摘 要 煙草部門作為法律授權(quán)的履行行政權(quán)力的部門，與其他國家行政機(jī)關(guān)一樣，是依法行政的主體之一。本文結(jié)合實際，從依法行政的必要性、緊迫性和實踐性三個方面進(jìn)行思考，探析加強(qiáng)市場監(jiān)管主體職責(zé)建設(shè)的路徑和方法，以期為煙草行業(yè)捍衛(wèi)好煙草專賣法律制度，當(dāng)好市場監(jiān)管主體提供參考。

關(guān)鍵詞 煙草 依法行政 主體 職能

作者簡介：陳永栓，江蘇省宿遷市煙草專賣局。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.086

煙草專賣部門是依法行政的主體之一，承擔(dān)著行政管理、行政執(zhí)法等職責(zé)，依法行政是市場監(jiān)管主體職責(zé)履行的重要內(nèi)容，也是市場監(jiān)管主體職責(zé)合法履行的重要保障。因此，探究煙草行業(yè)依法行政的緣由和緊迫性，進(jìn)一步加強(qiáng)依法行政，全面提升作為市場監(jiān)管主體職責(zé)的行政能力，很有必要。

一、追根溯源，強(qiáng)化認(rèn)識，探究煙草行業(yè)強(qiáng)化依法行政建設(shè)的內(nèi)在緣由

做任何事情，從哲學(xué)層面講，都有三個基本問題：我是誰？我從哪里來？我到哪里去？探究煙草行業(yè)強(qiáng)化依法行政建設(shè)的內(nèi)在緣由，就是要認(rèn)清是誰和從哪里來的問題。這一問題的清晰，是我們提升思想認(rèn)識，把握正確方向的根本。

（一） 依法行政是煙草專賣法律的強(qiáng)制規(guī)定

從法律規(guī)范來看，煙草專賣法律規(guī)范賦予了煙草部門市場監(jiān)管主體的地位，明確了煙草部門既是煙草專賣法及其相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法主體，又是維護(hù)兩煙生產(chǎn)經(jīng)營秩序的主體，擔(dān)負(fù)著營造公平競爭環(huán)境、控制煙草市場風(fēng)險、保障市場穩(wěn)定、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益等職責(zé)?？梢哉f，煙草部門所開展的一切執(zhí)法活動必須要有煙草專賣法律規(guī)范的規(guī)定，不允許超越法律規(guī)范，越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法，依法行政是市場監(jiān)管主體作為執(zhí)法機(jī)關(guān)所必須遵循的行為準(zhǔn)則，發(fā)揮好市場監(jiān)管主體職責(zé)，就必須要依法行政。

（二）依法行政是全面依法治國的必然要求

從宏觀形勢來看，2014年，習(xí)近平總書記提出全面依法治國的方略，并經(jīng)十八屆四中全會專題討論，發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。其中，依法行政是全面依法治國基本方略的重要內(nèi)容， 推進(jìn)依法治國就必須加強(qiáng)依法行政，這是依法治國的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。作為政企合一的煙草行業(yè)，不僅是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，還是執(zhí)行國家煙草專賣法律的執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法行政在全國的推進(jìn)，必然要求煙草行業(yè)要緊跟國家步伐，在發(fā)揮市場監(jiān)管主體職責(zé)上，強(qiáng)化依法行政的建設(shè)。

（三）依法行政是國家局部署的重點(diǎn)工作

從行業(yè)層面來看，2014年，國家局為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)法治煙草建設(shè)的意見》，對“著力依法行政，切實履行法律賦予的職責(zé)”提出嚴(yán)格要求；2017年，國家局專賣管理工作報告中指出，專賣管理隊伍是履行專賣法律法規(guī)賦予職責(zé)的主體，是落實專賣管理監(jiān)督任務(wù)的主體，是維護(hù)“兩煙”生產(chǎn)經(jīng)營秩序的主體。其中，國家局將履行專賣法律法規(guī)賦予職責(zé)作為第一個主體提出，可見國家局的重視程度，履行好專賣法律法規(guī)賦予的職責(zé)，就是要依法行政。

二、直面現(xiàn)狀，認(rèn)清問題，探究煙草行業(yè)強(qiáng)化依法行政的緊迫性思考

行政機(jī)關(guān)的行為直接面向社會大眾，具有廣泛的社會影響性。從當(dāng)前社會大環(huán)境來看，發(fā)揮好市場監(jiān)管主體職責(zé)過程中，依法行政工作只能強(qiáng)化，不能削弱，主要表現(xiàn)在：

（一）社會發(fā)展的法治化，訴訟案件逐年攀升

隨著社會的發(fā)展和人民群眾法律意識的提升，近年來行政訴訟案件逐年遞增。以江蘇省為例，2014年全省共受理行政案件14319件，同比增長48.28%；2015年，全省共受理各類行政案件23865件，同比增長66.34%。從全國范圍來看，2015年行政訴訟法修改后，2016年同比修法前受理案件增加了60%-70%。行政相對人對行政訴訟這一法律救濟(jì)途徑的有效運(yùn)用，客觀上推動著作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的煙草行業(yè)更加要注重依法執(zhí)法、依法行政。

（二）自媒體的廣泛普及，違法與監(jiān)督成為雙刃劍

當(dāng)前新興的自媒體平臺正在廣泛運(yùn)用，并增長迅猛。截止到2016年12月微信全球共計8.89億用戶，而新興的公眾號平臺擁有1000萬個，一年來直接帶動信息消費(fèi)1742.5億元，相當(dāng)于2016年中國信息消費(fèi)總規(guī)模的4.54%。當(dāng)前這一新興的自媒體平臺正在廣泛運(yùn)用，并增長迅猛。自媒體平臺已與人們息息相關(guān)，照片、視頻、錄音，隨時都能夠上傳到網(wǎng)絡(luò)并被瘋狂轉(zhuǎn)發(fā)。這一自媒體平臺，不僅成為涉煙違法行為發(fā)生的主陣地，而且成為輿論監(jiān)督的發(fā)言地。自媒體的運(yùn)用使得網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督無時無刻不在我們的身邊，任何一次疏忽、群眾的不理解或者程序違法都可能使我們的形象嚴(yán)重受損。

（三） 涉煙違法行為多元化，部門職權(quán)嚴(yán)重受限

當(dāng)前，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會經(jīng)營的多元化，涉煙違法行為也朝著多元化發(fā)展，比如無證經(jīng)營行為、快遞卷煙、抓煙機(jī)問題、微信售假問題等等新問題相繼出現(xiàn)，但是由于法律權(quán)限的限制，很多涉煙違法行為無法由煙草部門監(jiān)管，在違法行為多元化的新形勢下，如何理清煙草部門的權(quán)限，如何劃清不同違法行為的監(jiān)管機(jī)關(guān)，如何采取協(xié)作配合形式，拓展執(zhí)法權(quán)限的限制等成為煙草部門發(fā)揮市場監(jiān)管主體職責(zé)迫切需要解決的問題。

（四） 法律的滯后性與模糊性，執(zhí)法存在困境

隨著社會經(jīng)濟(jì)和科技的不斷發(fā)展，煙草專賣法律法規(guī)出現(xiàn)滯后現(xiàn)象，部分法律條款不易操作，新興違法行為執(zhí)法支撐空白無力，如電子煙的界定和監(jiān)管問題無相關(guān)法律支撐，互聯(lián)網(wǎng)售煙、自動售貨機(jī)售煙等只有禁止條款而無處罰條款，再比如，對于現(xiàn)場查獲的未銷售出去的假冒卷煙是否需要罰款，各地在具體適用上也存在操作不一致問題，亟需思考完善。

（五） 煙草廣告限制，煙草法律宣傳裹足不前

廣告法對煙草營銷和卷煙品牌的宣傳進(jìn)行了規(guī)定，在具體試行和操作上，有些地方往往對煙草采取過多的限制，煙草法律宣傳慎之又慎。在宣傳的渠道上，沒有能夠跟上信息時代的發(fā)展步伐，沒有采取公眾號、自媒體等多種形式宣傳，由于在煙草法律宣傳上的過于保守，社會對煙草專賣法律的理解相對滯后，影響了依法行政的推行進(jìn)程。endprint

三、聯(lián)系實際，履職盡責(zé)，從依法行政建設(shè)角度推進(jìn)市場監(jiān)管主體職責(zé)發(fā)揮的思考

解決問題，是回答哲學(xué)基本問題中到哪去的問題。作為煙草部門，全面推進(jìn)依法行政工作，促進(jìn)市場監(jiān)管主體職責(zé)的充分、合法發(fā)揮具有重要的現(xiàn)實意義。

（一） 梳理煙草法律規(guī)范，列出問題和解決清單

依法行政的基本要求是合法行政，合理行政，程序正當(dāng)，高效便民，誠實守信，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。對此，煙草部門在具體執(zhí)行過程中，必須要清晰自身所依據(jù)的法律，分清煙草部門有哪些法律是必須執(zhí)行和遵守的，自身的權(quán)力有哪些，這是做到依法行政的基礎(chǔ)和前提。

在理清執(zhí)法和守法依據(jù)的同時，就要對照法律，列出自身在實際操作上存在的問題，一一列出問題清單。比如，在程序正當(dāng)方面，有的煙草部門注重于實體，在取消經(jīng)營資格方面，未經(jīng)過相應(yīng)的程序，而直接取消。這樣在問題清單列出后，就要有一個相應(yīng)的解決方案，即必須要經(jīng)過行政處罰的聽證程序取消經(jīng)營資格。法律的理清和問題清單的列出和解決是確保依法行政的重要支撐。

（二） 嚴(yán)格依法加強(qiáng)市場管控，拓展執(zhí)法權(quán)力受限

當(dāng)前，面對違法行為隱蔽性更高，違法主體規(guī)避法律處罰的能力更強(qiáng)、部門執(zhí)法權(quán)力受限等難題。如果僅靠單一部門單兵作戰(zhàn)愈發(fā)顯得勢單力薄、力不從心。基于該情況，該如何有效解決？對此，我們必須要列出當(dāng)前涉煙違法行為的其他管控機(jī)關(guān)，積極主動對接涉煙違法行為管控部門，針對無證經(jīng)營、走私、互聯(lián)網(wǎng)售煙及郵寄卷煙、物流托運(yùn)卷煙等違法行為，分別要對接工商、海關(guān)、郵政、交通運(yùn)輸、通信管理等部門，要與上述行政機(jī)關(guān)形成協(xié)作機(jī)制，成立相應(yīng)的監(jiān)管工作組，共同管控好轄區(qū)市場。部門之間協(xié)作機(jī)制的建立，不僅避免了越權(quán)執(zhí)法等問題的發(fā)生，拓展了權(quán)力，而且能夠起到合力管控好市場的作用。

（三） 成立統(tǒng)一組織，打擊重大涉煙違法行為

面對互聯(lián)網(wǎng)售假售私案件增多，案件辦理難度加大，打網(wǎng)絡(luò)、端源頭難度凸顯、行政訴訟案件增多、跨地域管轄權(quán)受限等一系列問題，要求我們要不斷加強(qiáng)與法院、檢察院、公安以及其他執(zhí)法部門之間的溝通，對重大執(zhí)法疑難和法律適用疑難問題進(jìn)行研究和商討解決，合力處理好涉煙大案要案。

國家局提出“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”的打假打私體系建設(shè)，正是破解該問題的可行路徑。如何完善實踐好該體系是一個現(xiàn)實性問題、也是值得研究的問題。在打假打私體系的構(gòu)建方面，從現(xiàn)實操作層面來看，領(lǐng)導(dǎo)小組的成立是基礎(chǔ)和保障，協(xié)作機(jī)制的建立和運(yùn)作是支撐。

對此，有條件的單位，要以政府的名義，成立卷煙打假打私領(lǐng)導(dǎo)小組，切實發(fā)揮“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)合、多方參與、密切協(xié)作”的功能優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位應(yīng)包括煙草、公安、法院、檢察院、海關(guān)、交通運(yùn)輸局、工商、郵政、通信管理等部門，為了保障組織的運(yùn)行，應(yīng)建立領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制，主要應(yīng)包括“聯(lián)席會議、聯(lián)合協(xié)作、案件移送、聯(lián)合督辦、信息通報、獎懲激勵”等六項工作機(jī)制。

（四） 推進(jìn)立體式宣傳，營造遵法守法氛圍

國家局凌成興局長指出，要理直氣壯地宣傳煙草專賣制度。廣告法僅僅對煙草營銷和卷煙品牌的宣傳給予了規(guī)定和限制，作為執(zhí)行煙草專賣制度的執(zhí)法機(jī)關(guān)，法律宣傳是執(zhí)法機(jī)關(guān)的普法活動，并不受煙草廣告的制約和限制。對此，必須要多點(diǎn)突破，進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳，為依法行政提供良好的社會環(huán)境。當(dāng)前，在信息化大爆炸的年代，宣傳的路徑和方式也應(yīng)隨之變化，傳統(tǒng)的傳單形式、廣場形式雖然也具有一定的作用，但終因受眾的有限性而逐漸落伍。

對此，要積極探索構(gòu)建立體式宣傳策略，在宣傳方式、宣傳主體和宣傳的內(nèi)容上向多樣化發(fā)展。在宣傳形式上，要涵蓋傳單宣傳、廣播宣傳、現(xiàn)場巡回宣傳、電視節(jié)目宣傳和自媒體宣傳等等；在宣傳主體上，要突破單部門宣傳，走向多部門聯(lián)合宣傳，比如，聯(lián)合交通部門對客運(yùn)站點(diǎn)宣傳；在宣傳的內(nèi)容上，要突出多主題宣傳。比如針對無證經(jīng)營、寄遞行業(yè)監(jiān)管、無證運(yùn)輸?shù)染鶎ｉT設(shè)計宣傳內(nèi)容。上述宣傳策略的實施，對于促進(jìn)煙草依法行政工作的開展具有重要的作用。

（五） 建立內(nèi)部法律專業(yè)團(tuán)隊，為依法行政提供人才支撐

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，其中，明確要求建立健全黨政機(jī)關(guān)法律顧問、公職律師制度，建立健全國有企業(yè)法律顧問、公司律師制度。這一舉措是推進(jìn)全面依法治國的重要舉措，也是行政機(jī)關(guān)推進(jìn)依法行政的重要抓手。

煙草執(zhí)法部門，從職責(zé)上看屬于行政機(jī)關(guān)，從性質(zhì)上看，屬于國有企業(yè)，在煙草行業(yè)內(nèi)部，應(yīng)全面梳理法律專業(yè)人才，建立專家人才庫。法律專業(yè)人才庫的建立至少有三個方面作用，一是探討和解決煙草行業(yè)或地區(qū)法律疑難問題；二是承擔(dān)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)；三是對煙草部門的執(zhí)法和守法情況進(jìn)行監(jiān)督和審核。上述法律專業(yè)團(tuán)隊的建立，能夠讓專業(yè)人才在專業(yè)優(yōu)勢上發(fā)揮作用，從而以專業(yè)團(tuán)隊的建立和運(yùn)作，保障法治煙草的進(jìn)程，推進(jìn)依法行政的開展，促進(jìn)市場監(jiān)管主體職責(zé)的合法發(fā)揮。

綜上所述，依法行政工作是一項系統(tǒng)工程，是一項具有內(nèi)在緣由和現(xiàn)實緊迫性的工程，更是充滿實踐性的工程。在全面依法治國的大背景下，煙草行業(yè)通過依法行政工作的推進(jìn)，能夠更好地發(fā)揮市場監(jiān)管主體職責(zé)，管控好市場秩序，為卷煙銷售工作提供良好的市場環(huán)境。endprint