吳慧慧　周文文

[提要] 新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，目前需求側(cè)無(wú)法解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，需要從供給側(cè)入手，這是供給側(cè)改革戰(zhàn)略提出的必要條件。這一戰(zhàn)略的提出對(duì)政府角色作出新的要求并作出新的轉(zhuǎn)變。本文分析社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府扮演的角色，推進(jìn)供給側(cè)改革對(duì)我國(guó)政府角色提出哪些新要求和政府角色轉(zhuǎn)變的重要性以及存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)我國(guó)政府角色轉(zhuǎn)變的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；供給側(cè)改革；政府角色；轉(zhuǎn)變

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年12月15日

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府扮演重要角色，新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)改革政府具有關(guān)鍵性作用，并且有助于促進(jìn)政府自身的改革。2010年以后我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，表現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)，習(xí)近平用“新常態(tài)”向世界描述了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一系列新表現(xiàn)。新常態(tài)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展從一種狀態(tài)轉(zhuǎn)向了另一種狀態(tài)，形成新的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制以及新的經(jīng)濟(jì)模式，是“舊常態(tài)—非常態(tài)—新常態(tài)”的轉(zhuǎn)換。為應(yīng)對(duì)新常態(tài)，在2015年11月初召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平第一次指出，要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。我國(guó)當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生，既有經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素，也有政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度和不當(dāng)干預(yù)，政府在供給側(cè)改革中要有所為有所不為，更好地發(fā)揮政府的作用，政府需要轉(zhuǎn)變角色繼續(xù)深化改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾才能被化解。

一、我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)改革對(duì)政府角色提出新的要求

供給側(cè)改革要求政府角色做出新的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的需求側(cè)相適應(yīng)。供給側(cè)改革中政府重心在于做好服務(wù)，同時(shí)要注重績(jī)效，這樣更加契合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)際。因此，供給側(cè)改革中我國(guó)政府角色轉(zhuǎn)變的落腳點(diǎn)就是要構(gòu)建一個(gè)適合國(guó)情的“有效政府”，這是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。

（一）供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變方向

1、轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，充當(dāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效提供者，發(fā)揮保障社會(huì)快速、均衡、持續(xù)發(fā)展的職能作用。供給側(cè)改革中政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，以服務(wù)而不是管制為基本形態(tài)，政府的職能主要不在于積極地站在市場(chǎng)前面充當(dāng)主角，制造市場(chǎng)，而在于主動(dòng)地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)快捷的服務(wù)，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本理念和價(jià)值追求。

2、轉(zhuǎn)向有限型政府，充當(dāng)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的有效補(bǔ)充者，發(fā)揮市場(chǎng)秩序監(jiān)管與制度提供的職能作用。我國(guó)政府在建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)該只承擔(dān)彌補(bǔ)“市場(chǎng)缺陷”的有限責(zé)任，如培育和發(fā)展市場(chǎng)體系、建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)規(guī)則等等。我國(guó)政府只有盡快變“全能政府”為“有限政府”，有所為有所不為，才能集中精力按法定職責(zé)干好宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等工作，才能有效控制行政干預(yù)擴(kuò)大化和社會(huì)管理官僚化等現(xiàn)象。

3、轉(zhuǎn)向調(diào)控型政府，充當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。政府最重要的角色之一就是確定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略和目標(biāo)，搞好經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)、總量調(diào)控、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力布局規(guī)劃，集中主要的人力、財(cái)力、物力進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。

4、轉(zhuǎn)向責(zé)任型政府，充當(dāng)社會(huì)全體成員根本利益的代表者，發(fā)揮公平、公正分配社會(huì)資源的作用。政府的合法性從根本上講來(lái)源于它是公共利益的代表，這就要求它在本質(zhì)上應(yīng)該是能夠保護(hù)公民利益的責(zé)任型政府，國(guó)家政策以至于國(guó)家本身是社會(huì)各階層利益妥協(xié)的一種表達(dá)，因而，供給側(cè)改革中政府基本職責(zé)就是盡可能公平、公正地分配社會(huì)資源，以使社會(huì)各階層都平等進(jìn)入利益分配過(guò)程。供給側(cè)改革中強(qiáng)化政府的公共責(zé)任，全力打造“責(zé)任政府”是黨和政府贏得民意的重要基礎(chǔ)。如果說(shuō)市場(chǎng)機(jī)制更大的追求“效率”的話，那么責(zé)任型政府就應(yīng)最大限度地保障社會(huì)“公平”。

（二）供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變的目標(biāo)

1、為需求側(cè)提供激勵(lì)機(jī)制。供給側(cè)改革需要調(diào)動(dòng)需求側(cè)發(fā)展的積極性，維持需求方前進(jìn)的持久動(dòng)力，促使需求側(cè)有意愿進(jìn)行創(chuàng)新，這就要求政府優(yōu)化需求側(cè)的激勵(lì)制度和保障體系。政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行投資和自由競(jìng)爭(zhēng)，調(diào)整稅收制度，培育和扶植合法組織承接政府讓渡的權(quán)力，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域供給側(cè)，建立完善保障體系。政府通過(guò)簡(jiǎn)化行政程序，向市場(chǎng)社會(huì)放權(quán)，減少繁政亂政對(duì)市場(chǎng)社會(huì)的束縛，使市場(chǎng)社會(huì)以及公民感受到輕松自由的氛圍，加強(qiáng)公民參與力度，使制度設(shè)計(jì)和政策制定能夠體現(xiàn)公眾意志，讓企業(yè)、社會(huì)組織、公眾體驗(yàn)到寬容民主精神，以此激發(fā)需求方行動(dòng)意愿，使得政府供給側(cè)改革諸項(xiàng)舉措發(fā)揮真實(shí)效力。

2、實(shí)現(xiàn)供需雙方聯(lián)動(dòng)并進(jìn)。推進(jìn)供給側(cè)改革要求政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)，詹姆斯·威爾遜就認(rèn)為，因?yàn)樾屎凸?、遵守?guī)則與自由裁量、市場(chǎng)化與管制之間存在張力，因此公眾應(yīng)當(dāng)廣泛參與政府行政。供給側(cè)改革中政府應(yīng)堅(jiān)持公民導(dǎo)向，關(guān)注需求側(cè)訴求，結(jié)合中國(guó)實(shí)際選取供給側(cè)和需求側(cè)聯(lián)動(dòng)并進(jìn)的具體方式。政府應(yīng)圍繞供給側(cè)改革的制度、政策、資源等領(lǐng)域主要議題，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人參與政府過(guò)程，使需求側(cè)與供給側(cè)協(xié)同并進(jìn)。

供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變的根本目的在于解放發(fā)展生產(chǎn)力，供給側(cè)改革中要使政府角色轉(zhuǎn)變沿著這一科學(xué)正確目標(biāo)推進(jìn)。

二、我國(guó)推進(jìn)供給側(cè)改革過(guò)程中政府角色轉(zhuǎn)變重要性分析

供給側(cè)改革原意是我國(guó)政府針對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題制定出的戰(zhàn)略方針。政府在供給側(cè)改革中體現(xiàn)的是政府的經(jīng)濟(jì)職能，對(duì)引導(dǎo)供給側(cè)改革起到關(guān)鍵性作用，政府在供給側(cè)改革中應(yīng)該有所作為。

（一）制度供給側(cè)。制度是指影響個(gè)體行為的結(jié)構(gòu)性制約因素。在制度約束下形成的個(gè)體行為具有穩(wěn)定性和規(guī)則性，即只要存在制度，個(gè)體行為和個(gè)體之間的互動(dòng)就不會(huì)是隨機(jī)的，而會(huì)體現(xiàn)特定的模式和預(yù)測(cè)可能性。我國(guó)政府作為一種行政組織在社會(huì)中居于主導(dǎo)地位，政府可以通過(guò)人為建構(gòu)的方式修訂既有制度或者制定新制度，作為一種公共產(chǎn)品向社會(huì)供給，約束規(guī)范整個(gè)社會(huì)。政府是各種制度供給的主體，由政府供給的制度和制度變化會(huì)對(duì)社會(huì)其他組織產(chǎn)生影響，制度供給在政府供給側(cè)改革中處于基礎(chǔ)性地位，制度供給側(cè)改革能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)長(zhǎng)期驅(qū)動(dòng)力。endprint

（二）政策供給側(cè)。政府的政策供給，是落實(shí)執(zhí)政黨理念與戰(zhàn)略、達(dá)成制度目標(biāo)最有效的工具，也是政府供給側(cè)改革中最容易調(diào)整、變化最多、最能夠引起市場(chǎng)、社會(huì)、公民關(guān)注的方面。政府政策與具體領(lǐng)域密切相關(guān)，并對(duì)該領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生直接作用，要求政策具有相當(dāng)靈活度，以便及時(shí)調(diào)整，滿足社會(huì)發(fā)展需求。

（三）資源供給側(cè)。制度供給與政策供給在很大程度上是政府對(duì)各種資源的重新分配。就政府供給側(cè)改革而言，資源包括內(nèi)部財(cái)政、稅收資源以及政府系統(tǒng)外部資本、土地、人力等等。政府掌握大量資源，財(cái)政收入成為最重要的投資實(shí)體，稅收收入及財(cái)政支出一直是影響中央和地方政府的關(guān)鍵要素。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”趨勢(shì)的興起，政府壟斷各種資源的狀況正在發(fā)生變化，除土地資源外，市場(chǎng)逐漸成為資源分配的主要平臺(tái)，大量社會(huì)資本逐漸投入創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新過(guò)程，企業(yè)和個(gè)人逐步成為技術(shù)創(chuàng)新主體，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)政府信息公開(kāi)提出新要求，市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人需要政府加強(qiáng)資源供給。

三、我國(guó)供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變現(xiàn)狀分析

新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)改革要求政府持續(xù)放松管制，打破壟斷，優(yōu)化公共服務(wù)，提供有效供給，切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供有效保障，供給側(cè)改革中政府角色轉(zhuǎn)變?nèi)匀淮嬖谠S多問(wèn)題。

（一）政府過(guò)度干預(yù)企業(yè)。推進(jìn)供給側(cè)改革需要發(fā)揮政府的牽引作用，但同時(shí)需要防止政府的直接干預(yù)所帶來(lái)的局限性和弊端。政府包辦企業(yè)投資，干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資決策。長(zhǎng)期以來(lái)，政府直接扮演市場(chǎng)主體的角色，在現(xiàn)有的以GDP增長(zhǎng)速度為主要考核機(jī)制導(dǎo)向下，習(xí)慣于使用行政手段下放指標(biāo)，造成產(chǎn)能過(guò)剩。供給側(cè)要求政府盡量減少和取消政府管制，現(xiàn)行的行政審批制度束縛了企業(yè)的發(fā)展，抑制了創(chuàng)新活力。

（二）市場(chǎng)服務(wù)不到位。政府職能缺位、錯(cuò)位和越位的情況仍然存在，政府未能有效發(fā)揮完善市場(chǎng)體系、保護(hù)市場(chǎng)主體利益、改善市場(chǎng)運(yùn)行環(huán)境等服務(wù)型職能。各級(jí)政府為地方局部利益強(qiáng)力配置資源的方式，扭曲了正常的市場(chǎng)信號(hào)的傳遞，造成產(chǎn)能過(guò)剩，經(jīng)濟(jì)失衡等問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。企業(yè)投資需要政府層層審批的現(xiàn)象還很普遍，市場(chǎng)壁壘仍然很?chē)?yán)重，生產(chǎn)要素自由流動(dòng)仍受到諸多限制，限制外地企業(yè)的進(jìn)入，阻礙了統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)的形成，不合時(shí)宜的體制機(jī)制束縛著市場(chǎng)和社會(huì)活力。

（三）培育社會(huì)組織力度不夠。政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能不到位，一些政府部門(mén)有意或無(wú)意地淡化了對(duì)中介組織的培育，導(dǎo)致社會(huì)組織不能承擔(dān)部分職能。目前，社會(huì)組織官辦色彩濃厚，政府職能與所屬組織職責(zé)不清，下屬的社會(huì)組織成為政府部門(mén)附屬物，業(yè)務(wù)和利益有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。政府對(duì)社會(huì)組織的審核注冊(cè)、社會(huì)組織的運(yùn)作、社會(huì)組織的考核等過(guò)度的影響，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展不足。

四、推進(jìn)我國(guó)供給側(cè)改革實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)變的建議

（一）改革政府管理體制。改革政府管理體制注重發(fā)揮政府在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的作用，政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，降低稅收，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)金融對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐能力。簡(jiǎn)政放權(quán)與機(jī)構(gòu)“瘦身”相結(jié)合，創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)施企業(yè)自主登記制度，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管事項(xiàng)平臺(tái)，形成跨部門(mén)、跨行業(yè)的綜合監(jiān)管體系。推廣政府行政審批“一站式”服務(wù)，優(yōu)化審批流程，只有實(shí)現(xiàn)從管制型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，真正轉(zhuǎn)變政府職能，才能打破體制性障礙，為企業(yè)提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

（二）健全法律法規(guī)制度。供給側(cè)改革要求政府角色做出新的轉(zhuǎn)變，健全的法律法規(guī)制度是確保政府角色順利轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。進(jìn)入新常態(tài)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，健全法律法規(guī)制度，營(yíng)造良好的法制環(huán)境對(duì)政府角色順利轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。通過(guò)立法明確我國(guó)中央政府與地方政府行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、政府職能、政府編制和行政程序的法定化，用法律法規(guī)嚴(yán)格界定政府的作為和不作為，以提高行政效率，實(shí)現(xiàn)依法行政，推進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)變。要求各級(jí)政府部門(mén)嚴(yán)格在法律規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)履行職責(zé)，依法行使職權(quán)，明確自己的角色，真正做到從缺位、越位、錯(cuò)位到適位、歸位、到位。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督是供給側(cè)改革中政府角色順利轉(zhuǎn)變的重要保障。一方面要完善政府內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。政府內(nèi)部監(jiān)督包括對(duì)抽象和具體行政行為以及有關(guān)制度的全方位監(jiān)督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過(guò)程監(jiān)督，對(duì)于促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變非常重要；另一方面要健全政府外部監(jiān)督機(jī)制。接受廣大公眾、媒體和非政府組織的監(jiān)督。輿論和新聞媒體具有監(jiān)督和批評(píng)政府的權(quán)利，有效制約了政府濫用職權(quán)行為，同時(shí)非政府組織或半官方組織負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查相關(guān)政策是否合法。政府接受輿論、媒體、社會(huì)公眾的廣泛監(jiān)督，健全政府信息公開(kāi)制度，進(jìn)一步推進(jìn)政府政務(wù)信息公開(kāi)，有效促進(jìn)政府角色的轉(zhuǎn)變。

（四）培育完善社會(huì)組織。在社會(huì)事務(wù)管理問(wèn)題上，政府不是唯一治理主體，社會(huì)組織也是重要的組成部分。政府應(yīng)利用市場(chǎng)力量改善政府服務(wù)功能，政府加大對(duì)社會(huì)組織的投入和政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度；廣泛吸引社會(huì)資本參與，擴(kuò)大政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域，以社會(huì)組織自治來(lái)維護(hù)、發(fā)展和補(bǔ)充政府社會(huì)管理職能。在目前社會(huì)自治能力較弱、社會(huì)組織發(fā)育不健全的情況下，應(yīng)該大力培育社會(huì)民間組織、社會(huì)非營(yíng)利組織、社會(huì)草根組織等來(lái)補(bǔ)充政府社會(huì)管理職能。

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