(guó)理政的重要方式，法律主體制度不彰則首先反映的是立法的不足。法律主體是立法中首先要做出規(guī)定的，目前在實(shí)踐中存在的諸多問題，比如主體不明確，權(quán)責(zé)不清，爭(zhēng)議解決機(jī)制缺失等，都是“于法無(wú)據(jù)”的表現(xiàn)，要“善治”，必先要有“良法”。

(三)法律主體的變更是完善國(guó)家宏觀調(diào)控的手段之一

宏觀調(diào)控是國(guó)家利用各種手段——經(jīng)濟(jì)的、政治的、法律的——對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。目前通過法律手段來實(shí)施宏觀調(diào)控、鞏固宏觀調(diào)控的成果已經(jīng)成為常態(tài)。每一次立法的過程都更加體現(xiàn)了實(shí)體上的謹(jǐn)慎性和程序上的民主和透明。國(guó)家宏觀調(diào)控的過程，也是調(diào)控主體和調(diào)控受體基于各自利益或者目標(biāo)進(jìn)行博弈的過程。在這一過程中，哪些可以進(jìn)入主體的范圍，主體的權(quán)責(zé)如何分配，直接會(huì)決定宏觀調(diào)控的性質(zhì)和走向。通過一定的立法程序，變更法律主體，成為完善宏觀調(diào)控的重要手段。

(四)中央財(cái)政壓力的變化是法律主體變更的重要原因

現(xiàn)代民主制下的中央政府往往被認(rèn)為是“公正”“仁慈”的政府，為了實(shí)現(xiàn)公平正義和所有公民的福祉而存在。但實(shí)踐中，中央與地方有利益一致的地方，但更多的時(shí)候，存在著大量博弈的過程。建國(guó)初期，百?gòu)U待興，需要集中充足的財(cái)力物力恢復(fù)生產(chǎn)，所有的財(cái)權(quán)都集中于中央，地方上基本上不具備獨(dú)立財(cái)權(quán)。到后來，給地方一定的自主權(quán)，當(dāng)?shù)胤降呢?cái)力及行為威脅到中央財(cái)政時(shí)，中央會(huì)果斷地通過法律、政策等手段進(jìn)行主體的變更。分稅制的實(shí)施，很大程度上也是由于中央財(cái)政壓力過大，以期通過改革，提高中央的財(cái)政收入比例。中央財(cái)政壓力的變化雖然不是法律主體變更的根本原因，但絕對(duì)是一個(gè)不容忽視的因素。

(五)國(guó)家治理手段的現(xiàn)代化推動(dòng)法律主體制度不斷完善

“法者，治之端也。”法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理法治化的必由之路。涉及到中央與地方財(cái)政關(guān)系的重大改革需要于法有據(jù)，改革成果需要法治固化。國(guó)家治理方式的現(xiàn)代化要求“法治”為改革提供穩(wěn)定性、全局性和規(guī)范性保障。中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，必須通過法律調(diào)整，這必然會(huì)推進(jìn)法律主體制度的完善。

三、中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化中法律主體之困

(一)法治不彰阻礙了法律主體制度的完善

我國(guó)建國(guó)后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等階段，每一個(gè)階段中央政府都提出了當(dāng)時(shí)的最主要目標(biāo)，從“恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，集中力量搞建設(shè)”，“社會(huì)主義改造”，到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，一直到改革開放，“摸著石頭過河”成為我國(guó)政府賴以決策的動(dòng)力和依據(jù)之一。這有其歷史合理性和必然性。但在這一過程中，根據(jù)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的“相機(jī)選擇”占了很大的比重，重實(shí)踐，輕制度；重結(jié)果，輕過程；重人治，輕法治。這必然導(dǎo)致法律主體制度難以發(fā)展和完善。當(dāng)前，隨著國(guó)家治理方式現(xiàn)代化的推進(jìn)，法治的地位不斷提高。十九大報(bào)告指出：“必須堅(jiān)持厲行法治……成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組”*《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2017年版，第31頁(yè)。，法律主體制度的不斷完善前景可期。

(二)立法的滯后限制了法律主體制度的完善

立法是法律主體得以確立的直接原因。我國(guó)建國(guó)以來很長(zhǎng)一段時(shí)間都以黨和國(guó)家規(guī)范性文件的形式來規(guī)范各種關(guān)系，中央與地方財(cái)政關(guān)系也不例外。這些規(guī)范性文件實(shí)際上起了和普遍適用的法律相似的作用，甚至因?yàn)槠渲贫ǖ目旖菪远蔀槲覈?guó)規(guī)范各項(xiàng)事務(wù)的常用方法。一些規(guī)范性文件的實(shí)際效果“較好”，更使立法工作停滯不前*比如說我國(guó)《破產(chǎn)法》，醞釀了10年才出臺(tái)；我國(guó)的《預(yù)算法》從出臺(tái)到第一次修訂歷時(shí)十年。。立法的滯后直接導(dǎo)致法律主體不能被及時(shí)確立或變更，影響了其自身的完善。

立法的滯后性還表現(xiàn)在立法的非“全面性”，在規(guī)定主體權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)同時(shí)，自然的會(huì)有一個(gè)問題，主體之間發(fā)生沖突時(shí)該如何處理？中央與地方在相關(guān)事項(xiàng)劃分上存在矛盾時(shí)，是否存在一種具有可操作性、規(guī)范化的程序能解決問題？能否有效引入司法調(diào)節(jié)，將中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整納入法治化的軌道？這些都沒有解決。目前我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系處理中仍是“有行政，無(wú)司法”的常態(tài)。

(三)實(shí)踐的復(fù)雜性加大了法律主體制度完善的難度

中央與地方財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜性，決定了其法律主體問題的復(fù)雜性。主體的具體范圍層次性多且具有多樣性；主體的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)責(zé)任受各方因素制約會(huì)處于經(jīng)常變動(dòng)中，且有時(shí)界限不清。這無(wú)形中增加了法律主體制度完善的難度。在行政層級(jí)不變的情況下尚且如此，如果再加上別的變化因素，情況將更加復(fù)雜。這使得確定法律主體并明確其具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有時(shí)變成了一項(xiàng)不可能完成的任務(wù)。

良法是善治之前提，無(wú)“良法”則無(wú)“善治”。只有內(nèi)容上能反映調(diào)整對(duì)象自身規(guī)律、價(jià)值上符合公平正義之原則并能促進(jìn)社會(huì)公益、形式上科學(xué)的法才能稱之為良法。若不能制定出“良法”，則法律不如不立。朱蘇力在分析建國(guó)初期沒有在中央與地方之間實(shí)行制度化分權(quán)的原因時(shí)指出：“當(dāng)時(shí)還缺少現(xiàn)代政治分權(quán)經(jīng)驗(yàn)的情況下，急急忙忙進(jìn)行制度化，一旦中央與地方權(quán)力配置不當(dāng)……可能帶來嚴(yán)重后果”*朱蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東論十大關(guān)系第五節(jié)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004年第2期。。

在中央與地方財(cái)政關(guān)系處理中，最理想的狀態(tài)是：“既要尊重中央的權(quán)威，又要調(diào)動(dòng)地方的積極性能同時(shí)發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”，但在設(shè)置主體權(quán)利義務(wù)時(shí)，若簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，可能會(huì)導(dǎo)致管理更加復(fù)雜。是否存在著一種制度，讓中央與地方兩個(gè)積極性都能常態(tài)性的發(fā)揮？有學(xué)者提出：“發(fā)揮中央與地方的‘兩個(gè)積極性’，應(yīng)將表面的‘齊抓共管’逐步改為協(xié)同治理下的‘合作伙伴關(guān)系’。在全面履行中央與地方的共同事權(quán)的過程中，應(yīng)充分注意到中央與地方相關(guān)職責(zé)中的‘共同利益’，雙方基于‘共贏’而合作，應(yīng)更加注重合作機(jī)制的構(gòu)建，增強(qiáng)政策溝通，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體治理”*張志紅：《央地關(guān)系調(diào)整應(yīng)避開的幾個(gè)誤區(qū)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2015年第10期。。但這些建議都是非常原則性的。我國(guó)地域發(fā)展不均衡，解決具體問題需要結(jié)合具體判斷和地方性知識(shí)，這些因素直接導(dǎo)致“良法”難產(chǎn)。

四、中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化中法律主體制度完善的路徑選擇

(一)確立法律主體設(shè)立的基本原則

設(shè)立中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體，包含兩層含義，一是確立法律主體，即哪些主體可以成為法律主體；二是設(shè)定主體的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)。以下的四個(gè)原則各有偏重，既有在主體確定的情況下，如何對(duì)主體的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)進(jìn)行規(guī)定的原則，又有在主體不確定的情況下，如何確立法律主體并合理設(shè)定其權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)的原則。

1.集中與民主相統(tǒng)一原則

社會(huì)不僅包括政府、集體、個(gè)人等組成部分，還包括上述各主體利益間相互促進(jìn)、相互制約的聯(lián)系，這種聯(lián)系構(gòu)成社會(huì)的秩序，“社會(huì)是否和諧、社會(huì)利益是否能得到更好的實(shí)現(xiàn)，更主要取決于其內(nèi)在的秩序即各主體利益之間聯(lián)系的性質(zhì)”*孔德周：《系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法論》，北京：中國(guó)法制出版社，2005年版，第78頁(yè)。。法律主體的確立和所擁有的權(quán)利義務(wù)是各方利益博弈在法律上的反映。在利益多元化的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)，中央與地方財(cái)政關(guān)系中各個(gè)法律主體，尤其是中央與地方既有利益統(tǒng)一的一面，又有各自獨(dú)立的一面。集中和民主是社會(huì)生活永恒的話題，二者必須平衡協(xié)調(diào)，才能促進(jìn)社會(huì)這個(gè)大系統(tǒng)的最優(yōu)功能。

民主是一種社會(huì)管理體制，是立法正當(dāng)性的根本保證，對(duì)防止立法過程中的專制風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的意義。民主原則為法律主體制度的創(chuàng)制提供了法律依歸。在中央與地方財(cái)政關(guān)系法律主體的立法中，在設(shè)定主體的權(quán)利義務(wù)時(shí)，我們要注意中央經(jīng)濟(jì)集中與地方經(jīng)濟(jì)民主的平衡協(xié)調(diào)，我們既不能因?yàn)橐屑芯蛯?duì)地方捆的過多過死，又不能因?yàn)橐忻裰骶汀耙环帕酥倍鴮?dǎo)致地方失控，更不能允許“突破法律”的錯(cuò)誤主張實(shí)行*劉文華教授觀點(diǎn)，見中國(guó)法學(xué)會(huì)編：《要報(bào)(90)》，1993年8月27日。。這一原則的實(shí)現(xiàn)要依靠行之有效的程序規(guī)則，不但在立法過程中要民主和集中相結(jié)合，在立法內(nèi)容上，也要注意民主和集中的結(jié)合。

2.穩(wěn)定性與變動(dòng)性相統(tǒng)一原則

社會(huì)生活的發(fā)展變化需要立法機(jī)關(guān)適時(shí)地進(jìn)行法律的廢、改、立，但與此同時(shí)，法律不能朝令夕改，否則就會(huì)有損法律的確定性和權(quán)威性。社會(huì)生活的多變性與法律的相對(duì)穩(wěn)定性是一對(duì)始終存在的矛盾?？傮w來看，由于動(dòng)是絕對(duì)的，靜是相對(duì)的、有條件的，前者代表的是法的變動(dòng)性，后者代表的是法的穩(wěn)定性，所以前者是矛盾的主要方面。

在中央與地方財(cái)政關(guān)系法律主體制度的構(gòu)建中，對(duì)于一些原來不屬于法律主體，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，已經(jīng)具備了確立為法律主體條件的，要及時(shí)確立；對(duì)于那些已經(jīng)不適宜作為法律主體，要及時(shí)從制度上予以廢除。既要注意穩(wěn)定性，把握立法的時(shí)機(jī)，又要掌握變動(dòng)性，使立法盡可能反映新的客觀情況的變化。比如在主體的事權(quán)劃分上，有學(xué)者就主張“中央和地方事權(quán)的劃分只要在堅(jiān)持主權(quán)由中央政府統(tǒng)一行使即不改變單一制政體的前提下，完全可以采取更加靈活的做法，以適應(yīng)不同地區(qū)差異較大的國(guó)情”*楊志勇：《中央與地方事權(quán)劃分思路的轉(zhuǎn)變：歷史與比較的視角》，《財(cái)政研究》，2016年第9期。。若采用這種思路，就是兼顧法律主體制度原則性和靈活性的很好例證。

3.責(zé)、權(quán)、利、效相結(jié)合原則

中央與地方財(cái)政關(guān)系，是經(jīng)濟(jì)法研究的主要問題之一，責(zé)、權(quán)、利、效相結(jié)合是經(jīng)濟(jì)法的總原則，也是設(shè)立法律主體的原則之一?！柏?zé)”有兩種含義，有的是積極意義的責(zé)任，盡責(zé)、責(zé)任；有的是消極意義的責(zé)任，即違法或沒有履行義務(wù)所引起的法律責(zé)任?！皺?quán)”，就是經(jīng)濟(jì)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)利?！袄笔侵肝镔|(zhì)利益，“效”是指經(jīng)濟(jì)效益，廣義上也包括社會(huì)效益*劉文華：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論(1987年手稿)》，北京：學(xué)苑出版社，2002年版，第152頁(yè)。。責(zé)權(quán)利效一致是任何管理系統(tǒng)保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)，權(quán)大于責(zé)，或者責(zé)大于權(quán)都是不可取的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，權(quán)責(zé)的分配也要考慮利、效，我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系存在諸多問題，根源都在于責(zé)、權(quán)、利、效不統(tǒng)一?！耙话愣裕械臋?quán)力意味著利益和權(quán)利，可將其稱為利益和權(quán)利型權(quán)力，有的權(quán)力代表著責(zé)任和義務(wù)，可將其稱為責(zé)任和義務(wù)型權(quán)力”*羅紅波，[意]M.巴爾巴托：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方作用：中意比較研究》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年版，第19頁(yè)。。在沒有約束的情況下，中央與地方往往都傾向于利益和權(quán)利型權(quán)力，而盡力規(guī)避責(zé)任和義務(wù)型權(quán)力，結(jié)果便形成了目前的權(quán)責(zé)格局，中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配問題突出。這體現(xiàn)出的深層次問題是，中央的宏觀決策或權(quán)力的行使如何與地方利益相協(xié)調(diào)的問題。

隨著社會(huì)的發(fā)展，中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體有可能更加多元化，哪些可以成為法律關(guān)系的主體，哪些不可以成為法律關(guān)系的主體，中央所行使的行政權(quán)或者宏觀經(jīng)濟(jì)治理權(quán)行使過程中如何把握界限，既能綜合協(xié)調(diào)各種關(guān)系，又能最終實(shí)現(xiàn)行權(quán)的初衷都是研究法律主體問題必須要關(guān)注的。因此，在法律主體設(shè)立的過程中，要充分考慮中央和地方如何合理配置其職權(quán)，考慮這些主體的責(zé)、權(quán)、利、效是否能統(tǒng)一。

(二)增加以法律主體為中心的立法供給

1.加強(qiáng)中央與地方財(cái)政關(guān)系的相關(guān)立法

良法和法律得以實(shí)施構(gòu)成了法治的兩大核心要素。立法在我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系中的作用如何？通過前文分析可知，法律層面上對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)定存在著嚴(yán)重的供給不足。從我國(guó)建國(guó)以來的實(shí)踐和研究情況看，顯然更側(cè)重于事實(shí)上的權(quán)力分配尤其是縱向權(quán)力分配，并依靠政策推動(dòng)這種事實(shí)的存續(xù)。政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，起到了非常重要的作用，有學(xué)者指出“中國(guó)30多年的發(fā)展成就大大超出了西方學(xué)者的預(yù)期，包含了一些傳統(tǒng)發(fā)展理論未能解釋的重要因素。這些因素包括……政策有較強(qiáng)的連續(xù)性、穩(wěn)定性，并且適時(shí)調(diào)整；……調(diào)動(dòng)地方積極性并增進(jìn)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)”*吳敬鏈，厲以寧等著，朱克力編：《供給側(cè)改革引領(lǐng)“十三五”》，北京：中信出版集團(tuán)，2016年版，第32頁(yè)。。毛澤東曾說：“處理好中央與地方關(guān)系，這對(duì)于我們這樣一個(gè)大國(guó)大黨是一個(gè)十分重要的問題”*毛澤東：《毛澤東選集》(第5卷)，北京：人民出版社，1977年版，第276頁(yè)。。央地財(cái)政關(guān)系妥善處理的重要性，不言而喻。我國(guó)憲法規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性的原則?！边@為中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體立法提供了原則性指導(dǎo)。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，目前我國(guó)實(shí)行的是中央與地方多個(gè)層級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都享有立法權(quán)的復(fù)合立法體制。在涉及到中央與地方關(guān)系的立法上，中央應(yīng)占主導(dǎo)地位?；诖?，加強(qiáng)中央與地方財(cái)政關(guān)系法律主體制度立法可從以下幾方面著手：

第一，完善中央與地方財(cái)政關(guān)系法律主體制度體系。從內(nèi)容上講，這一體系至少應(yīng)包括立法主體制度、預(yù)算主體制度、稅收主體制度、監(jiān)督主體制度、爭(zhēng)議解決制度等。從層次上講，又分為中央立法和地方立法。立法過程中要注意中央的統(tǒng)一立法與地方自主決策的統(tǒng)一，考慮到統(tǒng)一性和差異性的配合，保證法令、政令統(tǒng)一的同時(shí)，又要發(fā)揮地方主體的積極性。

第二，提高財(cái)政立法層級(jí)。法制的統(tǒng)一性是我國(guó)立法制度的重要原則。全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)要充分發(fā)揮立法職能，我國(guó)《立法法》已經(jīng)對(duì)哪些必須制定法律，哪些可以通過授權(quán)立法，授權(quán)立法的規(guī)則做出了明確的規(guī)定。應(yīng)該由法律規(guī)定的事項(xiàng)，堅(jiān)決不能用規(guī)章或者更低位階的立法規(guī)定，落實(shí)憲法所規(guī)定的“必須制定法律的事項(xiàng)”真正通過法律加以規(guī)范，使財(cái)政立法真正具有權(quán)威性。

第三，提高立法質(zhì)量。越是強(qiáng)調(diào)法治就越是要提高立法質(zhì)量，立法機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮作用，將列入立法規(guī)劃的，事關(guān)重要主體、重要事項(xiàng)的財(cái)政問題要及時(shí)進(jìn)行立法推進(jìn)。注意立法內(nèi)容的內(nèi)在邏輯統(tǒng)一性、前瞻性和系統(tǒng)性，努力使立法條文盡量明確、具體，提高立法針對(duì)性和可執(zhí)行性。此外，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)、健全公布法律草案征求意見、法律通過前的評(píng)估等配套制度上也要盡快推進(jìn)*李適時(shí)：《完善以法律為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》，《求是》，2017年第12期。。

2.進(jìn)行涉及中央與地方財(cái)政關(guān)系的法律匯編

“法律匯編又稱法規(guī)匯編，是指按照一定標(biāo)準(zhǔn)(如頒布時(shí)間、法律部門，或者一定的主題等)，將規(guī)范性文件收入加以系統(tǒng)排列，匯編成冊(cè)”*孫國(guó)華主編：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2009年版，第477頁(yè)。。法律匯編嚴(yán)格意義上講并不屬于立法活動(dòng)，但是在匯編過程中，會(huì)發(fā)現(xiàn)一些問題，引起司法解釋、新的立法的產(chǎn)生等等。從這個(gè)意義上講，法律匯編可以是另外一種意義上的“立法推動(dòng)”?！霸诿绹?guó)許多州，有很多(雖然不是全部)這種類型的制定法匯集，其中原始資料和獨(dú)立部分的文本將影響到法院闡釋其條款的模式”*[美]約翰·奇普曼·格雷著：《法律的性質(zhì)與淵源》，馬馳譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012年版，第159頁(yè)。。

我們進(jìn)行法律匯編時(shí)，應(yīng)增強(qiáng)其針對(duì)性，比如可以針對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系專門進(jìn)行法律匯編，與法律法規(guī)的廢、改、立結(jié)合起來。相比如立法程序的漫長(zhǎng)和復(fù)雜，在進(jìn)行立法準(zhǔn)備的同時(shí)，進(jìn)行法律匯編，從而對(duì)立法進(jìn)行清理，不失為一條推進(jìn)中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化的捷徑。

(三)實(shí)踐中回歸法律主體的“謙抑”

1.“謙抑”是行使公權(quán)力的應(yīng)有之義

公權(quán)力行使的一條重要原則是，“不可行法無(wú)規(guī)定之權(quán)”，即不能任意放大自身權(quán)力。這和“謙抑”一詞的詞義是相一致的。在漢語(yǔ)言文義上，“謙抑”一詞與“謙遜”基本同義。謙抑作為刑法的特征，在刑法學(xué)界應(yīng)用已非常普遍，它是指“立法者應(yīng)當(dāng)力求以最小的支出——少用甚至不用刑罰(而用其他刑罰替代措施)，獲取最大的社會(huì)效益——有效地預(yù)防和控制犯罪”*陳興良：《刑法哲學(xué)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997年版，第6頁(yè)。。實(shí)踐中的中央與地方財(cái)政關(guān)系的法律主體，必是經(jīng)過立法確認(rèn)的。在實(shí)踐中，更為重要的是法律主體行使權(quán)力(權(quán)利)和履行義務(wù)承擔(dān)責(zé)任的情況。

由于中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體多為政府部門，或多或少地掌握著自由裁量權(quán)，自由裁量權(quán)的行使大部分情況下都會(huì)導(dǎo)致權(quán)力規(guī)制對(duì)象實(shí)體權(quán)利的變化。權(quán)力行使的界限是什么？如果僅以現(xiàn)有文本上的法律所確定的原則去確定界限在現(xiàn)實(shí)中是很難實(shí)施的。理論上講，我們可以不斷擴(kuò)充法條，以回應(yīng)實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問題。從而實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化。但事實(shí)上，無(wú)論法律規(guī)定的多細(xì)致，面對(duì)千變?nèi)f化的現(xiàn)實(shí)總是顯得抓襟見肘。即使是在法治很發(fā)達(dá)的美國(guó)，也不例外，拿其中央與地方責(zé)權(quán)劃分為例，“隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，聯(lián)邦和州在不同事項(xiàng)上的責(zé)權(quán)劃分并非一成不變，而是根據(jù)時(shí)代的要求而不斷變化的。……即使是同樣的抽象原則和法律條款，在不同的年代伴隨著時(shí)代的要求和法律的實(shí)踐，在聯(lián)邦和州的責(zé)權(quán)劃分上也可以產(chǎn)生完全不同的效果”*宣曉偉：《推進(jìn)中央和地方事權(quán)劃分的法治化》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2015年第10期。。在這種情況下,如何把握住權(quán)力的界限,就顯得尤為重要。

第一，堅(jiān)持法律主體行權(quán)“有限性”，依法“確權(quán)”，確定法律主體的權(quán)利(權(quán)力)、義務(wù)、責(zé)任。洛克在《政府論》中通過自然權(quán)力理論、社會(huì)契約理論、分權(quán)制衡理論對(duì)有限政府作了系統(tǒng)論述。他認(rèn)為，“民主制國(guó)家是大多數(shù)人掌握立法權(quán)的國(guó)家，因而人民可以監(jiān)督政府，政府并無(wú)為所欲為的專斷權(quán)力”*[英]洛克：《政府論》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印刷館，1982年版，第105-121頁(yè)。。中央與地方財(cái)政關(guān)系中，因?yàn)樯婕暗截?cái)產(chǎn)的征收、公共資金的分配使用等，主體行使公權(quán)力的情形非常多，法律主體只有自覺按照法律規(guī)定行權(quán)，自覺抑制權(quán)力沖動(dòng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化。

第二，堅(jiān)持法律主體行權(quán)“陽(yáng)光化”。哪些是中央與地方財(cái)政法律關(guān)系中的主體，都擁有哪些權(quán)力，必須公開“曬出來”?！耙?yàn)闆]有公開就無(wú)法監(jiān)督，權(quán)力也就無(wú)法關(guān)進(jìn)制度的籠子里；沒有公開就沒有威懾力，制度就會(huì)形同虛設(shè)；沒有公開就失去公眾的信任，制度就會(huì)降低其公信力”*顧杰：《如何把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里》，《中國(guó)行政管理》，2013年第10期。。

第三，堅(jiān)持法律主體“權(quán)責(zé)一體”，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)。有了責(zé)任，主體的權(quán)力才能受到約束，才能真正實(shí)現(xiàn)“謙抑”。在立法中，要強(qiáng)化法律主體的權(quán)責(zé)一致的規(guī)定，還要合理劃分不同主體的責(zé)任范圍、大小。中央與地方法律關(guān)系中，主體通常是以“組織”的身份出現(xiàn)的，一旦出現(xiàn)問題，很容易出現(xiàn)名義上“集體擔(dān)責(zé)”，實(shí)質(zhì)上“集體無(wú)責(zé)”的情況。通過合理的制度構(gòu)建，將“組織化”的主體責(zé)任明確，真正做到責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)，這有利于更好地發(fā)揮法律主體的作用。

2.法律主體不能過度泛化

法律主體不能過度泛化包含兩方面含義：一是中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體的范圍不能泛化；二是法律主體行使權(quán)利(權(quán)力)履行義務(wù)不能泛化。中央與地方財(cái)政關(guān)系中，法律主體具有“泛化”的發(fā)生土壤，一般而言，權(quán)力的發(fā)生都是和政治權(quán)威相聯(lián)系的，是利益重新分配的過程。權(quán)力是獲取利益的手段，同時(shí)權(quán)力還具有侵犯他人利益的能力，所以權(quán)力的轉(zhuǎn)移不僅與當(dāng)事人的利益相關(guān)，而且間接的與社會(huì)其他成員的利益相關(guān)。因此，“在一個(gè)正常的社會(huì)里，權(quán)力的取得都是重要的法律問題，是一個(gè)規(guī)范的行為。當(dāng)然，權(quán)力的‘私相授受’在任何社會(huì)里都難以絕對(duì)避免，不過，在法治的社會(huì)里，它失去了正當(dāng)性”*周永坤：《規(guī)范權(quán)力——權(quán)力的法理研究》，北京：法律出版社，2006年版，第255頁(yè)。。所以，法律主體的范圍、權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)責(zé)任必須是確定的，不能隨意泛化或擴(kuò)張。

中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化，實(shí)際上是中央與地方兩類主體在行使財(cái)政權(quán)過程中權(quán)力配置的法治化問題。一般來說，權(quán)力配置有橫向分權(quán)和縱向分權(quán)之分，長(zhǎng)久以來，我們非常注重效率，效率甚至被當(dāng)成是首要價(jià)值，比如“效率優(yōu)先，兼顧公平”口號(hào)的提出。這與我國(guó)改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是緊密相連的。但效率優(yōu)先的前提下，有時(shí)候忽略了權(quán)力的濫用問題。因?yàn)橐坏┮孕蕿槊M(jìn)行權(quán)力的濫用，那同樣也是有效率的。中央與地方財(cái)政關(guān)系中的法律主體，作為很多情況下的權(quán)力行使者，一旦以效率為導(dǎo)向，進(jìn)行泛化，也會(huì)導(dǎo)致其正當(dāng)性的流失，損害法治。在一個(gè)主權(quán)范圍內(nèi)將不同的權(quán)力分屬于不同的主體行使，本身是為了控權(quán)。但如果權(quán)力過度集中在中央或地方的一方，則主權(quán)擁有者和權(quán)力擁有者很有可能走向?qū)α?，從而失去?duì)權(quán)力的控制。

因此，無(wú)論是在立法中，還是在實(shí)踐中，都要防止法律主體的泛化，尤其是要發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的作用，保障中央與地方財(cái)政關(guān)系中法律主體的“謙抑”性。

五、結(jié)　論

在中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化過程中，法律主體因其“現(xiàn)象化”——似乎不需要深入討論——通常不被研究者所重視。然而法律主體制度的完善與否卻恰恰最能反映中央與地方財(cái)政關(guān)系法治化程度的高低或成功與否；法律主體的確立或改變直接基于實(shí)踐中各種主體的利益及地位的變化；法律主體的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)的變化聯(lián)結(jié)著各方主體實(shí)體權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)的變化。法律主體不明確，會(huì)直接導(dǎo)致在哪級(jí)政府行使哪些職能問題上含混不清，降低各級(jí)政府尤其是地方政府的辦事效率。所謂“原則清楚，實(shí)踐復(fù)雜”。

中央與地方財(cái)政關(guān)系的法治化離不開法律主體制度的完善，法律主體制度的完善不是法治化的結(jié)果，而是法治化的推動(dòng)力量和表現(xiàn)之一。法律主體制度的研究，不僅要關(guān)注制度的具體完善，關(guān)注具體的已經(jīng)頒布的法條，還要通過規(guī)則對(duì)主體行動(dòng)的指引，通過規(guī)則的滲透，最終形成一種“良法之治”。