徐良

【摘 要】 合憲性審查在十九大報(bào)告中第一次寫入黨的文件，但其作為學(xué)術(shù)用語(yǔ)時(shí)所涵蓋范圍的爭(zhēng)議仍然存在。本文認(rèn)為，合憲性審查在憲法實(shí)施中具有至關(guān)重要的作用，但目前合憲性審查工作的推進(jìn)仍然需要解決不少問(wèn)題。其措施有：要充分發(fā)揮合憲性審查機(jī)構(gòu)的作用;要有合憲性審查程序法;需要激活憲法解釋;建立違憲責(zé)任制度。

【關(guān)鍵詞】 合憲性審查;撤銷權(quán);憲法解釋

合憲性審查正式寫入文件中，是在黨的十九大報(bào)告中。在此之前，有關(guān)合憲性審查的表述幾乎只是在理論學(xué)界，且這種憲法實(shí)施監(jiān)督的方式在學(xué)術(shù)界也有不同觀點(diǎn)，有的學(xué)者運(yùn)用合憲性審查這一表述，有的學(xué)者沿用從國(guó)外翻譯過(guò)來(lái)的違憲審查一詞。隨著十九大報(bào)告“推進(jìn)合憲性審查工作”信號(hào)的發(fā)出，合憲性審查成為理論與實(shí)踐研究和重視的熱點(diǎn)。

一、合憲性審查的提出與概念

十九大黨的報(bào)告中合憲性審查第一次正式被寫入黨的報(bào)告，此之前大多為學(xué)術(shù)用語(yǔ)和討論，所以有關(guān)合憲性審查的概念、對(duì)象范圍目前存在的觀點(diǎn)比較多。僅從十九大之后的各有關(guān)合憲性審查的文章中，就有“合憲性審查就是依據(jù)憲法對(duì)憲法以下的法律文件是否符合憲法進(jìn)行審查”、“所謂合憲性審查，是指依據(jù)憲法，依循一定模式、規(guī)則和程序?qū)α⒎ā⑿姓?、政黨行為及其他特定行為進(jìn)行審查并做出合憲性判斷”、“所謂合憲性審查就是由有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)于可能存在違反憲法規(guī)定的法律法規(guī)和規(guī)范性文件以及國(guó)家機(jī)關(guān)履行憲法職責(zé)的行為進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)違犯憲法的問(wèn)題并予以糾正，以維護(hù)憲法的權(quán)威?！钡葞追N觀點(diǎn)。大體總結(jié)下來(lái)，也就是說(shuō)合憲性審查的對(duì)象和范圍主要存在兩種觀點(diǎn)，是僅僅包括法律法規(guī)和規(guī)范性文件，還是也可以針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)等履行憲法職責(zé)的具體行為進(jìn)行審查，這對(duì)合憲性審查工作的開(kāi)展至關(guān)重要。

《憲法》第62條和第67條明確規(guī)定了監(jiān)督憲法實(shí)施的主體是全國(guó)人民及其常務(wù)委員會(huì)，2000年開(kāi)始實(shí)施的《立法法》對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的審查權(quán)作了具體規(guī)定，審查對(duì)象和范圍限縮為行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治法規(guī)。

憲法的權(quán)威在于憲法的實(shí)施，而憲法能否有效實(shí)施一個(gè)很重要的標(biāo)志是是否存在行之有效的合憲性審查制度。因?yàn)閼椃▽?shí)施離不開(kāi)憲法監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督就無(wú)法保證實(shí)施的正確開(kāi)展。而憲法監(jiān)督的核心內(nèi)容是合憲性審查，所以推進(jìn)合憲性審查工作，有利于深化依法治國(guó)實(shí)踐，是當(dāng)前法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵一步。

二、合憲性審查工作的現(xiàn)狀和問(wèn)題

實(shí)踐中，合憲性審查工作做了一些探索。個(gè)別案件中，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部門作了溝通協(xié)同工作，比如全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)辦公室法工辦復(fù)字[2004]3號(hào)文件，《關(guān)于如何理解憲法40條、民事訴訟法65條、電信條例66條的交換意見(jiàn)》，作出了法院調(diào)查取證不能違反憲法的規(guī)定?！读⒎ǚā烽_(kāi)始實(shí)施后，公民或者社會(huì)組織向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議審查有關(guān)行政法規(guī)或者地方性法規(guī)的案例經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)道。但合憲性審查工作存在的問(wèn)題仍然比較突出：

1、合憲性審查啟動(dòng)的主體未充分發(fā)揮作用

《立法法》有關(guān)合憲性審查制度的第99條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求。”這可以說(shuō)是合憲性審查機(jī)制的重要部分，但上述國(guó)家機(jī)關(guān)從未提出過(guò)審查要求，即使是在實(shí)踐中最容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的法院系統(tǒng)。究其原因，除了政治因素外，一個(gè)重要的原因是法規(guī)是否與憲法、法律相抵觸并不影響這些國(guó)家機(jī)關(guān)的直接利益，出于官本位或者不作為，這些國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有壓力或者缺乏主動(dòng)性提出合憲性審查。那法律規(guī)定的主要的合憲性審查提出的機(jī)關(guān)的重任，得不到落實(shí)。

除此之外，第99條第二款做了類似兜底條款規(guī)定，即“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”實(shí)踐中，尤其是目前來(lái)看，幾乎全部的有關(guān)合憲性審查建議都是由公民或者相關(guān)組織提出，但按照法律，公民和有關(guān)組織提出的是“審查建議”不是“審查要求”，“建議”并不必然導(dǎo)致合憲性審查工作的啟動(dòng)與開(kāi)展。

2、合憲性審查制度中的撤銷權(quán)從未行使

《憲法》第62條、68條分別規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的撤銷權(quán)，規(guī)定全國(guó)人大改變或者撤銷其常委會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令、撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。但到目前為止，全國(guó)人大及其常委會(huì)從未改變或撤銷一起行政法規(guī)、地方性法規(guī)，撤銷權(quán)從未行使。對(duì)于違反憲法規(guī)定的法規(guī)制度往往通過(guò)溝通協(xié)調(diào)方式，由制定機(jī)關(guān)修改立法的形式予以補(bǔ)救，審查的目標(biāo)還是處于只要改過(guò)來(lái)就好的階段上。以孫志剛案后三位法學(xué)博士向全國(guó)人大常委會(huì)提出建議審查國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)而引發(fā)的爭(zhēng)論，憲法學(xué)界評(píng)價(jià)為全國(guó)人大常委會(huì)喪失了一次絕好的行使撤銷權(quán)的機(jī)會(huì)。合憲性審查應(yīng)為剛性審查，該糾則糾，該撤要撤，若干次溝通不如一次撤銷，撤銷權(quán)的行使有助于體現(xiàn)合憲性審查的剛性力量，發(fā)揮其威懾力，樹立憲法權(quán)威。

三、推進(jìn)合憲性審查工作的對(duì)策建議

1、充分發(fā)揮合憲性審查機(jī)構(gòu)的作用

從1982年憲法起草時(shí)就有學(xué)者提出憲法監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的設(shè)想，因各種原因，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。此后至今，憲法學(xué)者一直沒(méi)有放棄這一設(shè)想，提出過(guò)多種憲法監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立方案。2018年十九屆三中全會(huì)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》選擇了在現(xiàn)有制度安排下，震動(dòng)最小、過(guò)渡最平穩(wěn)的一種選擇，將全國(guó)人大的專門委員會(huì)之一法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)。這意味合憲性審查工作的全面升級(jí)，合憲性審查的范圍將會(huì)覆蓋全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律在內(nèi)的所有法律法規(guī)。憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作之外，還要負(fù)責(zé)推動(dòng)憲法實(shí)施，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候啟動(dòng)憲法解釋工作，積極推進(jìn)合憲性審查以加強(qiáng)憲法監(jiān)督，在全社會(huì)開(kāi)展憲法宣傳工作，樹立憲法信仰，提高憲法權(quán)威。

2、要有合憲性審查程序法

我國(guó)監(jiān)督保障憲法實(shí)施的法律規(guī)范大多為實(shí)體規(guī)范，相應(yīng)的程序規(guī)定較少，造成有關(guān)憲法監(jiān)督的實(shí)踐缺少操作程序，導(dǎo)致憲法監(jiān)督、合憲性審查等即使較好的監(jiān)督規(guī)范最終無(wú)法落實(shí)。對(duì)此，制定專門的監(jiān)督憲法實(shí)施的程序法規(guī)是最終的解決方法。無(wú)論是制定單行的合憲性審查法，還是通過(guò)修改有關(guān)法律來(lái)設(shè)置程序規(guī)定，都需要在相關(guān)立法中確定合理的合憲性審查對(duì)象和范圍、要明確合憲性審查的啟動(dòng)條件和主體資格、要有完善的程序性規(guī)范等。

3、需要激活憲法解釋

憲法解釋與合憲性審查密不可分，甚至憲法解釋往往是合憲性審查的一種形式。憲法的模糊性、抽象性、開(kāi)放性與廣泛性要求憲法在具體運(yùn)用時(shí)有必要進(jìn)行憲法解釋。我國(guó)憲法明確作出了規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法。但實(shí)踐中，目前全國(guó)人大常委會(huì)從未正式作出過(guò)憲法解釋。

4、建立違憲責(zé)任制度

落實(shí)“有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究” 的原則，對(duì)違憲法律法規(guī)的審查要體現(xiàn)剛性原則，該糾則糾，該撤要撤，不能只為了所謂的“面子問(wèn)題”滿足于只要糾正過(guò)來(lái)就可以。合憲性審查的撤銷權(quán)在適當(dāng)時(shí)機(jī)要及時(shí)行使，以體現(xiàn)違憲責(zé)任的追究的嚴(yán)肅性。同時(shí)，要定期及時(shí)公布各類主體提出的合憲性審查案例，加大公民參與和監(jiān)督，倒逼法律法規(guī)制定者增強(qiáng)憲法思維，自覺(jué)維護(hù)憲法權(quán)威。

依法治國(guó)的核心要義在于限制公權(quán)力，而憲法是授權(quán)與限權(quán)的根本法，合憲性審查第一次寫入黨的報(bào)告中，并且是在新時(shí)代中國(guó)法治建設(shè)的重要指引的十九大報(bào)告中，足以可見(jiàn)，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，顯然被放到全面依法治國(guó)的重要位置上。通過(guò)合憲性審查工作的推進(jìn)增強(qiáng)憲法權(quán)威，樹立憲法信仰，通過(guò)憲法凝聚社會(huì)法治共識(shí)，實(shí)現(xiàn)從法治大國(guó)走向法治強(qiáng)國(guó)。

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【作者簡(jiǎn)介】

徐 良（1982.1—）女，漢族，山東招遠(yuǎn)人，中共德州市委黨校政法教研部副教授，法律碩士，研究方向：法學(xué)、社會(huì)學(xué).