熊萬勝

在中國的社會治理中，博弈主體之間關(guān)系緊張而缺乏規(guī)范，導(dǎo)致基層治理規(guī)則的多元化和模糊化，西方的簡約放權(quán)、公共自治都難以應(yīng)對。近年來，伴隨城市化進(jìn)程的加速，以及廣泛的人口流動，中國社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，上述問題顯得更為突出。對此，本文作者提出了“生活治理”的新思路，即直接面對有差別的個人展開治理，在尊重群眾生活的同時，積極改造群眾生活，如此才能實現(xiàn)國家對基層社會的有效治理。

中國發(fā)生的很多基層社會治理活動本質(zhì)上是一種對百姓生活的治理，其直接指向是群眾怎么過日子。這樣的治理實踐直接人格化地融入日常生活過程，幫助群眾實現(xiàn)有序和幸福的生活，因此可稱為生活治理。

在實際工作中，基層黨組織和政府會采取很人格化的方式直接面對個人或者組織，對不同的個人或組織區(qū)別對待，用人格化的方式對群眾的私人事務(wù)深度介入。這與西方國家采取法治化方式或者借助社會中介來規(guī)制私人生活的做法十分不同。這種做法是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線和群眾路線的實質(zhì)內(nèi)容，也深深地植根于中國的治理傳統(tǒng)，有著久遠(yuǎn)的歷史。一個新的也是本土化的框架必須要能夠?qū)⑦@類事實概念化，概括出社會治理的本土形態(tài)。在這樣的方法論視野下，筆者認(rèn)為很多的社會治理其實都是一種生活治理，首先指向的是私人生活，而非公共議題。老百姓的日子過好了，社會也就安定了。

限于篇幅，本文主要集中討論鄉(xiāng)村社會中的生活治理實踐。

一、生活治理是社區(qū)治理的核心內(nèi)容

在中國的社會治理實踐中，對私人生活的治理由來已久，這是一種由政治傳統(tǒng)和文化傳統(tǒng)耦合形成的治理傳統(tǒng)。要把握其核心內(nèi)涵，就需要說到中國的私人生活有一種面向世俗權(quán)力的開放性，這種開放性表現(xiàn)為公私不分和你我不分兩種傾向。

內(nèi)藤湖南在其著名文章《概括性的唐宋時代觀》中指出，唐宋之變的一個重要內(nèi)容，是削弱了貴族的力量，皇權(quán)從間接面對臣民轉(zhuǎn)向直接面向臣民。即使在唐代以前，編戶齊民的國家制度已經(jīng)存在近千年，這與編村齊民的西方或日本傳統(tǒng)十分不同。正如黃仁宇所言，中國是世界上唯一從公元前迄20世紀(jì)始終直接向各個農(nóng)戶抽稅的國家。此外還直接對每家每戶征發(fā)徭役，這就意味著國家對農(nóng)民的人身控制。宋代以后，特別是清代，隨著賦役制度的改變，農(nóng)民的人身自由有所擴(kuò)大。在租佃關(guān)系發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民和政府的關(guān)系更加間接一些。也由于賦役制度的改變，土地制度的實踐形態(tài)也發(fā)生了變化，土地地權(quán)逐漸傾向于私有化。但是，無論如何，普天之下莫非王土，土地的最終控制權(quán)屬于統(tǒng)治者，因此，中國人的生活總體上就有一種公私不分的傾向，私人的權(quán)利始終不夠明確。在傳統(tǒng)的歐洲，鄉(xiāng)村中世俗權(quán)力被封建勢力所壟斷，另外還有非世俗性的宗教權(quán)力抗衡世俗權(quán)威，來自遠(yuǎn)距離的王權(quán)影響力很薄弱。在貴族和市民身上發(fā)展出的私人權(quán)利的觀念十分牢固，然后這種觀念逐漸地向大眾普及。

中國人的生活中不僅具有公私不分的傾向，也具有你我不分的傾向。如果說公私不分的傾向與私人權(quán)利觀念的模糊有關(guān)，你我不分則可以從社會性道德和宗教性道德的不同上來理解。李澤厚認(rèn)為，中國人尤其是漢人的道德是社會性的。中國人的道德是依靠人與人之間連接搭建出來的，表現(xiàn)為一種有歷史的習(xí)俗，一種基于良知的內(nèi)心平衡感。和強(qiáng)調(diào)宗教信條的宗教性道德不同，這種道德允許人與人之間的相互干涉，允許批評和自我批評，是非對錯常常是模糊的。在這種社會性道德實踐中，人際關(guān)系的穩(wěn)定必須由世俗的權(quán)威來維持，否則公說公有理、婆說婆有理。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中，這種世俗的權(quán)威具有鮮明的自發(fā)性或者社區(qū)性。在進(jìn)入現(xiàn)代社會的過程中，我們打倒了各種自發(fā)的社區(qū)性權(quán)威，以國家權(quán)威取而代之。如此，也就使得自發(fā)權(quán)威對于人際關(guān)系的調(diào)停變成了國家權(quán)力參與的治理，生活治理傳統(tǒng)略作調(diào)整，自然而然地延續(xù)了下來。

隨著社會的轉(zhuǎn)型，中國人的活法也在改變。社會性道德的衰落是其中一個方面。但社會性道德的衰落并不意味著宗教性道德的崛起，社會性道德的衰落更多是道德衰落的一般性過程的具體體現(xiàn)，社會秩序越來越依靠系統(tǒng)性的力量而不是道德共識。在這個過程中，我們看到傳統(tǒng)的那種“開門過日子”的活法也在衰落，在鄉(xiāng)村，家里有人也把門關(guān)著的情況逐漸增加，現(xiàn)在是“半開半閉地過日子”。人與人之間的聯(lián)系減少了，很多可以依靠合作解決的問題現(xiàn)在需要依靠技術(shù)或市場的辦法來解決，國家的社會保障和社會救濟(jì)替代了很多親友之間的互助關(guān)系。由于生產(chǎn)和生活的社會化，原來在一家一戶內(nèi)解決的問題變成需要社會化方式來解決，因此，生活治理的任務(wù)更加強(qiáng)化了。由于鄉(xiāng)村生活的分散，缺少專業(yè)化服務(wù)需要的規(guī)模效益，因此市場的力量往往不愿意介入這種社會化服務(wù)，這個時候也就需要黨組織、政府和社區(qū)的介入。

英國媒體最近的一次在25個國家展開的調(diào)查顯示，中國人對于國家的前途是最有信心的，與其他國家的人民最擔(dān)心各種社會“現(xiàn)實”問題相比，中國人最擔(dān)心的是十分務(wù)虛的道德滑坡問題。這種中國式擔(dān)憂要放在中國人的社會性道德體系中才好理解，它意味著一種特殊的情緒表達(dá)：道德這么差，怎么就沒有人管呢？我們一直以為這是在批評文化建設(shè)的失敗，其實，這是在批判當(dāng)代生活治理的失效。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，基層社區(qū)治理的主要內(nèi)涵是國家對于群眾生活的直接安排，社會治理色彩不明顯。由于生活治理十分有力，所以今天才會說那個時代的人們的道德水平很高。隨著改革開放，各種宗族、宗教、民間勢力和私人企業(yè)重新發(fā)展，社會重新得到發(fā)育，鄉(xiāng)村治理變得空前復(fù)雜。鄉(xiāng)村治理既要在生活層面安排群眾的生產(chǎn)生活，也要處理鄉(xiāng)村政治議題，擺平各種社會勢力和社會矛盾，還要進(jìn)行政府自身的體制機(jī)制建設(shè)，大力推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等等。其中遇到了很多困難，發(fā)生了很多障礙，由此引發(fā)了生活治理失效的問題。

二、生活治理與基層黨組織運(yùn)作之間的融合

生活是個人化的，生活治理必須直接地面對有差別的個人，這恰是中國社會治理傳統(tǒng)中的重要命題。同時，這也是奉行群眾路線的中國共產(chǎn)黨的基本命題。這就意味著生活治理和黨的建設(shè)之間有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。endprint

（一）基層治理中的政治性過剩

直接面對有差別的個人的傳統(tǒng)是歷史形成的，尤其在唐宋之變后得到了固化。但問題是，為什么在進(jìn)入現(xiàn)代中國以后，這種傳統(tǒng)的承繼是由一個政黨組織來完成的呢？也就是說，為什么在基層政府或村社自治組織之外，還需要一個政黨組織，需要它領(lǐng)導(dǎo)政府或村社組織？首先，因為中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造了將支部建在連上的做法，所以基層社區(qū)必然有黨的組織。其次，因為共產(chǎn)黨追求橫向到邊和縱向到底的社會組織模式，因此黨的組織必須直插基層，并且建立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這樣的解釋是很有力量的，但可能過于夸大了政黨的主觀能動性。是否有什么功能上的原因使得在基層需要一種像共產(chǎn)黨這樣運(yùn)作的組織？

中國的地方或基層政權(quán)組織至少由三種傳統(tǒng)融合而成的：本土的郡縣制傳統(tǒng)、西方的公共政府傳統(tǒng)和中國共產(chǎn)黨的組織傳統(tǒng)。每一種傳統(tǒng)都可以獨立地完成基層的治理。在這種融合的體系中，共產(chǎn)黨的基層組織發(fā)揮出了特殊的功能。這里提出的一個解釋是：傳統(tǒng)的中國基層治理過程存在“政治性過?！钡默F(xiàn)象，只有共產(chǎn)黨的組織傳統(tǒng)才最善于處理這個問題。進(jìn)入現(xiàn)代社會以來，大一統(tǒng)體制下的基層治理過程中的微觀政治過程過于豐富和復(fù)雜，如果還抱著郡縣制傳統(tǒng)王權(quán)不下縣的簡約治理模式，或者采取西方的公共政府傳統(tǒng)中的地方自治模式，其實都不夠用。

這里對于“政治”的定義是人與人之間權(quán)力與勢力的博弈過程，所謂政治性過剩即指這個過程的過于豐富和復(fù)雜，主要的表現(xiàn)就是博弈主體之間的關(guān)系緊張而且缺乏規(guī)范。為什么在基層治理中會發(fā)生政治性過剩呢？在這里可以提出一個十分簡潔的分析框架。涉及治理體系如何處理人與事的共性和個性。

如果我們能夠很充分地對人與事進(jìn)行識別、分類，然后做出相應(yīng)的規(guī)定，并能夠執(zhí)行這些規(guī)定，那么，就可以形成一種高度制度化的治理模式，反之則不然。如果可以制度化地處理，這樣的需求就可以通過行政化的或者法治化的過程來處理，否則只能通過商談、博弈、交易等政治過程來處理。在中國的多層次治理體系中，在每一個層次上都有它需要處理的共性問題和個性問題。其中微妙的是，每個層次都只是個性化地對待必須本層次負(fù)責(zé)的問題，屬于下級的問題，一般都傾向于從共性的角度來簡化地看待，除非下級把這個問題“搞大”成了上級必須直接負(fù)責(zé)的問題。這種微妙性可以概括成：精細(xì)地對待本級的問題，簡化地看待下級的問題。然而，下級在面對本級的差異性問題的時候，必須執(zhí)行上級按照簡化模式做出的決定。如此一來，社會中的差異性就無法得到充分的識別、分類和處理?；鶎咏M織本級制定規(guī)范的權(quán)威不夠，上級提供的規(guī)范又經(jīng)常是脫離實際的，這就導(dǎo)致基層治理中的規(guī)則多元化和模糊化。這種規(guī)范的不足不僅體現(xiàn)在事理上的沖突，更體現(xiàn)為人情上的不和諧。社區(qū)中的矛盾始終處于公說公有理婆說婆有理的狀態(tài)，還有無理也要攪三分的情況。純粹事理上的沖突可以是一個技術(shù)性的問題，但人情上的不和諧就是一種政治性的問題，所以說形成了一種政治性過剩的狀態(tài)。

能夠承接這種政治性過剩的，必定是一個本身高度政治性的組織。即這個組織本來就以直接面對各種差異性尤其是人情的差異性為己任。其他行政的、法律的、社會的或者市場的方式也很重要，但它們比較適應(yīng)的是有章可循或者有理可講的領(lǐng)域?？梢哉J(rèn)為，與西方社會的社區(qū)公共權(quán)力的高度執(zhí)行性不同，中國的基層政權(quán)組織及其運(yùn)作既是執(zhí)行性的，也是高度政治化的。簡約治理的放任和公共政治的自治應(yīng)對不了過于復(fù)雜的微觀政治情勢。如果一定要采取過于簡化的治理結(jié)構(gòu)來應(yīng)對政治性過剩的社會，結(jié)果只會導(dǎo)致社會勢力的泛濫，以至基層政權(quán)灰色化。

生活治理的合理性出于中國人的活法，而基層治理中的黨組織運(yùn)作是現(xiàn)代性的產(chǎn)物。這是中國式的“日子”和“政治”之間的結(jié)合。普通中國人的日子就是一種復(fù)雜的政治。中國人過日子是在差序格局的營造中進(jìn)行的，這種以我為中心的圈層結(jié)構(gòu)，可以看成一種勢力框架。張宛麗曾經(jīng)提出，中國人的地位身份觀念其實類似于一種勢力范圍觀念。最近徐勇等人提出一個“關(guān)系權(quán)”的概念，等于是“勢力”這個詞的翻版。張靜曾提出政治現(xiàn)代化的過程就是把勢力變成權(quán)力的過程，這意味著華人要根本改變自己的活法。在這種活法的發(fā)源地，這種改變非常緩慢。由于中國人過日子的方式本身的政治性發(fā)達(dá)，使得來自系統(tǒng)整體的政治性過剩有了一個天然的去處。

（二）黨組織對于政治性過剩的轉(zhuǎn)換

百姓需要一種權(quán)威來梳理日子中的政治，出自系統(tǒng)的治理需要政治化地介入生活。在日常生活與上層系統(tǒng)之間，直面?zhèn)€人的基層黨組織剛好發(fā)揮出了轉(zhuǎn)換器的功能。這個轉(zhuǎn)換器是怎么起作用的呢？

我們可以用“無情改革，有情操作”為例來說明。比如在機(jī)構(gòu)精簡的過程中，規(guī)定基層干部到了五十周歲就要退二線，不問這個人的身體如何、能力如何、貢獻(xiàn)如何、處何種位置，都要一刀切地執(zhí)行，這就是改革的無情。諸多的無情疊加起來，就是政治性過剩。但在執(zhí)行的過程中，需要做到有情地操作，要尊重人情，給人面子。因為生活是政治性發(fā)達(dá)的，人人既在相互比較和競爭中活著，也在相互的互惠和報答中活著。具體執(zhí)行改革的人和被改革的諸多對象一起都在這個網(wǎng)絡(luò)之中。尤其是執(zhí)政黨和政府不同，它不能對差異性無動于衷，它既要講原則性也必須講靈活性，必須因人而異地處理問題。比如給某些人一個返聘的機(jī)會；或者作為交換，安排某人子女的工作等等。每一種機(jī)會都伴隨著一套分類體系，每一次的分類都必然是簡化的乃至粗放的，它們的出現(xiàn)或者出現(xiàn)的時機(jī)具有偶然性?；鶎咏M織的領(lǐng)導(dǎo)要積極地生產(chǎn)、捕捉和儲備這些機(jī)會，然后用到該用的地方，盡可能地把相關(guān)人的利益得失平衡好。

三、在生活治理中要尊重生活治理的規(guī)律

群眾的生活需要有人來幫助組織，而共產(chǎn)黨恰恰以組織好人民的生活為己任，這本來是一種難得的耦合關(guān)系。然而，今天執(zhí)政黨和基層組織的生活治理能力其實在弱化。生活治理衰落的直接表現(xiàn)就是道德滑坡、黨群關(guān)系的疏遠(yuǎn)。這種局面的形成可能有很多原因，這里特別要討論的是，在生活治理的過程中是否尊重了生活治理的規(guī)律。endprint

生活治理的規(guī)律需要在實踐中逐漸地總結(jié)，這里能夠肯定的主要是兩條：尊重群眾生活，尊重基層組織。

在尊重群眾的生活和改造群眾的生活之間，存在著較大的張力。在移風(fēng)易俗的目標(biāo)下，國家一直在努力改造群眾的私人生活，這是現(xiàn)代化過程中的需要。除了梳理群眾的私人生活，在打造公共政府的旗幟下，政府還投入大量的人力物力來營造社區(qū)的公共生活。使得在基層社區(qū)中出現(xiàn)了兩種公共生活，一種是筆者曾經(jīng)提出的“私人生活的公共化”，比如私人的紅白喜事，民俗活動，跳廣場舞，乃至開展信仰性活動和網(wǎng)上的生活交往等等；另一種是政府組織的公共生活，比如送戲下鄉(xiāng)，圖書室，健身器材等。這兩種公共生活在很多地方都還是各走各的路。在這個張力中，顯示出國家政治和人民生活之間還沒有很好地融合起來。

尊重群眾的生活，首先要尊重基層的組織，尊重基層組織在組織群眾生活時的自主權(quán)。前面分析過，日常生活和上層系統(tǒng)之間需要基層黨組織發(fā)揮轉(zhuǎn)換器的功能。如果沒有這個轉(zhuǎn)換器，上級部門直接干預(yù)群眾的生活，要么是過于粗暴的，要么就是形式主義。因為基層面對的上級部門太多，部門之間的關(guān)系本身具有無序性。每個部門都可能認(rèn)為自己是在滿足群眾的需求，有的甚至還經(jīng)過了認(rèn)真的調(diào)研，但所有這些部門的意愿放在一起的時候，必然是一種政治性的過剩。所以，上面的千條線，必須經(jīng)過基層組織這一根針的針眼來選擇、排列和組合，這個“針眼”就必須有擔(dān)當(dāng)、有本事。

群眾基層組織的自主權(quán)，重點是加強(qiáng)基層黨組織的建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織的自主權(quán)。近些年來，國家高度重視基層黨建，取得了不少成績，但當(dāng)前的一個重要短板是基層黨組織應(yīng)對這些政治性過剩的能力不足。甚至當(dāng)前一些加強(qiáng)基層黨建的做法本身就制造了新的政治性過剩。如果基層黨組織應(yīng)付上級的政治性過剩尚且應(yīng)接不暇，當(dāng)它面對政治性發(fā)達(dá)的群眾生活的時候，必然也是左支右絀。如果基層黨組織有夠用的自主權(quán)，上級的資源和權(quán)威就可以成為基層生活治理的支撐，如果缺乏這種自主權(quán)，上級的有關(guān)規(guī)定和投入的資源被社區(qū)中的個人或勢力所利用，反過來就限制了基層黨組織的權(quán)力。只有增加基層黨組織的自主權(quán)，它才能有效地消解整個政權(quán)系統(tǒng)的政治性過剩，真正成為整個政權(quán)系統(tǒng)的基礎(chǔ)和堡壘。

增強(qiáng)基層黨組織的自主權(quán)，在不同的區(qū)域有不同的做法。發(fā)達(dá)地區(qū)的財政資源比較豐富，允許推動政經(jīng)分離，基層黨組織不再以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為己任。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政經(jīng)合一是基層黨組織保持戰(zhàn)斗力和建構(gòu)自主權(quán)的制度基礎(chǔ)，非但不能否定，還要通過大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等辦法來完善。比如，學(xué)術(shù)界曾討論過這樣一個問題，在稅費(fèi)改革以后，基層組織為群眾提供的服務(wù)到底是多了還是少了？有不少人認(rèn)為，在鄉(xiāng)村地區(qū)，這些服務(wù)可能是變少了。稅費(fèi)改革原本有一個重要的預(yù)期：如果搞了稅費(fèi)改革，原來以汲取為重心的基層政府可以專心地搞好為農(nóng)服務(wù)。這就形成了一種悖論。有一種解釋是，在收稅費(fèi)的時候，群眾對于干部有一種博弈能力，如果你不能給我辦事，我就有理由不交或少交稅費(fèi)。稅費(fèi)改革取消了群眾對于基層組織的這種博弈能力。更為一般性的解釋是，稅費(fèi)改革進(jìn)一步地瓦解了基層組織的政經(jīng)合一的性質(zhì)。當(dāng)基層黨組織對群眾最關(guān)心的事情置身事外之后，黨組織的權(quán)威也就下降了，即使想搞好服務(wù)也得不到響應(yīng)。和群眾的聯(lián)系少了，群眾的意見也難得到有效的反映。

發(fā)達(dá)地區(qū)往往是人口流入地區(qū)，基層社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，城市政府大力提倡政社分離，將政權(quán)組織的社會服務(wù)能力分包出去，發(fā)揮社會組織的專業(yè)化服務(wù)能力。但在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更應(yīng)該強(qiáng)化基層社區(qū)的綜合性服務(wù)能力。基層組織需要通過這種綜合性的服務(wù)來緊密聯(lián)系群眾，幫助群眾安排好生活，這是中國的基層組織的“核心業(yè)務(wù)”。將一種組織的“核心業(yè)務(wù)”分離出去，肯定不是這個組織自己主動做出的選擇，有上級部門越級干預(yù)的嫌疑。當(dāng)前社會組織所承擔(dān)的不少功能其實是村居組織本來可以承擔(dān)的功能。當(dāng)前，在發(fā)達(dá)地區(qū)的政府部門大力推動的“三社聯(lián)動”實踐中，已經(jīng)觸及了基層組織的“核心業(yè)務(wù)”是否可以被專業(yè)化或市場化的問題，引發(fā)了很多的爭議。欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該引以為鑒。

（作者單位：華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院；華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心）endprint