高留飛，張嘉峻，張鵬麗，張雪輝，3，4，徐 芳，3，4，王松梅，3，4，汪 洋，SOUCHINDA THILAPHONG，殷建忠，3，4

(1.昆明醫(yī)科大學營養(yǎng)與食品研究所，云南 昆明 650500；2.昆明醫(yī)科大學藥學院，云南 昆明 650500；3.健康云南發(fā)展智庫，云南 昆明 650500；4.云南省高校營養(yǎng)與食品安全重點實驗室，云南 昆明 650500)

少年兒童是祖國的未來和希望，肩負著神圣的使命感和責任感?！丁敖】抵袊?030”規(guī)劃綱要》中明確將健康教育納入國民教育體系，把健康教育作為所有教育階段素質(zhì)教育的重要內(nèi)容，以中小學為重點，建立學校健康教育推進機制，普及健康生活，加強健康教育，制定實施國民營養(yǎng)計劃，全面普及膳食營養(yǎng)知識，加強對學校、幼兒園、等營養(yǎng)健康工作的指導，從小抓起，普及健康科學知識。而我國農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的實施就是增強學生體質(zhì)，提高學生健康水平，提倡合理膳食，改善學生營養(yǎng)狀況的重要舉措之一。因此，積極開展對營養(yǎng)改善計劃實施的研究、調(diào)查和評估工作，對我國營養(yǎng)改善計劃的健康長遠發(fā)展有著積極而深遠的意義。本文對我國農(nóng)村義務教育的實施背景及國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀進行綜述，并對存在問題提出相關建議。

1 營養(yǎng)改善計劃的實施背景

聯(lián)合國在1989年11月20日的會議上通過《兒童權利公約》的有關議案，1990年9月2日生效?！秲和瘷嗬s》明確提出：兒童有公平受教育權利，包括最基本的生存權、全面發(fā)展權、受保護權和全面參與家庭、文化和社會生活的權利[1]。此規(guī)定促使世界各國開始重視學生受教育期間的營養(yǎng)問題和營養(yǎng)狀況，各國立足這一公約，結合國情，紛紛制定了相關的法定法規(guī)，制定并推行了學生營養(yǎng)餐計劃，投入大量資金，以保障學生的營養(yǎng)需求。

目前，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)學生體質(zhì)發(fā)展不平衡，黨和國家逐漸意識到改善農(nóng)村學生體質(zhì)的緊迫性和必要性，解決好農(nóng)村學生體質(zhì)問題也成了燃眉之急[2]。因此，在經(jīng)歷了幾年認真的調(diào)研考察工作后，我國2010年通過了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010年-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，綱要中明確指出：“增強學生體質(zhì)，不斷提高學生體質(zhì)健康水平，提倡合理膳食，改善在校學生的營養(yǎng)狀況，提高貧困地區(qū)農(nóng)村學生營養(yǎng)水平。”[3]。為貫徹落實《綱要》，提高農(nóng)村學生尤其是貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學生健康水平，在2011年10月26日召開的國務院常務會議上啟動了農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃(以下簡稱“農(nóng)村學生營養(yǎng)改善計劃”)。會議決定，從2011年秋季學期起，以貧困地區(qū)和家庭經(jīng)濟困難學生為重點開始實施，膳食補助經(jīng)費由中央財政每年設立160億元的專項資金作為保障，為農(nóng)村義務教育階段的學生每生每天提供3元營養(yǎng)膳食補助[4]。

2011年，國務院辦公廳下發(fā)文件《關于實施農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的意見》(國辦發(fā)〔2011〕54號)。為了貫徹和落實文件精神，推進營養(yǎng)改善計劃的順利執(zhí)行，我國各省根據(jù)地區(qū)實際情況也相繼制定了不同的“營養(yǎng)改善計劃”制度和實施方案。2012年2月16日，云南省人民政府辦公廳頒布了《云南省人民政府辦公廳關于農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的實施意見》，全面執(zhí)行營養(yǎng)改善計劃。全省試點縣129個(國家試點85個，省級試點縣44個)，補助標準與國家一致[5]。

2 國內(nèi)外營養(yǎng)改善計劃現(xiàn)狀

2.1 國內(nèi)營養(yǎng)改善計劃實施現(xiàn)狀

2011 年國家把680個貧困縣作為集中連片特殊困難地區(qū)，確定啟并農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試點工作。2016年12月27日，教育部總結了營養(yǎng)改善計劃實施五年來取得的初步成效，覆蓋范圍擴大到了29個省(含兵團)1502個縣，受益學生超過3400萬人，教育部分別與河北、山西、內(nèi)蒙、吉林、黑龍江等10省(區(qū))簽署協(xié)議，標志著營養(yǎng)改善計劃試點工作由重點突破進入了全面覆蓋的新階段[6]。

云南省農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃從2012年3月21日起正式全面實施，全省129個縣的534.9萬名農(nóng)村義務教育階段的學生全面納入實施范圍。其中，88個縣被列為國家級試點，從2011年秋季學期起實施，覆蓋383.21萬名學生；其余44個縣(市、區(qū))從2012年春季學期納入省級試點工作并開始實施[5]。目前，學校食堂供餐、企業(yè)供餐、個人或家庭托餐作為云南省營養(yǎng)餐的主要供餐模式。截至2016年，云南省營養(yǎng)改善計劃始終以學生平安健康為工作目標，嚴格按照“四個最嚴”的要求，規(guī)范資金管理、加快食堂建設、優(yōu)化供餐模式、加強人員配備，以確保我省營養(yǎng)改善計劃的健康高效開展[7]。

2.2 國外營養(yǎng)改善計劃實施現(xiàn)狀

通過對國外學者關于學校營養(yǎng)改善計劃的文獻研究，由于各國的國情不同，營養(yǎng)改善計劃實施的形式和發(fā)展程度也不盡相同。其政策的目標主要是保障兒童營養(yǎng)與消除貧困。國外發(fā)達國家起步較早，目前己經(jīng)有了一系列比較完善的理論和制度。其中，最具有代表性的國家有美國和日本；而一些發(fā)展中國家則起步較晚，正處于探索和完善中，如印度、泰國等也在積極探索學生營養(yǎng)餐政策。

早在1929年，美國政府就實施了最初的“供餐”計劃，她是為學校供餐制訂法律法規(guī)最早的國家之一。美國國防部官員們逐漸意識到學校午餐計劃正是培養(yǎng)健康公民、保證健康體質(zhì)的最好途徑。1946年，美國國會通過了《國家學校午餐法》，該立法使學校午餐計劃有了永久性的財政保障，中小學午餐計劃也正式啟動[8，9]。

早在 1889 年，日本就有學校試點免費為貧困學生提供午餐。1932年，日本政府給予財政補助，通過法律規(guī)定對貧困兒童實施供餐，在全國范圍內(nèi)實施營養(yǎng)餐計劃。日本于1945年到1958年間，一共頒布了《營養(yǎng)改善法》、《營養(yǎng)師法》、《學校午餐法》、《學校保健法》四部法律等用于保障學生營養(yǎng)餐。目前，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展日本已經(jīng)建立起比較成熟完善的學校供餐制度[8，10]。除此之外，一些其他的歐美等國家也先后實施了學校的供餐計劃，比如英國、德國、法國、俄羅斯等。這些國家較為完善的學校供餐模式，有效地改善了學生體質(zhì)健康水平，促進了教育的均衡發(fā)展，其經(jīng)驗值得我國參考借鑒。

印度作為發(fā)展中國家在營養(yǎng)改善計劃立法方面的代表，1987年開始推行全國午餐計劃。2001年，印度通過最高法院全面啟動“兒童發(fā)展綜合服務項目”(ICDS)和全國午餐計劃(NMMP)，提出所有邦政府為所有公立學校一到五年級的學生提供午餐[2]。2003年和2007年，對該法案又進一步修改，擴大受益人群。印度實施的“免費午餐”制度與我國剛剛起步的營養(yǎng)改善計劃都有著相似之處，在營養(yǎng)餐方面實施經(jīng)驗可以為我國營養(yǎng)改善計劃的實施提供參考借鑒。

3 營養(yǎng)改善計劃實施存在的問題

截至2017年，我國從啟動農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試點工程開始，已走過了近六年的歷程。經(jīng)過多年營養(yǎng)改善計劃的持續(xù)實施，試點地區(qū)農(nóng)村學生體質(zhì)健康素質(zhì)得以增強、營養(yǎng)狀況得以改善、合理膳食習慣得以養(yǎng)成、學習效率得以提升、學校和家庭的負擔得以減輕，但在整個計劃實施的過程中仍存在一些問題，例如營養(yǎng)餐的食品安全問題、基礎設施薄弱、滿意度及知曉度不高、政策執(zhí)行困難等。

3.1 食品安全問題日益凸顯

民以食為天，兒童營養(yǎng)餐的食品安全問題貫穿著我國營養(yǎng)改善計劃的方方面面。楊志瑞[11]以云南省羅平縣執(zhí)行農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的情況為具體案例進行分析，明確指出了羅平縣營養(yǎng)餐供餐成本高，供餐模式不合理，學校食品安全管理難度大，進而導致的食品安全問題凸顯；食品安全監(jiān)管空白問題凸顯。聶碧芳[12]細致探討了一系列的“營養(yǎng)餐”頻出食品安全問題和問題頻出根源，思考總結了我國現(xiàn)存的食品安全監(jiān)管問題。

3.2 基礎設施薄弱，后勤保障不足

受地理條件的影響，在貴州省農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的現(xiàn)狀中，食堂基礎建設薄弱成為其存在的問題之一，偏遠山區(qū)的教學點幾乎沒有食堂，學生就餐條件差，食品安全負擔嚴重增加[13]。2012年劉新芳[14]分析總結歸納了我國在實施營養(yǎng)改善計劃過程中存在的諸多問題，學校缺少專業(yè)的廚房和專業(yè)的廚師的問題仍然存在。2014年在關于寧夏實施學生“營養(yǎng)改善計劃”的調(diào)研報告中，劉娟[15]分析指出了實施營養(yǎng)改善計劃以來加劇了學校和地方政府的負擔，存在營養(yǎng)餐搭配種類單一，基礎設施和后勤保障不足等問題，“樂了家長，累了校長，苦了老師”的局面日趨明顯。唐林[16]通過對鶴峰縣 22 所中小學的調(diào)研數(shù)據(jù)的分析，指出學校食堂配備專業(yè)廚師的學校極少，給營養(yǎng)餐的安全標準和供應帶來了嚴峻的隱患。

2017年，《云南省農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃2016年工作總結和2017年工作要點》明確指出了云南省目前營養(yǎng)改善計劃中存在的問題，例如食堂基礎設施落后，食堂建設任務有待完成，食堂管理規(guī)范化有待加強，后勤人員不足，配備資金壓力大，營養(yǎng)配餐人員缺乏，“食育”教育開展難等[7]。

3.3 宣傳力度欠缺，知曉度和滿意度不高

盡管我國農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃已實施數(shù)年，但是學生及家長的知曉程度和滿意度仍舊不高。通過對“農(nóng)村學生營養(yǎng)改善計劃”地區(qū)學生營養(yǎng)知識態(tài)度行為(KAP)調(diào)查進行分析，徐海泉[17]和范彥娜[18]指出試點地區(qū)學生營養(yǎng)知識水平較低，營養(yǎng)知識來源途徑單一，食品安全意識有待加強；王瑩[19]從家長和學生的視角進行了分層抽樣滿意度的調(diào)查，對比分析二者對甘肅省三個縣營養(yǎng)餐的滿意度和認知程度等問題的差異，也一定程度上反映出宣傳力度不夠的問題；趙莉蓉[2]通過設計學生、教師調(diào)查問卷，對隆陽區(qū)的三所小學、一所初中學校、鎮(zhèn)沅縣的一所小學、呈貢區(qū)的一所小學進行實地調(diào)查，對比分析發(fā)現(xiàn)學生對營養(yǎng)餐的口味、價值、營養(yǎng)、安全等方面都有不滿意的情況。

3.4 制度執(zhí)行和落實困難

除了營養(yǎng)改善計劃實施過程中食品安全問題突出外，營養(yǎng)餐制度執(zhí)行和落實問題也是屢見不鮮。吳秋霞[20]研究指出營養(yǎng)改善計劃執(zhí)行過程中存在“營養(yǎng)餐”資金使用不規(guī)范，“營養(yǎng)餐”計劃的后勤保障缺乏，制度不完善等的主要問題。楊瑞玲[21]對我國營養(yǎng)餐的制度進行分析，指出了我國營養(yǎng)餐制度存在的問題，食品安全問題突出，頻繁發(fā)生的營養(yǎng)餐事故暴露了我國學校食品安全、學生營養(yǎng)餐的弊端。

綜上所述，我國農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施過程中仍存在著一些不足和問題，因此我們急需探索和完善“營養(yǎng)餐”制度，擴大宣傳，增強引導，提高質(zhì)量，提升學生的營養(yǎng)意識和食品安全意識，增強學生體質(zhì)。

4 建議和對策

針對實施營養(yǎng)改善計劃過程中存在的不足和問題，我們要充分認識到營養(yǎng)改善計劃的重要性，切實增強責任使命感，如何把營養(yǎng)改善計劃真正的做成民心工程、民生工程和良心工程，值得我們每個人去思考。

4.1 先立法，全制度

無論是歐美、日本等發(fā)達國家，還是印度、泰國等發(fā)展中國家都是通過立法來規(guī)范學生營養(yǎng)餐的運作實施，完善的法律體系是各項制度實施的保障。明確分工，夯實責任，使得該制度實施過程中的各個環(huán)節(jié)都有法可依，為學生營養(yǎng)餐制度保駕護航。張帆[8]分析了多個國家經(jīng)典案例，總結國外在實施推廣學生營養(yǎng)餐過程中的經(jīng)驗教訓，從立法、政府、社會等層面為我國開展學生營養(yǎng)餐計劃提出了寶貴的建議。吳秋霞[20]從政府、學校方面提出建立機制，完善服務，強化政府職能的建議。楊國華[22]等分析了楚雄州某中心完小營養(yǎng)改善計劃的實施開展情況后也提出了加強立法、健全機制、擴大宣傳等建議。因此，執(zhí)行好營養(yǎng)改善計劃的首要任務是建立健全政府管理機制，完善學校食品衛(wèi)生制度。只有完善的法律支持和健全的維護制度，才能夠為計劃的穩(wěn)健實施提供保障。

4.2 嚴監(jiān)督，抓細節(jié)

政府及學校一是要健全監(jiān)督機制，監(jiān)督食品安全，積極督促跟進學生營養(yǎng)改善計劃的落實情況，嚴抓每個細節(jié)，把好食品安全關；二是要嚴格落實管理制度，強化監(jiān)管機制，確保資金安全、規(guī)范和有效使用，?？顚Ｓ?，專人專管。李林徽[23]在《農(nóng)村寄宿學校食堂管理存在問題與對策分析》一文中，為我國農(nóng)村寄宿學校食堂管理提出相應的解決方法，加強食品安全的監(jiān)管。史耀疆[24]等人建議學校細化責任，突出重點，規(guī)范學校食堂日常管理。

4.3 重培養(yǎng)，提素質(zhì)

任燕[25]對學校模式、企業(yè)模式和家庭托餐模式三種供餐模式的優(yōu)缺點進行了分析比較，總結了三種模式的經(jīng)驗，為我國的營養(yǎng)餐經(jīng)營模式的選擇提出了依據(jù)。對于學校供餐，部分學校學生也表現(xiàn)出不愛吃、厭食、挑食等狀況，進而導致了部分學校出現(xiàn)營養(yǎng)餐的浪費的問題。這與當前部分農(nóng)村寄宿制學校領導缺乏營養(yǎng)與健康知識以及學校食堂工作人員配備質(zhì)量差、缺乏專業(yè)的營養(yǎng)師有極大的關系。建議建立從業(yè)人員培訓制度，提高其業(yè)務素質(zhì)，要強化學校領導、教師責任意識，責權分明，加大資金投入，提升后勤保障能力，完善基礎配置。同時，引導家長積極發(fā)揮家庭作用，引導全社會參與，營造良好環(huán)境，保證計劃順利健康實施。

4.4 擴渠道，廣宣傳

在對學校學生營養(yǎng)與知識KAP問卷調(diào)查及學校教師、家長的訪談中可以看出，普遍都存在著對營養(yǎng)改善計劃的意識不清晰、觀念淡薄等問題。因此，多渠道的加強對營養(yǎng)與健康知識的宣傳教育，廣泛運用微信微博、廣播電視、校園宣傳等多種形式，普及營養(yǎng)科學知識，引導學生樹立科學的營養(yǎng)觀念、養(yǎng)成健康的飲食習慣。學校應將營養(yǎng)教育納入學校教育，定期召開家長座談會對學生家長進行營養(yǎng)教育，以便家長能正確地引導孩子，同時，也可以宣傳冊、講座、知識競賽等形式擴大宣傳教育，在全社會營造一個“天天好營養(yǎng)，一生享健康”的良好氛圍。

5 結語

總而言之，營養(yǎng)改善計劃環(huán)節(jié)多、鏈條長、涉及面廣、社會關注度高，是一項需要常抓不懈的工作。自營養(yǎng)改善計劃實施以來，學生營養(yǎng)狀況、體質(zhì)，健康水平等方面都取得積極的影響和成績，但對于其存在不足仍不容小覷。本文對近年來我國 “營養(yǎng)改善計劃”的實施進行了綜合述評并提出了相關建議，希望能對完善我國農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃起到一定的積極作用。

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