曹 騣，魏 珂，栗 潔，凌 莉，吳 鳴

(武鋼黨校，湖北 武漢 430080)

2015年9月13日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，并且改組組建國有資本投資運(yùn)營公司[1]。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員陳清泰認(rèn)為推進(jìn)“管資本”改革，既是國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)形式的改變，也是遵循《公司法》規(guī)定，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程。課題組結(jié)合中國國資國企改革中出現(xiàn)的問題，借鑒新加坡淡馬錫經(jīng)驗(yàn)，探索湖北省國有資產(chǎn)有效監(jiān)管模式，促力監(jiān)管效能的提高。

一、中國國資國企改革及存在的問題

中國的國企改革始于1978年十一屆三中全會，國資改革始于2002年十六屆三中全會。十六屆三中全會指出：“堅(jiān)持政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開?！?003年3月，國資委成立，根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，由國資委履行出資人職責(zé)，監(jiān)管中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)。國資委的成立，解決了國有資產(chǎn)“所有者缺位”的問題。這個(gè)時(shí)期的國資委管理所有的國有企業(yè)，建立了管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，從法規(guī)上明確了國有資產(chǎn)的出資人，落實(shí)了國有資產(chǎn)的責(zé)任主體，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有利于消除矛盾，盤活國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。國有資產(chǎn)管理體制穩(wěn)步推進(jìn)，但國有資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制還不完善，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯(cuò)位等現(xiàn)象，國有資產(chǎn)流失、違紀(jì)違法問題在一些領(lǐng)域和企業(yè)還比較突出，亟需加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式。

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司[2]。新階段的改革，在一定程度上放棄了絕對控制權(quán)和經(jīng)營權(quán)，堅(jiān)持效率優(yōu)先，堅(jiān)持市場配置資源，是以實(shí)現(xiàn)國企功能為導(dǎo)向，分類分層進(jìn)行改革與監(jiān)管，國資國企改革進(jìn)入了分類改革與監(jiān)管的新時(shí)代。

管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，使得國資委同時(shí)承擔(dān)著規(guī)章制度的制定及產(chǎn)業(yè)布局等宏觀管理職能和國企管理、改革重組等微觀管理職能，造成政府過度干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，影響了國企的市場化運(yùn)作。“婆婆”似的微觀管理，減少了企業(yè)活力，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)效率難以提升，國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)；“婆婆”似的微觀管理，也導(dǎo)致了國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)難以從戰(zhàn)略上思考國有資產(chǎn)的布局，以至于國有經(jīng)濟(jì)、國有資產(chǎn)戰(zhàn)線過長，分布太散。

二、新加坡淡馬錫模式解析

新加坡淡馬錫公司模式是指新加坡政府通過國有控股公司對本國國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管的模式,被譽(yù)為全世界國有企業(yè)的成功典范。自1974年成立以來所實(shí)現(xiàn)的股東總回報(bào)率達(dá)到16%。

新加坡國有資產(chǎn)管理實(shí)行三層架構(gòu)監(jiān)管模式。國民選舉國會議員進(jìn)而產(chǎn)生總統(tǒng),總統(tǒng)委任總理進(jìn)而組成內(nèi)閣產(chǎn)生各部部長。財(cái)政部的財(cái)長公司是國有資產(chǎn)所有者的最高官方代表機(jī)構(gòu)，財(cái)長公司下設(shè)淡馬錫控股公司等三大國有控股公司。財(cái)政部長委任淡馬錫控股公司董事會成員,淡馬錫控股公司董事會對其旗下相關(guān)國有企業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理,而相關(guān)國聯(lián)公司自主經(jīng)營。國有控股公司作為政府與企業(yè)之間的隔離層，確保企業(yè)經(jīng)營不受政府的行政性干預(yù)。

淡馬錫控股公司成立以后，新加坡政府專注于政策法規(guī)制定和宏觀層面監(jiān)管，將國有資本授權(quán)給淡馬錫公司進(jìn)行具體經(jīng)營。財(cái)政部通過對淡馬錫控股公司董事會來達(dá)到國有資本保值增值的監(jiān)管目的，淡馬錫公司董事會共有10名董事，其中8人來自政府，董事長由財(cái)政部副部長擔(dān)任，董事包括金融管理局局長、財(cái)政部總會計(jì)師和貿(mào)易發(fā)展局局長。淡馬錫公司負(fù)有對國有資本保值增值的職責(zé)，定期向財(cái)政部報(bào)告公司經(jīng)營狀況，但是財(cái)務(wù)部不干涉公司具體事務(wù)，保障淡馬錫公司完全依據(jù)市場規(guī)則從事各項(xiàng)商業(yè)活動，淡馬錫在投資決策、資金使用等方面完全獨(dú)立自主。其次，淡馬錫控股公司對關(guān)聯(lián)企業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)是公司治理及其掌控的企業(yè)國有資本的投資運(yùn)營上,通過對國有企業(yè)進(jìn)行精簡化或整合的方式,實(shí)現(xiàn)新加坡國有企業(yè)資本監(jiān)管的保值增值目標(biāo)[3]。

三、構(gòu)建湖北國有資產(chǎn)有效監(jiān)管模式的對策建議

根據(jù)深化國資國企改革的要求，借鑒淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)，提出以下五點(diǎn)建議。

1.實(shí)行三級國有資產(chǎn)監(jiān)管模式

建立國有資產(chǎn)管理三級監(jiān)管框架，設(shè)立國有資本投資運(yùn)營平臺，將國有資產(chǎn)授權(quán)給投資運(yùn)營公司管理。省國資委依法對投資運(yùn)營公司進(jìn)行監(jiān)督，投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)對省屬國有企業(yè)進(jìn)行管理，國有企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營，即形成監(jiān)—管—營的三級框架。著名國企改革研究專家李錦提出“兩權(quán)分離論—兩把刀論”，國企改革要在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間切兩刀，一刀從組織體制上切開政府與企業(yè)的聯(lián)系，一刀從運(yùn)行機(jī)制上切開出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，使國有企業(yè)成為獨(dú)立的市場主體[4]。設(shè)立國有資本投資運(yùn)營公司就是從組織體制上切了一刀，切開政府與企業(yè)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政資分開。省國資委監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)該放在國有資產(chǎn)戰(zhàn)略布局、規(guī)范資本運(yùn)作和國有資產(chǎn)的保值增值上來。同時(shí)投資運(yùn)營公司在國資委和國企之間形成了隔離墻，從運(yùn)行機(jī)制上又切了一刀，切開了出資人代表與職業(yè)經(jīng)理人的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了政企分開。

2.實(shí)行省國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管制度

按照新加坡淡馬錫模式，財(cái)政部是國有資產(chǎn)所有者的最高官方代表機(jī)構(gòu)，淡馬錫直接向財(cái)政部負(fù)責(zé)，對國有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。我國目前現(xiàn)狀是國資委和財(cái)政部都是國有資產(chǎn)出資人代表，財(cái)政部是金融企業(yè)的出資人代表，國資委只負(fù)責(zé)一部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管，由于歷史原因，仍有部分國有經(jīng)營性資產(chǎn)直接從屬于各黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，形成了多頭監(jiān)管。因此，實(shí)行“大國資”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)一般經(jīng)營性國有企業(yè)、金融國企和文化國企等的統(tǒng)一集中監(jiān)管將是改革的方向。國家層面的統(tǒng)一可能還要逐步實(shí)現(xiàn)，但是湖北省層面的統(tǒng)一還是可以實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)在有省份已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，如上海對金融企業(yè)國資實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，探索“實(shí)體經(jīng)濟(jì)(產(chǎn)業(yè))+虛擬經(jīng)濟(jì)(金融)+技術(shù)經(jīng)濟(jì)(互聯(lián)網(wǎng))”新模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合。金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管，其顯著的表現(xiàn)在于上海國有資產(chǎn)流動平臺持有的上市公司股權(quán)越來越多[5]。

3.探索省國資委監(jiān)管職能轉(zhuǎn)型，實(shí)行分層監(jiān)管

實(shí)行三級國有資產(chǎn)監(jiān)管模式，必然涉及到省國資委職能轉(zhuǎn)型。這里需要界定清楚出資人職責(zé)、國資委監(jiān)管職責(zé)和公共管理職責(zé)。出資人職責(zé)是行使國有股東的權(quán)力，具有資產(chǎn)收益、選擇管理者和參與重大決策的權(quán)力；國資委監(jiān)管職責(zé)負(fù)有國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，主要強(qiáng)化資本運(yùn)營職能，牽頭改組組建國有資本投資運(yùn)營公司，實(shí)施資本運(yùn)作，采取市場化方式推動設(shè)立國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、創(chuàng)新發(fā)展投資引導(dǎo)基金等相關(guān)投資基金；公共管理職責(zé)主要是政策法規(guī)制定和宏觀層面監(jiān)管。

湖北省國資委下屬還有地市國資委，原省市國資委涉及公共管理部分的職責(zé)逐步歸還各行業(yè)部門，省、地市國資委國資監(jiān)管模式有三種：第一種，雙重職責(zé)優(yōu)化模式，即地市國資委同時(shí)履行出資人和監(jiān)管職責(zé)；第二種，純出資人模式，地市國資委只履行出資人職責(zé)，監(jiān)管職能由省國資委承擔(dān)；第三種，純監(jiān)管模式，地市國資委只履行監(jiān)管職責(zé)，授權(quán)國資投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)。課題組建議采用純監(jiān)管模式，有利于分層監(jiān)管、科學(xué)界定監(jiān)管邊界。每級國資委履行監(jiān)管職責(zé)，負(fù)責(zé)政策的制定及資本運(yùn)作，加強(qiáng)投資運(yùn)營公司董事會的建設(shè)；國資投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)國有資本布局、提高資本回報(bào)率、維護(hù)資本安全。

4.健全國有企業(yè)資本管理董事會制度，實(shí)行分類監(jiān)管

健全國有企業(yè)資本管理董事會制度。淡馬錫公司成功的基礎(chǔ)是具有完善的公司法人治理結(jié)構(gòu)及其健全的董事會制度。省國資委應(yīng)當(dāng)以完善現(xiàn)代公司治理機(jī)制為契機(jī)完善公司董事會制度，在董事會結(jié)構(gòu)上充分考慮專業(yè)背景，建立引入外部董事的有效機(jī)制，使其在企業(yè)經(jīng)營決策過程中充分發(fā)揮相對獨(dú)立和制衡的作用。

對國有企業(yè)進(jìn)行功能分類，實(shí)施分類監(jiān)管，可使省國資委對所屬企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理更有針對性，有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高監(jiān)管效能。分類監(jiān)管是西方發(fā)達(dá)國家各國政府監(jiān)管國有企業(yè)的共同特征。2016年，湖北省國資委已經(jīng)將全省18家省出資企業(yè)劃分為商業(yè)類和特殊功能類兩大類，商業(yè)類國有企業(yè)又細(xì)分為充分競爭的商業(yè)類國有企業(yè)(10家))和承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)(6家)，特殊功能類有2家。

5.創(chuàng)新國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管方式

大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變重審批輕監(jiān)管的行政化監(jiān)管方式。通過事前規(guī)范制度、事中加強(qiáng)監(jiān)控、事后強(qiáng)化問責(zé)，更多運(yùn)用市場化、法治化、信息化的監(jiān)管方式，減少出資人審批核準(zhǔn)事項(xiàng)，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來，切實(shí)提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性。

事前規(guī)范制度。嚴(yán)格依據(jù)公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例等法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序行權(quán)履職。健全完善湖北省國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系，建立出資人監(jiān)管的權(quán)力和責(zé)任清單，清單以外的事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策。通過“一企一策”制定公司章程、規(guī)范董事會運(yùn)作、嚴(yán)格選派和管理股東代表和董事監(jiān)事，將國有出資人意志有效體現(xiàn)在公司治理結(jié)構(gòu)中[6]。事中加強(qiáng)監(jiān)控。建立出資人監(jiān)管信息化工作平臺，推進(jìn)監(jiān)管工作協(xié)同，整合信息資源，統(tǒng)一工作平臺，暢通共享渠道，健全湖北省國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)、投資、財(cái)務(wù)等監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，提升整體監(jiān)管效能。事后強(qiáng)化問責(zé)。改進(jìn)考核體系和辦法，實(shí)施分類監(jiān)管，分類考核。

從以管企業(yè)為主轉(zhuǎn)向以管資本為主，新一輪深化國有企業(yè)改革呈現(xiàn)出嶄新面貌，一場極具革命性意義的監(jiān)管體制改革也正悄然發(fā)生。探索湖北省國資監(jiān)管有效模式，提升國有資產(chǎn)管理效能，推動湖北國有企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)做大、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，任重而道遠(yuǎn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見，2015.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，2013.

[3]黃宇行.“深圳模式”對中國國資國企改革應(yīng)用研究[D].2015.

[4]李錦.國企改革頂層設(shè)計(jì)解析[M].中國言實(shí)出版社，2015.

[5]國務(wù)院國資委新聞中心,《國資委報(bào)告》雜志社.國企改革12樣本[M].中國經(jīng)濟(jì)出版社，2016.

[6]國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見，2015.