劉歡

摘要：本案是一則關(guān)于當(dāng)事人以郵寄信件申請政府信息公開的方式，要求公開某處房屋及土地登記信息的引起的糾紛。此案中，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是否未履行信息公開的義務(wù)，是否屬于行政不作為，需要深入分析。

關(guān)鍵詞：不動產(chǎn)登記；查詢；不作為

中圖分類號：F293.33 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：C

文章編號：1001-9138-（2018）01-0044-47 收稿日期：2017-12-10

甲某向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)郵寄信件申請政府信息公開，要求公開某處房屋及土地登記信息。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)書面告知甲，查詢不動產(chǎn)登記信息需在不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)現(xiàn)場查詢。后甲起訴至法院，認(rèn)為不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)未履行信息公開的義務(wù)，屬于行政不作為，請求法院判令不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)違法，責(zé)令其告知原告相關(guān)不動產(chǎn)登記信息。

很多不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)都遇到過類似問題。相關(guān)法律對于不動產(chǎn)登記信息查詢已有明確規(guī)定，《物權(quán)法》第18條、《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第27、28條、《不動產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）第97條對于不動產(chǎn)登記信息的查詢進(jìn)行了規(guī)定。《實(shí)施細(xì)則》第97條明確，國家實(shí)行不動產(chǎn)登記資料依法查詢制度。權(quán)利人、利害關(guān)系人按照《暫行條例》第27條規(guī)定依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料的，應(yīng)當(dāng)?shù)骄唧w辦理不動產(chǎn)登記的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請。即當(dāng)事人必須到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)現(xiàn)場申請查詢，而不能通過郵寄信件的方式進(jìn)行查詢。

本案中甲不是以查詢不動產(chǎn)登記信息的名義，而是以申請政府信息公開的名義，那么甲有沒有權(quán)利通過申請政府信息公開的方式查詢不動產(chǎn)登記信息呢？首先，要確定不動產(chǎn)登記信息是否屬于政府信息。按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。按照該項(xiàng)規(guī)定，不動產(chǎn)登記信息應(yīng)當(dāng)屬于政府信息。其次，當(dāng)事人能否按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，向不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請公開不動產(chǎn)登記信息，即當(dāng)事人能否以申請政府信息公開的方式查詢不動產(chǎn)登記信息？

為保障不動產(chǎn)交易安全，不動產(chǎn)物權(quán)的變動或負(fù)擔(dān)設(shè)定必須通過登記予以公示。不動產(chǎn)登記簿具有法定的推定效力和公示公信力，除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，物權(quán)的歸屬和內(nèi)容以不動產(chǎn)登記簿記載為準(zhǔn)。因此，不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)登記信息應(yīng)當(dāng)可以被查詢。要注意的是，可以查詢并不代表向社會公開，從《物權(quán)法》《暫行條例》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，法律規(guī)定保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人及利害關(guān)系人查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記信息的權(quán)利，但不動產(chǎn)登記信息顯然不是向所有人公開的。法律規(guī)定將個人隱私與公眾知情權(quán)進(jìn)行了平衡處理，對不動產(chǎn)登記信息查詢的主體、范圍、方式和期限等作出了詳細(xì)規(guī)定。因此，當(dāng)事人如要查詢不動產(chǎn)登記信息，應(yīng)依據(jù)《物權(quán)法》《暫行條例》和《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定辦理，而不能通過申請政府信息公開的方式進(jìn)行。國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室于2016年9月18日針對國土資源部辦公廳《關(guān)于不動產(chǎn)登記資料依申請公開問題的函》（國土資廳函〔2016〕363號）作出答復(fù)（國辦公開辦函〔2016〕206號）：不動產(chǎn)登記資料查詢，以及戶籍信息查詢、工商登記資料查詢等，屬于特定行政管理領(lǐng)域的業(yè)務(wù)查詢事項(xiàng)，其法律依據(jù)、辦理程序、法律后果等，與《政府信息公開條例》所調(diào)整的政府信息公開行為存在根本性差別。當(dāng)事人依據(jù)《政府信息公開條例》申請這類業(yè)務(wù)查詢的，告知其依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定辦理。這一規(guī)定明確了當(dāng)事人不可以申請政府信息公開的方式查詢不動產(chǎn)登記信息。

本案中，甲以申請政府信息公開的方式查詢不動產(chǎn)登記信息是不符合規(guī)定的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)告知其依法到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)場所提出查詢申請是正確的。實(shí)務(wù)中不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)還應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：一是要及時反饋信息。按照《政府信息公開條例》第24條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請人，延長答復(fù)的期限最長不得超過15個工作日。雖然甲不能以政府信息公開的方式申請查詢，但是不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在15個工作日內(nèi)告知甲，否則不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)就可能因未及時答復(fù)而被行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院確認(rèn)為行政不作為，因?yàn)楫?dāng)事人已提起了政府信息公開的申請，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在期限內(nèi)予以回復(fù)。二是要注意答復(fù)的方式?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式予以提供。雖未明確答復(fù)必須以書面形式，但最好還是以書面形式答復(fù)并備份留存，如果用其他方式答復(fù)的，務(wù)必做好證據(jù)的保存工作，避免發(fā)生爭議時無法提出證據(jù)證明已經(jīng)答復(fù)過。

辦理不動產(chǎn)登記信息查詢時，要注意查詢主體和查詢范圍的有關(guān)規(guī)定?！段餀?quán)法》《暫行條例》和《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的查詢主體和查詢范圍如下：第一，權(quán)利人可以查詢、復(fù)制其不動產(chǎn)的登記資料；第二，因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的利害關(guān)系人可查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等情況；第三，人民法院、人民檢察院、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等可以依法查詢、復(fù)制與調(diào)查和處理事項(xiàng)有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料。按照規(guī)定查詢主體是權(quán)利人、利害關(guān)系人及相關(guān)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。利害關(guān)系人一般認(rèn)為包括以下幾類：一是與不動產(chǎn)權(quán)利人之間形成了交易法律關(guān)系的當(dāng)事人；二是不動產(chǎn)權(quán)利的繼承人；三是與不動產(chǎn)權(quán)利人之間正在進(jìn)行訴訟或者仲裁的當(dāng)事人；四是其他利害關(guān)系人，如不動產(chǎn)權(quán)利人破產(chǎn)時，其所有的債權(quán)人也屬于利害關(guān)系人。實(shí)務(wù)中尚未與不動產(chǎn)權(quán)利人簽訂買賣合同，只是有購買意向的當(dāng)事人到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)窗口問詢相關(guān)不動產(chǎn)登記信息，夫妻一方要查詢對方婚前的不動產(chǎn)登記信息，遇到類似情況，工作人員比較糾結(jié)，這些當(dāng)事人并非利害關(guān)系人，告知其相關(guān)登記信息，可能涉嫌泄露登記信息，不告知的話，當(dāng)事人認(rèn)為是工作人員故意刁難。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年2月29日以第1307號公告批準(zhǔn)發(fā)布的《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》（JGJ278-2012）規(guī)定自然人、法人和其他組織提供身份證明、房屋坐落，可查詢登記簿中房地產(chǎn)的自然狀況及查封、抵押等權(quán)利限制狀況?！斗康禺a(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》出臺后，各地登記機(jī)構(gòu)紛紛調(diào)整房地產(chǎn)登記資料查詢辦法，當(dāng)事人憑身份證明及房屋坐落即可查詢房地產(chǎn)的面積、樓層，是否存在抵押、查封等限制情況。房地產(chǎn)的權(quán)利狀況需權(quán)利人、利害關(guān)系人或相關(guān)司法、行政機(jī)關(guān)才能依法查詢。筆者認(rèn)為，在實(shí)務(wù)中該項(xiàng)規(guī)定能夠滿足很多當(dāng)事人的需求。但是，《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》的法律位階不高，低于法律、部門規(guī)章，只是行業(yè)內(nèi)的操作規(guī)范，而且是在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之前頒布的，從法律位階的排列順序以及新法優(yōu)于舊法的原則，不動產(chǎn)登記信息查詢應(yīng)按照《物權(quán)法》《暫行條例》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定執(zhí)行，不屬于利害關(guān)系人范圍的，不可以查詢不動產(chǎn)登記信息，即使是不動產(chǎn)的自然狀況及限制狀況。筆者認(rèn)為，允許當(dāng)事人憑身份證明和不動產(chǎn)坐落查詢不動產(chǎn)自然狀況及限制狀況，能充分利用不動產(chǎn)登記信息，發(fā)揮不動產(chǎn)登記簿的公示公信作用，并不會侵害不動產(chǎn)權(quán)利人的隱私。

實(shí)務(wù)中不動產(chǎn)登記信息查詢利用的頻率非常高，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)每日受理的查詢申請數(shù)量非常多，登記機(jī)構(gòu)普遍存在人員不足的問題，為滿足查詢需求，很多登記機(jī)構(gòu)購置了自助查詢機(jī)。查詢機(jī)通過讀取權(quán)利人身份證信息及人臉掃描來識別權(quán)利人身份信息，權(quán)利人可以自助查詢不動產(chǎn)登記信息?？茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展，大大提高了查詢工作的效率，避免了辦理五分鐘，排隊(duì)一小時的尷尬局面。但是自助查詢機(jī)的使用還是存在很多短板，比如申請人是否屬于利害關(guān)系人，自助查詢機(jī)就無從判斷，還得依靠人工判斷，人民法院等機(jī)關(guān)單位進(jìn)行查詢，同樣也只能依靠人工進(jìn)行。其次，查詢申請人要到登記機(jī)構(gòu)辦公場所才能進(jìn)行查詢，仍然需要耗費(fèi)申請人大量的時間。近年來，很多省市開展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)施政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦理，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效果和社會效果。這種“不見面”的新型政務(wù)服務(wù)方式，目的是利用信息技術(shù)最大程度地便利當(dāng)事人，切實(shí)增強(qiáng)辦事群眾和企業(yè)的獲得感?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)科技的發(fā)展，已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)遠(yuǎn)程查詢服務(wù)，技術(shù)水平也能夠確保不動產(chǎn)登記信息的安全。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)提供遠(yuǎn)程查詢服務(wù)從技術(shù)上是可行的，權(quán)利人可以在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行身份認(rèn)證，然后查詢相關(guān)信息；利害關(guān)系人可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺上傳相關(guān)證明材料，通過后臺審核后進(jìn)行相應(yīng)查詢；人民法院、檢察院等可通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查詢。此外，《條例》第25條規(guī)定，國土資源、公安、民政、財政、稅務(wù)、工商、金融、審計、統(tǒng)計等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不動產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享。不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)與其他部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享，也從根本上避免了當(dāng)事人為了入學(xué)、繳稅等原因，耗費(fèi)時間耗費(fèi)精力到登記機(jī)構(gòu)開具不動產(chǎn)登記查詢證明。《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定權(quán)利人、利害關(guān)系人依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料的，應(yīng)當(dāng)?shù)骄唧w辦理不動產(chǎn)登記的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)申請。此項(xiàng)規(guī)定要求當(dāng)事人到登記機(jī)構(gòu)場所查詢，因而通過互聯(lián)網(wǎng)提供遠(yuǎn)程查詢服務(wù)的方式存在法律上的障礙，筆者認(rèn)為該項(xiàng)規(guī)定還有修改完善的空間。endprint