付新月+王桂華+姜偉晨+包亮

摘要：本文以阿榮旗為例，著重研究其土地流轉(zhuǎn)情況，通過研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況，對比英美土地流轉(zhuǎn)制度，憑借阿榮旗的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀以及土地流轉(zhuǎn)中涉及的法律依據(jù)，發(fā)現(xiàn)阿榮旗在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不夠、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、管理部門不履行責(zé)任以及從根本上改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題。并提出了加大土地流轉(zhuǎn)法規(guī)宣傳、依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為、高度重視土地流轉(zhuǎn)工作、建立糾紛調(diào)處體系并查處違法行為等完善的建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村；阿榮旗

Problems and Countermeasures of rural land circulation ON the Arun Banner

Fu Xinyue1Wang Guihua2Jiang Weichen2Bao Liang2

1. Inner Mongolia geological environment monitoring Institute Hohhot 0100002. Inner Mongolia Agricultural University Inner Mongolia Hohhot 010019

Abstract：This paper takes Arun Banner as an example，focused on the research of the land circulation situation，and through the research of the circulation of rural land，and compared with American and England system of land circulation. It is found that in the process of rural land transfer in Arun Banner. There are some problems have found，such as insufficient understanding of land circulation，nonstandard land transfer，failure of the management departments to fulfill their obligations and the fundamental change of land and agricultural use. The paper will put forward some suggestions to increase the land circulation laws and regulations propaganda，regulate land circulation behavior according to law，attach great importance to land circulation work，establish dispute mediation system and investigate and punish illegal behavior.

Key word：land circulation；rural area；Arun Banner

1.引言

近幾年，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)正處于穩(wěn)定提升的階段。尤其是在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力上獲得了很大的進(jìn)步。因而我國當(dāng)前在農(nóng)業(yè)上生產(chǎn)經(jīng)營的目標(biāo)就是達(dá)到規(guī)?；图s化。然而當(dāng)下我國土地的經(jīng)營方式是一種比較散漫的制度，而且土地規(guī)模也相對較小，土地流轉(zhuǎn)則是能夠達(dá)到土地相對集中和規(guī)模生產(chǎn)的有效制度，所以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的實(shí)質(zhì)也在另一種程度上加速了我國土地流轉(zhuǎn)。并且對于城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也提高了對土地的需求。

本文對阿榮旗的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行分析研究，通過研究阿榮旗土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀，使我們在土地流轉(zhuǎn)的問題上能夠明確研究方向，更清楚掌握和了解在土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，通過健全和完善我國土地流轉(zhuǎn)制度，能夠穩(wěn)步提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)概況

我國在1983年實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，并且頒布了新型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)的制度以及收入分配的制度，更大程度地提高了農(nóng)民對于生產(chǎn)的積極性，解放農(nóng)民生產(chǎn)力，這30年快速發(fā)展的機(jī)會是利用了體制上的變革和技術(shù)上的創(chuàng)新為我國的農(nóng)業(yè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來的。配合著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展和工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化速度的加快，巨大數(shù)量的農(nóng)民背棄了土地，開始進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的工作，特別體現(xiàn)在青壯年勞動力離鄉(xiāng)打工，我國便發(fā)生了村莊空心化、農(nóng)業(yè)農(nóng)戶兼業(yè)化、人口老齡化的現(xiàn)象，土地沒有得到合理經(jīng)營，甚至出現(xiàn)荒廢現(xiàn)象，使國家的土地資源得到了極大的浪費(fèi)，并且阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。

通過飛速進(jìn)步的機(jī)械化農(nóng)業(yè)以及對科學(xué)技術(shù)的宣傳，有一些農(nóng)戶為了方便機(jī)械化的耕作和管理土地，農(nóng)民之間于是利用互換、轉(zhuǎn)包的方法轉(zhuǎn)讓土地。我國在2005年實(shí)行了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》制度，在黨的十七屆三中全會并于2008年中頒布了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，并在決定中清楚的規(guī)定了我國在堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度以及能夠完全尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)被允許依照法律制度進(jìn)行自愿的有償流轉(zhuǎn)。并且各級政府機(jī)關(guān)需要設(shè)立并健全關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，制定以及完善關(guān)于土地流轉(zhuǎn)管理工作的法律規(guī)范，此舉讓土地流轉(zhuǎn)的管理工作漸漸地實(shí)現(xiàn)了制度化和規(guī)范化[1]。

3.阿榮旗土地流轉(zhuǎn)

3.1研究區(qū)概況

阿榮旗是隸屬內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市地區(qū)的一個(gè)旗縣，該旗位于大興安嶺東麓，東經(jīng)122°2′～124°5′、北緯47°56′～49°19′。阿榮旗南北長151.9km，東西寬149.6km，總面積13641km2。阿榮旗屬于溫帶大陸性半濕潤氣候，因?yàn)槭艿降貏菀约爸脖坏牟煌绊?，溫度自南向北呈現(xiàn)逐漸遞減現(xiàn)象，年平均氣溫1.7℃。最冷是1月，月平均氣溫-20.1℃。年極端最高氣溫38.5℃，年極端最低氣溫-39.8℃，年平均降水量458.4mm，主要集中在6月～8月，占全年降水量的70%，年平均風(fēng)速3.4m/s，主導(dǎo)風(fēng)向?yàn)槲鞅憋L(fēng)。大部分地區(qū)9月中旬出現(xiàn)早霜，無霜期90d～130d。endprint

3.2阿榮旗土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近幾年，呼倫貝爾市阿榮旗秉承著把增加農(nóng)業(yè)效益、增加農(nóng)民收入為重點(diǎn)內(nèi)容，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)任務(wù)逐步進(jìn)行開展。阿榮旗在2009年總共流轉(zhuǎn)了23.4萬畝土地、于2010年阿榮旗共流轉(zhuǎn)了80.5萬畝土地，占全旗耕地總面積的22.1%。在2011年阿榮旗一共流轉(zhuǎn)了123.53萬畝土地，占全旗耕地總面積的33.85%。在2012年阿榮旗一共流轉(zhuǎn)了177萬畝土地，在2013年阿榮旗一共流轉(zhuǎn)了238.9萬畝土地，占全旗耕地總面積的50.29%[2]。

在2014年阿榮旗一共流轉(zhuǎn)了250.09萬畝土地，2015年，阿榮旗農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)261萬畝（如表1），占耕地總面積471萬畝的55.41%（如圖2。其中，以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的126.5萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的48.47%；以出租方式流轉(zhuǎn)的90.5萬畝，該流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的34.67%；以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的39.4萬畝，該流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)的土地占流轉(zhuǎn)總面積的15.1%；以股份合作方式流轉(zhuǎn)的4.4萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的1.69%；以互換方式流轉(zhuǎn)的0.2萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的0.07%（如圖3）。

4.土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

4.1管理部門沒有履行職責(zé)

即使全國都設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，但是由于被體制所影響，領(lǐng)導(dǎo)對其并不重視，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有專職的工作人員，迫使農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)問題一團(tuán)糟，不僅沒有簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，連土地流轉(zhuǎn)糾紛也沒有得到及時(shí)有效的處理，不斷有農(nóng)民進(jìn)行上訪，這一情況直接損害了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

4.2土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)“非農(nóng)化”與“非糧化”現(xiàn)象

土地流轉(zhuǎn)行為在完成以后，受讓方的農(nóng)戶很少播種糧食類的農(nóng)作物，但是絕大部分都播種了蔬菜、花卉、瓜果以及樹苗這些在經(jīng)濟(jì)效益方面相對較高的農(nóng)作物；一部分農(nóng)用土地用來種植樹苗和挖池塘；一部分農(nóng)用土地用于建設(shè)養(yǎng)殖場或者工廠等這類永久性的建筑設(shè)施，這種行為不但損害了農(nóng)用土地，土地的農(nóng)業(yè)用途也從本質(zhì)上進(jìn)行了變更[3]。

5.措施與對策

5.1高度重視土地流轉(zhuǎn)工作

對于各級農(nóng)業(yè)機(jī)關(guān)來說，他們的主要責(zé)任就是增大土地流轉(zhuǎn)的工作指導(dǎo)。各級的農(nóng)業(yè)機(jī)關(guān)都一定要高度重視，從根本上意識到要增大對于土地流轉(zhuǎn)的管理以及服務(wù)的必要性和緊迫性，并且要對土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)盡職盡責(zé)，設(shè)立并完善經(jīng)?；?、制度化以及規(guī)范化的工作機(jī)制和清楚的工作責(zé)任制度。但是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要指定專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)以及工作人員，被指定從事關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范推廣、價(jià)格評估、簽訂合同指導(dǎo)、流轉(zhuǎn)信息、流轉(zhuǎn)咨詢、利益關(guān)系協(xié)調(diào)、糾紛調(diào)處等工作內(nèi)容，一步步設(shè)立并完善針對土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)以及服務(wù)平臺，堅(jiān)持完善和補(bǔ)充土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度。增強(qiáng)對于土地流轉(zhuǎn)的情況監(jiān)測功能，并且能夠時(shí)時(shí)地了解到有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的最新情況。鼓勵農(nóng)戶依據(jù)法律進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，不停完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新環(huán)境，并且能夠保證農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展[4]。

5.2建立糾紛調(diào)處體系并查處違法行為

首先通過設(shè)立糾紛調(diào)處體系。完善縣市仲裁、司法保障、民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調(diào)解等關(guān)于土地承包糾紛調(diào)處的長期有效的法律機(jī)制，并且能夠認(rèn)真嚴(yán)查處分并且處理解決關(guān)于土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾和土地糾紛，能夠站在農(nóng)民的角度上維護(hù)其合法權(quán)益。其次務(wù)必更正并且嚴(yán)格處理在土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的違法亂紀(jì)現(xiàn)象，增加跟信訪、紀(jì)檢、監(jiān)察、糾風(fēng)、司法、國土等部門之間的交流與合作，并且完善在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的較為明顯問題對其進(jìn)行針對處理的工作機(jī)制，關(guān)鍵的問題在于更正并且嚴(yán)格處理不尊重農(nóng)民自身想法，強(qiáng)制性進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等損害到農(nóng)民土地承包權(quán)益以及非法變更流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途等問題。

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