周 潔，祖拜旦木·吐拉甫，祖力菲婭·買買提

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830052）

1 引 言

由于目前城市擴(kuò)張導(dǎo)致城市建設(shè)用地需求量急劇加大，城市用地侵占其他用地是必然趨勢。因此我國立足于十八億畝耕地保護(hù)紅線，實行農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地增減掛鉤政策[1-2]。增減掛鉤政策對耕地的保護(hù)具有重大的意義，但是卻不能很好地解決我國林地、草地等保護(hù)問題[3]。草地是我國重要的生態(tài)資源，也是富饒的生態(tài)資產(chǎn)。我國草地總面積占國土面積的40%，是我國資源稟賦中面積最廣闊的一環(huán)[4]。但是經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的高壓之下，出于利益驅(qū)動形成的過度開采、過度放牧等行為導(dǎo)致我國90%的草地面臨退化危機(jī)[5]。因此，本文是在建設(shè)用地增減掛鉤的理論基礎(chǔ)上提出的一種關(guān)于草地整理和建設(shè)用地有效利用相關(guān)聯(lián)的運行機(jī)制。即在草地流轉(zhuǎn)的背景下，由政府出面征收牧民手中嚴(yán)重退化無法繼續(xù)放牧或不宜開墾的草地，對所征收的草地進(jìn)行統(tǒng)一的整理與復(fù)墾，再將該草地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，草地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后所獲得收益用于居民點的二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)的草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營過程。

池芳春認(rèn)為應(yīng)將草地農(nóng)業(yè)納入頂層設(shè)計建立“食草地產(chǎn)權(quán)交易”制度。以耕地為中介，實現(xiàn)草地——耕地——建設(shè)用地的占補(bǔ)平衡并獲得草原建設(shè)資金[6]。田富強(qiáng)則從建立“草地紅線”的角度來剖析草地占補(bǔ)平衡，其表示應(yīng)通過建立“草地產(chǎn)權(quán)交易”市場來規(guī)范草地產(chǎn)權(quán)的市場化經(jīng)營，從而激勵地方政府和牧民做到草地占補(bǔ)平衡[7]。目前有關(guān)通過建立草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營機(jī)制而實現(xiàn)草地占補(bǔ)平衡的研究較少，且研究集中區(qū)域多數(shù)較為宏觀。無論是建立草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營機(jī)制亦或是草地占補(bǔ)平衡辦法的提出都應(yīng)結(jié)合各地區(qū)實際情況。昌吉州的牧業(yè)規(guī)模、產(chǎn)值一直處于全疆領(lǐng)先地位，其居民點建設(shè)工作也相應(yīng)陸續(xù)完成，而草地退化嚴(yán)重、草地面積減少也將成為制約該地區(qū)牧業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重阻礙。本文在昌吉州政府提出牧業(yè)轉(zhuǎn)型的背景下提出符合該地區(qū)實際情況的草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營機(jī)制，以期為該地區(qū)的牧業(yè)轉(zhuǎn)型提供參考性建議。

2 研究區(qū)域概況

新疆作為我國主要牧區(qū)之一，對我國畜牧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著決定性的作用[8]。在全疆的畜牧業(yè)發(fā)展中，昌吉回族自治州（下簡稱昌吉州）是發(fā)展最為迅速的區(qū)域，其牧業(yè)產(chǎn)值常年位居全疆第一，僅2014年便創(chuàng)造了180.62億元的牧業(yè)產(chǎn)值，是新疆畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的最為重要支柱[9]。昌吉州全州共轄2市5縣，其中奇臺縣和呼圖壁縣兩縣在整個昌吉州的牧業(yè)產(chǎn)值貢獻(xiàn)最為突出。昌吉州土地總面積達(dá)797 103.33 hm2，其中草地總面積為341 703.54 hm2，相較于2003年草地面積共減少182 419.01 hm2，而其建設(shè)用地總面積卻在十年間增長了6 407.16 hm2。過度放牧、非農(nóng)建設(shè)用地大量侵占草地，農(nóng)牧民卻又無法對未利用地進(jìn)行草地開發(fā)，導(dǎo)致草地出現(xiàn)嚴(yán)重退化、撂荒等現(xiàn)象[10]。一方面，牧民定居工程的陸續(xù)展開和落實促進(jìn)地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)增值的情況下又加劇了建設(shè)用地的擴(kuò)張；另一方面，牧民轉(zhuǎn)變統(tǒng)生活方式進(jìn)入居民點工作的同時，又對被擱置的草地如何流轉(zhuǎn)的問題提出新的要求。因此，尋求一條既能促進(jìn)當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展幫助牧民增收，又能改變草地嚴(yán)重退化實現(xiàn)占補(bǔ)平衡的道路，成為今后牧區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

2013年，昌吉州率先呼圖壁縣設(shè)立了兩個草畜聯(lián)營試點，并向全州推廣，木壘縣、吉木薩爾縣等也都陸續(xù)推出草畜聯(lián)營。草畜聯(lián)營試點的設(shè)立能夠幫助牧民大幅度增收的同時實現(xiàn)統(tǒng)一管理，意味著昌吉州草地產(chǎn)權(quán)經(jīng)營新機(jī)制的建立。但在運營的過程中也存在著產(chǎn)權(quán)不清晰、產(chǎn)業(yè)鏈利益結(jié)構(gòu)分配不均、運行機(jī)制結(jié)構(gòu)不完善等問題，建立健全市場化的草地產(chǎn)權(quán)運行機(jī)制成為昌吉州畜牧業(yè)發(fā)展的新方向。

3 草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營運行機(jī)制框架

形成草地產(chǎn)權(quán)交易的一級市場，草地產(chǎn)權(quán)購買者成為草地產(chǎn)權(quán)擁有者后與其他草地產(chǎn)權(quán)購買者形成草地產(chǎn)權(quán)交易的二級市場。具體運行框架如圖1所示。

圖1 草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營運行機(jī)制框架圖

由圖1所示，草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營機(jī)制的運行框架主要分為6部分，分別是圖中的P1至P6這6個環(huán)節(jié)。簡要內(nèi)容為政府從牧民手中征得退化嚴(yán)重但能夠恢復(fù)的草地，以及能夠開墾為草地的“四荒地”，對征收的土地實施補(bǔ)播、灌溉、季節(jié)性打草等改良措施，并對土地進(jìn)行驗收，形成可以在市場中交易的草地。草地產(chǎn)權(quán)交易形成后在草地紅線限定的范圍內(nèi)與合格的企業(yè)、個人進(jìn)行草地產(chǎn)權(quán)交易，獲得相應(yīng)的資金來源，并利用草地產(chǎn)權(quán)交易的資金進(jìn)行居民點建設(shè)，包括興辦學(xué)校、道路、醫(yī)療等基礎(chǔ)性公共設(shè)施以及發(fā)展工廠、企業(yè)等二、三產(chǎn)業(yè)。被征得土地的牧民可以經(jīng)過培訓(xùn)后進(jìn)入企業(yè)、工廠等工作，或在居民點開辦超市、經(jīng)營餐飲業(yè)等，促使家庭收入結(jié)構(gòu)從純牧業(yè)收入轉(zhuǎn)為牧業(yè)收入、務(wù)工收入以及經(jīng)營性收入等多渠道收入結(jié)構(gòu)。居民點工廠、公司等獲得收益后，除部分資金用于支付工人工資、維持日常運轉(zhuǎn)外，盈余資金可用于草原生態(tài)恢復(fù)和草地生產(chǎn)力提高。具體論述如下。

P1：第一部分是政府從牧民手中征得土地并對土地進(jìn)行開發(fā)復(fù)墾的環(huán)節(jié)。此環(huán)節(jié)設(shè)計初衷是考慮到：①讓牧民自己出資進(jìn)行土地開發(fā)復(fù)墾的響應(yīng)程度可能會不高，且由于個人態(tài)度和能力問題，土地開發(fā)復(fù)墾的程度差異較大，由政府出資，統(tǒng)一整改土地，不僅在土地恢復(fù)、復(fù)墾的效率和質(zhì)量上有較高的統(tǒng)一性，且便于政府對每一宗草地產(chǎn)權(quán)交易具體信息的把握。②由政府征收土地后再進(jìn)行交易的原因是因為目前新疆的草地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，相關(guān)的研究也只是停留于牧民流轉(zhuǎn)意愿的研討，牧民和草地產(chǎn)權(quán)交易的購買者之間對草地產(chǎn)權(quán)交易市場的信任遠(yuǎn)不如對政府的信任。由政府出面進(jìn)行草地產(chǎn)權(quán)交易，能夠有助于草地產(chǎn)權(quán)交易市場的形成和規(guī)范市場交易規(guī)則。

P2：政府在整個征地、開發(fā)復(fù)墾、形成草地產(chǎn)權(quán)交易的過程中需要時刻以昌吉州各地區(qū)草地的紅線為底線，其生產(chǎn)經(jīng)營行為不能越過草地紅線的底線。由于草地具有生產(chǎn)和生態(tài)雙重功能，所以草地應(yīng)具有生產(chǎn)和生態(tài)雙紅線，兩紅線共同組成的部分為草地紅線的底線。草地的生產(chǎn)紅線可仿照耕地紅線的算法，以草畜平衡以及草地最大承載限度為依據(jù)進(jìn)行劃定。

P3：政府經(jīng)整理土地并登記為合格的草地之后，便可以建立草地產(chǎn)權(quán)交易市場，對草地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易，政府將合格的草地產(chǎn)權(quán)出售給購買者，購買者不得隨意更改草地用途。政府獲得資金，用于投入居民點的建設(shè)。據(jù)調(diào)查，目前昌吉州瑪納斯、木壘、呼圖壁等地區(qū)陸續(xù)開展或已建成居民點項目，項目資金主要來源于政府的支持。獲得這部分資金可以拓寬政府的資金來源，用于助力居民點建設(shè)或完善居民點內(nèi)部設(shè)施。

P4：政府獲得資金，在尚未進(jìn)行牧民定居的地方按照相應(yīng)恢復(fù)面積劃定居民點，在已完成居民點項目的地區(qū)投入資金，進(jìn)行居民點的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)建設(shè)。政府可以利用已獲得的草地產(chǎn)權(quán)交易資金在居民點興辦學(xué)校、圖書館、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)項目；也可以在當(dāng)?shù)匾雱趧用芗彤a(chǎn)業(yè)，開辦企業(yè)，對居民進(jìn)行培訓(xùn)并招募居民（包括被征得土地有意愿的部分牧民）進(jìn)入相關(guān)單位工作；亦或引導(dǎo)居民開辦餐館、超市等豐富當(dāng)?shù)鼐用竦纳睿龠M(jìn)居民點的財政收入以及促進(jìn)牧民的家庭收入。

P5：政府在興辦公司、基礎(chǔ)公共設(shè)施發(fā)展地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)時，牧民經(jīng)招募可以參加項目的建設(shè)獲得收益；在居民點建成、設(shè)施完善后，牧民經(jīng)培訓(xùn)后可應(yīng)聘參加相應(yīng)工作，并獲得較穩(wěn)定的收入，既拓寬了家庭經(jīng)濟(jì)收入的來源，同時又解決了一次性補(bǔ)償政策所遺留的缺陷。

P6：當(dāng)產(chǎn)業(yè)形成，相應(yīng)的企業(yè)公司開始盈利后，除開支付給工人穩(wěn)定的工資、公司日常運轉(zhuǎn)消耗以及擴(kuò)張所需成本，其他盈余部分則可以用于草原建設(shè)。如進(jìn)行草原生態(tài)恢復(fù)、牧草產(chǎn)量及生產(chǎn)力的提高、畜產(chǎn)品的舍飼整修及質(zhì)量提高等以促進(jìn)草原產(chǎn)業(yè)又快又好地發(fā)展。

4 草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營機(jī)制的資金流向解讀

草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營運行機(jī)制中資金流向如圖2所示，資金主要在四個主體間展開流動，下面對主體間資金流動進(jìn)行解讀。

圖2 草地產(chǎn)權(quán)交易制度資金流向

4.1 政府的資金流動

政府的資金流動是雙向性的，流出方面主要包括①政府征收土地向牧民支付的土地征收費用；②投資建設(shè)居民點時的投資。其流入方面主要包括①出售合格的草地產(chǎn)權(quán)時草地產(chǎn)權(quán)購買者支付的資金，這部分資金用于居民點的建設(shè)；②居民點建成盈利后交付的盈余和稅收，該部分資金用于草原建設(shè)。

4.2 牧民的資金流動

牧民在草地產(chǎn)權(quán)交易的運行機(jī)制中，主要付出的是自身草地的經(jīng)營權(quán)和發(fā)展權(quán)以及自身的勞動力，其獲得資金的途徑主要包括①政府征收土地后的補(bǔ)償費用；②參與居民點建設(shè)經(jīng)營過程中勞動獲得的報酬；③由于草地產(chǎn)權(quán)購買者的經(jīng)營行為使牧民擁有的被政府征收并整理復(fù)墾草地周邊的草地地價得到提高，使其擁有的草地具備流轉(zhuǎn)的可能性，流轉(zhuǎn)所獲得報酬也相應(yīng)提高，因此，牧民同樣獲得被交易草地周邊的草地潛在價值。

4.3 草地產(chǎn)權(quán)購買者的資金去向

草地產(chǎn)權(quán)購買者主要通過向政府支付資金獲得草地產(chǎn)權(quán)交易。獲得草地產(chǎn)權(quán)即獲得了在該草地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，便可以通過生產(chǎn)經(jīng)營草地獲得收益，也可以通過草地產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)、租賃獲得收益。

4.4 居民點的資金流動

居民點通過政府的資金投入形成產(chǎn)業(yè)，并通過產(chǎn)業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。其建成資本主要為政府出售草地產(chǎn)權(quán)所獲得的資金，在居民點正常的生產(chǎn)經(jīng)營后，主要向在居民點工作的人員支付勞動報酬以及向政府交納盈余（政府用于草原建設(shè)）和稅收。

5 討論與展望

昌吉作為新疆牧業(yè)大州，其制定推行的草地政策與采取的措施都將影響未來全疆的牧業(yè)發(fā)展趨勢。提出草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營機(jī)制，從市場的角度，以政府為主體規(guī)范退化草地的復(fù)墾與流轉(zhuǎn)，一方面可以解決草地嚴(yán)重退化且整理恢復(fù)困難的現(xiàn)實問題，同時還為農(nóng)牧民增收開創(chuàng)了多種渠道。目前在新疆尚未形成穩(wěn)定的草地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，草地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)僅僅是依靠一些土地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)站來進(jìn)行，其可靠性和安全性都有待驗證。其次，由于大多數(shù)牧民文化水平不高，他們擔(dān)心在失去草地后難以維持生計，以及部分牧民懷有“戀土戀草”情結(jié)，導(dǎo)致牧民不愿進(jìn)行草地流轉(zhuǎn)也成為昌吉州乃至全疆草地產(chǎn)權(quán)市場化建立的限制之一。這就需要更多地依賴政府來開展相應(yīng)的工作，明晰草地產(chǎn)權(quán)，做好牧民的思想工作，建立健全草地流轉(zhuǎn)機(jī)制。而草地獨特的生態(tài)地位與生產(chǎn)功能也要求政府應(yīng)付出更多精力進(jìn)行草地保護(hù)。草地產(chǎn)權(quán)市場化經(jīng)營是在日益開放的市場經(jīng)濟(jì)作用下衍生出來的，生態(tài)壓力、傳統(tǒng)牧業(yè)方法的改變以及牧民思想的轉(zhuǎn)變都迫使草地產(chǎn)權(quán)市場化交易成為促進(jìn)牧民增收重要途徑。因此，也同樣要求草地產(chǎn)權(quán)交易市場向更加多元化的方向發(fā)展。

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