曹宇辰

[提要] 在當(dāng)前我國(guó)，構(gòu)建穩(wěn)定的社會(huì)秩序的決策制度安排是一個(gè)重要課題，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源與決策者二者之間關(guān)系密切。通過(guò)一系列的分析與研究，我國(guó)社會(huì)得以穩(wěn)定的關(guān)鍵在于優(yōu)化不合宜的決策制度結(jié)構(gòu)與過(guò)程。而應(yīng)用社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制可以對(duì)政策決策以后發(fā)生事件幾率作出預(yù)測(cè)與分析，可有效地防止風(fēng)險(xiǎn)的源頭。實(shí)際上，社會(huì)利益失衡引發(fā)的不穩(wěn)定事件其根本原因是決策制度的安排問(wèn)題。本文從有限理性、決策的構(gòu)成與形成過(guò)程、政策的更替與政策縫隙等方面，探討決策與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源之間的關(guān)系，有利于我國(guó)政策的優(yōu)化與社會(huì)的穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：決策；風(fēng)險(xiǎn)源；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月4日

一、決策者和有限理性

決策者和有限理性是研究決策與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源二者關(guān)系的基礎(chǔ)。20世紀(jì)50年代美國(guó)西蒙提出了“有限理性”的理論，根據(jù)這一理論，決策的后果和決策的目標(biāo)往往不統(tǒng)一。因?yàn)闆Q策者一般在特定場(chǎng)境中做出相關(guān)的決策，而決策的目標(biāo)是在平衡分析與取舍中展開的。因此，有限理性的理論對(duì)“優(yōu)化決策”表示懷疑，主張所有的決策判斷具有一定的局限性。它讓人們了解到?jīng)Q策的過(guò)程具有很難預(yù)料的后果，或者是意外的收獲，或者是負(fù)面的后果。而在決策形成過(guò)程中，對(duì)可能性的負(fù)面后果因素進(jìn)行分析就是風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。簡(jiǎn)單而言，有限理性的理論對(duì)于帶有選擇性特點(diǎn)的決策主要包括兩個(gè)方面影響：其一，信息不夠全面，如決策者的記憶力與外界的環(huán)境等因素會(huì)影響決策的計(jì)算與判斷，甚至關(guān)系到?jīng)Q策的結(jié)果；其二，決策者的認(rèn)知水平有限，因此所有的決策皆可能引起意外的后果，人的缺陷性導(dǎo)致犯錯(cuò)是難免的。所以，在對(duì)重要決策作出社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主要目的在于為決策者提供更加全面的信息，特別是對(duì)預(yù)料以外的后果預(yù)判方面；另外還可以增添更多主體參與的過(guò)程，以彌補(bǔ)決策者的缺陷。

二、決策的構(gòu)成：集體討論和領(lǐng)導(dǎo)定奪

決策權(quán)屬于領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的外在表現(xiàn)。民主集中制作為我國(guó)政權(quán)運(yùn)行的根本原則，在這一原則指導(dǎo)下，我國(guó)需要借助集體討論的方式作出相關(guān)決策，如國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、中央政治局會(huì)議等。這里體現(xiàn)了黨政“一把手”與“領(lǐng)導(dǎo)班子”的關(guān)系。對(duì)此，鄧小平同志曾經(jīng)展開詳細(xì)剖析：“若是權(quán)力過(guò)于集中，會(huì)妨礙國(guó)家民主制度和民主集中制度的執(zhí)行，也會(huì)影響社會(huì)的發(fā)展與集體智慧的發(fā)揮，容易引起個(gè)人專斷的現(xiàn)象”，所以民主集中制的規(guī)范化與程序化是當(dāng)前我國(guó)黨建工作的重要內(nèi)容。我國(guó)對(duì)重要的決策程序的規(guī)范化、制度化、程序化進(jìn)行了較為深入的探索。2014年初我國(guó)已有很多地區(qū)政府頒布了重大行政決策程序的規(guī)章制度。國(guó)務(wù)院也展開了相關(guān)條例的調(diào)研與立法?，F(xiàn)階段我國(guó)的重大行政決策存在較為嚴(yán)重的問(wèn)題，表現(xiàn)在決策不夠科學(xué)與民主，所以沒(méi)有得到廣大群眾的支持。而關(guān)于重大行政的決策程序相關(guān)條例的意見確立了“決策動(dòng)議、專家論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論”等程序。關(guān)于集體性的討論，《條例》中規(guī)定了決策機(jī)構(gòu)討論重大行政的決策，會(huì)議參與者要充分地發(fā)表合理化意見，最終由行政首長(zhǎng)發(fā)表意見。而在議會(huì)成員發(fā)表意見以前，首長(zhǎng)不可以發(fā)表提意。站在理想化的層面分析：相比首長(zhǎng)制，民主集中制決策的構(gòu)成，側(cè)重集體的智慧，相比委員制，側(cè)重個(gè)體的責(zé)任感；然而，在實(shí)際中經(jīng)常呈現(xiàn)相反的情況。按照決策的有限理性分析，決策構(gòu)成的變化或領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人偏好為主導(dǎo)的決策，極易導(dǎo)致較高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、決策的程序：條塊分化的機(jī)制

近年來(lái)，為提升我國(guó)決策過(guò)程的科學(xué)性與民主性，有些地方政府對(duì)決策過(guò)程進(jìn)行改革。大體分為兩條途徑：開放型的決策與評(píng)估型的決策。前者側(cè)重決策過(guò)程各個(gè)環(huán)節(jié)的公開，強(qiáng)調(diào)相關(guān)專家與每個(gè)階層的意見與公眾參加等，如通過(guò)決策形成進(jìn)行直播或?qū)Ω鞣N意見展開匯總與處理。而評(píng)估型的決策其對(duì)象主體主要是關(guān)系到全地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局或者關(guān)系到人民群眾的切身利益，且涉及財(cái)政資金超于千萬(wàn)元/年的大型項(xiàng)目。主要的特征為：以政策的評(píng)估作為關(guān)鍵點(diǎn)，對(duì)政策制定的程序進(jìn)行規(guī)范，且對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行信息的公開化，以吸引更多的社會(huì)力量積極參加，強(qiáng)化了政策的前評(píng)估效果。總之，上述兩種評(píng)估方式皆有利于我國(guó)公共決策的過(guò)程更加科學(xué)化、民主化，進(jìn)而彌補(bǔ)了政策制定的“碎片化”現(xiàn)象。然而，是否會(huì)得到持續(xù)性的關(guān)注與重視，還與決策的領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人偏好以及決策構(gòu)成關(guān)系密切。我國(guó)基本的公共服務(wù)與分配政策一般應(yīng)用高度分權(quán)型的管理方式。特征表現(xiàn)為服務(wù)領(lǐng)域處于行政層越低，地區(qū)之間越不公平。可見，決策過(guò)程出現(xiàn)的碎片化現(xiàn)象，可能引起“政策的沖突”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)源。

四、政策的更替：領(lǐng)導(dǎo)者更換、未來(lái)規(guī)劃和危機(jī)回應(yīng)

一般情況下，政策的文本由三部分構(gòu)成：戰(zhàn)略層面、技術(shù)層面、政策理念值。政策的更替或變遷主要分為線性與非線性兩個(gè)方向，前者指的是政策的文本本著以往的發(fā)展路徑展開，屬于整體發(fā)展的分支；后者指的是政策的更替將以往的發(fā)展路徑完全沖破，進(jìn)而構(gòu)建截然不同的新政策。關(guān)于政策變化的原因是多方面的，不一樣的理論的關(guān)注點(diǎn)也存在差異?？傮w而言，導(dǎo)致政策更替的因素大體包括：政策制定的行動(dòng)主體、利益、制度、演變的路徑、時(shí)間、事件的沖擊和回應(yīng)等。這里時(shí)間作為政策更替的重要因素。因此，政策的更替存在一定的節(jié)奏與周期，例如黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者變換的周期與國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃編制周期等因素，皆構(gòu)成了政策更替的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。近年來(lái)，隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，黨政領(lǐng)導(dǎo)的更替率有了顯著提升。而實(shí)際上，我國(guó)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)者其任職期限一般少于任用的規(guī)定期限。這樣，頻繁性地更換黨政干部會(huì)引起政策的變化，究其原因和當(dāng)前我國(guó)的地方?jīng)Q策構(gòu)成關(guān)聯(lián)緊密。為更好地約束與規(guī)范我國(guó)地方領(lǐng)導(dǎo)者的決策權(quán)力，現(xiàn)階段我國(guó)不斷強(qiáng)化發(fā)展規(guī)劃編制方面的管理工作。通常情況下，我國(guó)發(fā)展的規(guī)劃編制以五年作為一個(gè)周期，構(gòu)成了較為穩(wěn)定的政策變化頻率。然而，分析實(shí)際的案例可知：發(fā)展規(guī)劃的編制方面也常會(huì)出現(xiàn)修改的狀況。這樣，因?yàn)榘l(fā)展的規(guī)劃編制實(shí)際的周期和黨政領(lǐng)導(dǎo)者更替的周期不統(tǒng)一，對(duì)相關(guān)發(fā)展的規(guī)劃編制進(jìn)行調(diào)節(jié)已逐漸成為領(lǐng)導(dǎo)者施政的一個(gè)重要途徑。發(fā)生政策更替或變化的另一個(gè)主要原因是對(duì)于社會(huì)危機(jī)事件作出的回應(yīng)。一般情況下，當(dāng)社會(huì)中發(fā)生了某個(gè)安全突發(fā)事件或者集體性的事件，往往會(huì)引起某些特殊的政策發(fā)生變化。而經(jīng)常性的政策變化，不僅會(huì)影響政策的預(yù)期性和社會(huì)的穩(wěn)定性，而且會(huì)引發(fā)政策的“縫隙”，進(jìn)而造成社會(huì)的主體利益失衡，導(dǎo)致社會(huì)沖突。

五、政策的縫隙和風(fēng)險(xiǎn)源的關(guān)系

政策的縫隙主要指在同等范圍的政策由于制定的空間、時(shí)間、社會(huì)群體等存在差異性進(jìn)而導(dǎo)致政策內(nèi)容的不同。政策的后果會(huì)使得社會(huì)的利益再分配過(guò)程中潛在著較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理中，風(fēng)險(xiǎn)源指的是會(huì)造成一定后果的活動(dòng)或事件。政策的變化則是一項(xiàng)非常典型的政府組織活動(dòng)，因此有可能變?yōu)橐l(fā)社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)源?；蛘哒f(shuō)，新政策與以往政策之間不可以存在轉(zhuǎn)換的關(guān)系。時(shí)間的維度越大，則產(chǎn)生的政策縫隙就越大，進(jìn)而導(dǎo)致的社會(huì)后果也會(huì)更加嚴(yán)重。此外，周期性的政策變化也會(huì)引起政策縫隙擴(kuò)大的現(xiàn)象。而政策更替或變化的關(guān)鍵在于對(duì)政策縫隙形成過(guò)程作出分析。政策的縫隙主要是政策變化引起的直接性結(jié)果，當(dāng)然，這只是一種普遍現(xiàn)象。對(duì)此，可以將社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度相關(guān)的安排置于決策的過(guò)程以后，這會(huì)起到較大的作用，評(píng)估而產(chǎn)生的效應(yīng)有利于推動(dòng)我國(guó)社會(huì)順利轉(zhuǎn)型。

六、結(jié)語(yǔ)

依據(jù)有限理性的理論分析，決策者皆有“犯錯(cuò)”的可能，而且決策的后果往往無(wú)法預(yù)知。我國(guó)的地方公共決策采用民主集中制原則，但事實(shí)上會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)人的主導(dǎo)決策權(quán)的變化情況。決策中呈現(xiàn)出“碎片化的現(xiàn)象”，就是政策引發(fā)沖突的重要來(lái)源。決策構(gòu)成、過(guò)程、政策的變化等皆會(huì)形成政策縫隙，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)利益的失衡，使得社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)源增多。而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估制度有效安排有利于調(diào)整民主集中制的決策構(gòu)成、對(duì)決策過(guò)程的開放、防止碎片化的決策等，還可以密切關(guān)注政策變化引起的政策縫隙，進(jìn)而找出社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)源，強(qiáng)化國(guó)家的治理效果。

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