張耀東 劉 明(甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)人民檢察院，甘肅 蘭州 730030)

一、預(yù)防職務(wù)犯罪工作開(kāi)展的必要性及重要性

(一)保證黨和國(guó)家發(fā)展大局的根本之策

腐敗關(guān)系到黨和國(guó)家的生死存亡，懲治和預(yù)防腐敗體系機(jī)制的建成和完善是黨和國(guó)家走向新勝利的重要保障。隨著執(zhí)政時(shí)間的延長(zhǎng)，執(zhí)政者的思想就會(huì)容易腐化墮落，這就需要全面加強(qiáng)從嚴(yán)治黨，在提高領(lǐng)導(dǎo)自身拒腐防變能力的同時(shí)，注重相關(guān)體制機(jī)制的建立。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政至今已有60多年，中央高層領(lǐng)導(dǎo)一直以來(lái)十分注重反腐倡廉工作，特別是以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央更加重視這項(xiàng)工作，堅(jiān)定不移地加強(qiáng)反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，取得了階段性的勝利。根據(jù)之前一段時(shí)間的實(shí)踐探索，在對(duì)反腐敗案件特點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)提煉后，黨中央從國(guó)家層面，根據(jù)堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，提出了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的要求，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求。因此，檢察系統(tǒng)作為當(dāng)前和之前一段時(shí)期職務(wù)犯罪預(yù)防的主力軍，維護(hù)國(guó)家改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局始終是檢察工作的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。就檢察機(jī)關(guān)的工作實(shí)踐表明，緊緊圍繞黨和國(guó)家工作大局和地方中心工作，充分運(yùn)用檢察職能預(yù)防和減少職務(wù)犯罪，為推進(jìn)改革發(fā)展、早日實(shí)現(xiàn)全面小康創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，是檢察工作有作為、有地位、求發(fā)展的重要途徑。

(二)促進(jìn)全面依法治國(guó)的必然要求

槍炮作響法無(wú)聲，法治興則國(guó)家昌盛。首先，預(yù)防職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)必須履行的憲法和法律義務(wù)。這就要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家工作人員進(jìn)行遵守國(guó)家法律的法制教育和警示，以積極的態(tài)度協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)從源頭上對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行綜合治理。其次，預(yù)防職務(wù)犯罪是促進(jìn)依法行政和公正司法的重要舉措。行政執(zhí)法和司法活動(dòng)中執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公和效率低下等現(xiàn)象是群眾反映的最為突出的問(wèn)題之一，對(duì)其中存在的職務(wù)犯罪，檢察機(jī)關(guān)的打擊是事后之舉，畢竟對(duì)社會(huì)造成的負(fù)面影響已成事實(shí)。同時(shí)，為追訴犯罪，國(guó)家要投入大量的人、物、財(cái)力，相對(duì)而言，事前預(yù)防不僅投入小，更可以避免或減少政治上的各種損失。由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防工作中努力強(qiáng)化對(duì)行政、司法人員職務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，能夠有效防范各種腐敗現(xiàn)象的侵蝕。此外，重視對(duì)職務(wù)犯罪的預(yù)防也是刑事法律現(xiàn)代化理念的發(fā)展方向。早在18世紀(jì)時(shí)，一些權(quán)威法學(xué)家就提出：只有比懲罰犯罪更多地關(guān)心預(yù)防犯罪，才是最好的法律，這種觀念對(duì)于深化和完善我國(guó)的法律體系建設(shè)具有特別現(xiàn)實(shí)的意義。因此，檢察機(jī)關(guān)更要積極適應(yīng)刑事法律現(xiàn)代化理念的要求，在理性、平和、文明、公正的執(zhí)法理念基礎(chǔ)上，切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，在堅(jiān)持嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪的同時(shí)，投入更多的人、財(cái)、物力預(yù)防職務(wù)犯罪，積極推動(dòng)構(gòu)筑全方位、多層次的懲防腐敗體系。

(三)當(dāng)前及之后發(fā)展的客觀需要

從當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的復(fù)雜局勢(shì)、我國(guó)面臨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展艱難環(huán)境、新時(shí)期執(zhí)政黨面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)程度和人們對(duì)反腐敗的急切期待等方面來(lái)說(shuō)，反腐敗體制機(jī)制的健全和完善是一場(chǎng)非常艱巨而又緊迫的工作。這就是當(dāng)前我們面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)及之后時(shí)期發(fā)展的客觀需要對(duì)反腐敗的必然要求。腐敗思想的蔓延，“笑貧不笑貪”的觀念誘使部分領(lǐng)導(dǎo)干部違法犯罪，從“小官巨貪”到“省部級(jí)高官塌方式腐敗”事件令人觸目驚心，造成極惡劣的社會(huì)影響?？梢哉f(shuō)，腐敗事件發(fā)展到了最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，亟需我們痛定思痛，下定決心堅(jiān)定不移地健全和完善反腐敗體制機(jī)制。

二、預(yù)防職務(wù)犯罪工作的不足

“居安思?！笔巧鐣?huì)前進(jìn)的一盞預(yù)警燈，社會(huì)制度就是在不斷實(shí)踐與修正的過(guò)程中向前發(fā)展的。當(dāng)前階段，就全省乃至全國(guó)范圍而言，職務(wù)犯罪預(yù)防工作仍存在著某些方面的不足，值得我們反思。

(一)職責(zé)定位與社會(huì)實(shí)際需求不能滿(mǎn)足之間的矛盾

反腐敗體制機(jī)制的建立和完善是一項(xiàng)綜合性的大工程，涵蓋了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。而從當(dāng)前的局勢(shì)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防的主力軍力量顯得單薄，無(wú)法顧及社會(huì)的全部領(lǐng)域范圍，也沒(méi)能上升到國(guó)家層面來(lái)把握這一浩大工程。進(jìn)一步講，從黨和國(guó)家反腐敗事業(yè)全局來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪相對(duì)于整個(gè)國(guó)家和社會(huì)來(lái)說(shuō)，只是整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，發(fā)揮作用也只能是某一方面突出，通過(guò)其本身有限的檢察監(jiān)督職能面對(duì)整個(gè)社會(huì)的復(fù)雜局勢(shì)稍顯不足。因此，對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪工作來(lái)講，需要的是在不斷加大檢察機(jī)關(guān)工作開(kāi)展力度的同時(shí)，力求整個(gè)社會(huì)預(yù)防腐敗體系的建立和完善。

(二)最根本的制度規(guī)范缺失

貝卡利亞指出：“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優(yōu)秀立法的主要目的?！盵1]菲利宣稱(chēng)：“我們可以得出一個(gè)歷史的法則，在人類(lèi)處于最野蠻的狀態(tài)下，其刑法典都只有懲罰規(guī)定，而沒(méi)有關(guān)于矯正罪犯的規(guī)定；隨著人類(lèi)文明的進(jìn)步，而出現(xiàn)了與此相反的只有矯正而沒(méi)有懲罰的觀念。”[2]雖然菲利過(guò)分夸大了預(yù)防的作用，但很顯然，預(yù)防的思想代表著現(xiàn)代法制發(fā)展的方向。[3]現(xiàn)階段，我國(guó)法律體系中打擊犯罪的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)刑法》和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》這兩部法律。但是這兩部法律不論是制定的目的、基本原則，還是具體的適用，都更多側(cè)重于事后懲治打擊犯罪，而對(duì)如何預(yù)防犯罪方面的規(guī)定論及的較少，這種治標(biāo)不治本的方法，也是造成我國(guó)近年來(lái)職務(wù)犯罪頻發(fā)，社會(huì)未能達(dá)到預(yù)防職務(wù)犯罪理想效果的主要原因。故此，應(yīng)該針對(duì)日益嚴(yán)重的職務(wù)犯罪活動(dòng)，加強(qiáng)立法工作，在預(yù)防和制止職務(wù)犯罪發(fā)生方面，制定大量的規(guī)范性文件，以國(guó)家法律的形式，賦予其應(yīng)有的法律地位，逐步構(gòu)建職務(wù)犯罪預(yù)防的法律體系，為進(jìn)一步開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪工作奠定法律基礎(chǔ)及實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)實(shí)際作用沒(méi)有最大程度發(fā)揮出來(lái)

縱觀檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的發(fā)展歷程，在形式上也做了大量工作，實(shí)際上也取得了一定的效果，這是不可否認(rèn)的事實(shí)。但同樣也不能否認(rèn)另外一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從前幾年職務(wù)犯罪發(fā)生的數(shù)量上看，每年檢察機(jī)關(guān)自偵部分查辦的犯罪不減而增，犯罪人數(shù)的數(shù)量沒(méi)有減少。從具體案件來(lái)看，同上文論及的一樣，從“小官巨貪”到“省部級(jí)高官塌方式腐敗”令人觸目驚心，甚至不敢想象?？梢?jiàn)，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)履行自身檢察監(jiān)督職能來(lái)預(yù)防整個(gè)社會(huì)職務(wù)犯罪的作用有限，實(shí)際作用也沒(méi)有最大程度地發(fā)揮出來(lái)。由此可以得出：檢察機(jī)關(guān)只是按部就班地開(kāi)展日常職務(wù)犯罪預(yù)防工作，而不能創(chuàng)設(shè)性地突破自身職能局限，且不論作用發(fā)揮如何，都不能達(dá)到整個(gè)社會(huì)的預(yù)期目的，這也是亟需我們認(rèn)真考慮的深層次問(wèn)題。

三、提高預(yù)防職務(wù)犯罪法治化水平的建議

提高、完善預(yù)防職務(wù)犯罪工作，由當(dāng)前的傳承提高階段向深化完善階段發(fā)展，需要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性作用，在以下三個(gè)方面下功夫，以?xún)?yōu)化職權(quán)配置，推動(dòng)司法體制、機(jī)制改革，最終建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系。

(一)加大預(yù)防職務(wù)犯罪工作開(kāi)展力度，提高職務(wù)犯罪預(yù)防工作全局性認(rèn)識(shí)

長(zhǎng)期以來(lái)，在理論層面上我們堅(jiān)持以預(yù)防職務(wù)犯罪為前提，但在具體操作上我們卻把如何懲治違法犯罪作為第一要素。當(dāng)然，重點(diǎn)抓懲治犯罪是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但還要考慮懲治的最終目的是為了預(yù)防，這需要真正貫徹此種思維。因此，需要在不斷加強(qiáng)懲防結(jié)合的同時(shí)，更加注重提高認(rèn)識(shí)和貫徹落實(shí)預(yù)防的重要性。

從全局角度講，檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作應(yīng)與其他國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)互通有無(wú)，共同構(gòu)筑預(yù)防職務(wù)犯罪工作體系。在這一格局下，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防只是整個(gè)國(guó)家預(yù)防腐敗體制的一個(gè)組成部分，要想真正有所作為，就應(yīng)最大程度地發(fā)揮自身的檢察監(jiān)督職能，需要認(rèn)清這一情形，將職務(wù)犯罪預(yù)防工作融入、甚至融合到整個(gè)反腐敗工作大局中去，從而與其他相應(yīng)的反腐敗機(jī)構(gòu)一起，在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分利用各方面的資源，發(fā)揮自身專(zhuān)業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)設(shè)性地將預(yù)防職務(wù)犯罪工作延伸到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)，有重點(diǎn)地全面開(kāi)展工作，以根本地提高職務(wù)犯罪預(yù)防工作的效率，真正遏制違法犯罪的發(fā)生，減少犯罪存量，形成不想腐敗的良好社會(huì)風(fēng)氣。

(二)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步推動(dòng)和加快預(yù)防職務(wù)犯罪專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)程

具有法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察機(jī)關(guān)，雖然只是國(guó)家反腐敗整體格局的一個(gè)組成部分，但是其利用直接參與辦理相關(guān)案件的優(yōu)勢(shì)，在職務(wù)犯罪預(yù)防方面是能夠做出更大貢獻(xiàn)的。這就要求充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，狠下功夫落實(shí)預(yù)防方面的職能，最大程度地將職務(wù)犯罪的念頭扼殺在搖籃里，堵住犯罪發(fā)生的源頭，方為治本之策。比如，針對(duì)貪污類(lèi)案件，可以分行業(yè)、分領(lǐng)域地集中多個(gè)案件，在辦理這些案件的過(guò)程中，仔細(xì)研究，深入思考，找準(zhǔn)貪污的原因、現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題和解決事情的有效舉措及路徑，把一些規(guī)律性的東西總結(jié)概括出來(lái)，再將這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)用于之后預(yù)防這一類(lèi)貪污犯罪的發(fā)生，以達(dá)到從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪的最終目的。

理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，制度要改革，理論必先行。檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職能不能有效發(fā)揮的主要原因是沒(méi)有相關(guān)的立法及解釋?zhuān)蛘哒f(shuō)相關(guān)制度規(guī)定不健全，即使有相關(guān)規(guī)定，也只是原則性的條條框框，也沒(méi)有相應(yīng)的細(xì)化，進(jìn)而影響了預(yù)防職務(wù)犯罪工作的有效發(fā)揮。由此看來(lái)，預(yù)防職務(wù)犯罪的相關(guān)立法，作為開(kāi)展工作的依據(jù)，應(yīng)盡早地提上日程。

(三)確立預(yù)防職務(wù)犯罪職權(quán)，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任倒追機(jī)制

基于上文提到的需要加快預(yù)防職務(wù)犯罪立法進(jìn)程，以使檢察機(jī)關(guān)等其他相關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作有依據(jù)可循，這就不得不提到通過(guò)立法賦予檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪權(quán)力職能。因?yàn)?，“逐步走向職?quán)化已成為了預(yù)防工作縱深發(fā)展的客觀需要”[4]。正所謂名不正言不順，在沒(méi)有相應(yīng)權(quán)力作保障的情況下，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展此類(lèi)工作就難以具有威信力，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的綱性執(zhí)法權(quán)做后盾，而靠非強(qiáng)制性的道德說(shuō)教開(kāi)展工作，不能不說(shuō)是無(wú)稽之談。正因?yàn)槿绱?，通過(guò)立法確立預(yù)防職務(wù)犯罪職權(quán)時(shí)不我待，檢察機(jī)關(guān)要開(kāi)展好預(yù)防職務(wù)犯罪工作，就需要被賦予強(qiáng)有力的、廣泛的權(quán)力，否則應(yīng)另當(dāng)別論。“這樣一來(lái)，權(quán)力被賦予了，才能真正落實(shí)預(yù)防處罰權(quán)，從而克服預(yù)防職務(wù)犯罪執(zhí)法行動(dòng)中的“軟骨病”，排除各種干擾，公正執(zhí)法。才能堅(jiān)決杜絕以言代法，以權(quán)代法，以權(quán)壓法，以罰代刑，以及貪贓枉法的職務(wù)犯罪問(wèn)題發(fā)生?！盵5]

責(zé)任倒追制度是有關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪責(zé)任落實(shí)的最有力舉措。在其位，謀其政，用其權(quán)，負(fù)其責(zé)。同時(shí)，十八大報(bào)告中提到要建立、健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。這里的責(zé)任倒追制度是指某一部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域在被采取了一定的預(yù)防措施后發(fā)生了職務(wù)犯罪問(wèn)題，應(yīng)對(duì)其部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域相關(guān)責(zé)任人依法從嚴(yán)、從重處置，并針對(duì)其部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域負(fù)責(zé)人的預(yù)防工作不到位制定相應(yīng)處理的責(zé)任落實(shí)制度。即預(yù)防職務(wù)犯罪部門(mén)對(duì)某一部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域采取一定的預(yù)防措施或建議，要求其部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域責(zé)任人采納、整改或落實(shí)后，一旦再出現(xiàn)職務(wù)犯罪問(wèn)題，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任倒追制度，依法從嚴(yán)、從重追究其部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域相關(guān)行為人的責(zé)任，并對(duì)其部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域負(fù)責(zé)人預(yù)防不到位的責(zé)任作出相應(yīng)的處理。嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任倒追制度，能更有效地監(jiān)督和促進(jìn)其部門(mén)、行業(yè)或領(lǐng)域負(fù)責(zé)人或行為人履行職責(zé)，以真正達(dá)到預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。

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