□ 鄭曉華 姜 明 陳永國(guó)

黨的十八大和十八屆三中全會(huì)先后強(qiáng)調(diào)要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式、提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化；堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)多方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)；加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體系。黨的十九大上，黨中央進(jìn)一步提出了打造共建共治共享社會(huì)治理格局的目標(biāo)和提高社會(huì)治理社會(huì)化水平的要求；強(qiáng)調(diào)推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)的新路徑。這些表述明確了基層治理創(chuàng)新的基本原則、目標(biāo)和路徑，對(duì)于總結(jié)當(dāng)前地方治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，探討地方治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)邏輯有著重要意義。

一、問(wèn)題提出：基層治理創(chuàng)新的內(nèi)容和路徑選擇

近40年的改革開(kāi)放實(shí)踐不僅讓中國(guó)取得巨大經(jīng)濟(jì)成就，而且使基層社會(huì)生態(tài)發(fā)生劇變，為基層社會(huì)治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，基層政府積極推動(dòng)基層治理創(chuàng)新以回應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、社區(qū)多樣化、利益多元化和人口碎片化帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)，逐漸實(shí)現(xiàn)了由唯一管制主體向與多元主體合作共治的轉(zhuǎn)變。實(shí)踐中率先步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)達(dá)地區(qū)，基層社會(huì)治理模式和治理機(jī)制發(fā)生了巨大變化，例如，北京推行的“萬(wàn)米網(wǎng)格化”、上海開(kāi)展的網(wǎng)格化管理、深圳龍崗區(qū)探索的“大綜管”模式、浙江舟山推行的“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”等。在更小的單元中，一些地方還探索了社區(qū)層面的治理模式創(chuàng)新，如 “協(xié)商共治”模式，“區(qū)域社會(huì)綜合管理”模式、“三治”模式等。應(yīng)該說(shuō)，基層治理模式的實(shí)踐和探索順應(yīng)了當(dāng)前多元參與的基層社會(huì)管理體系這一發(fā)展潮流。

基層治理模式的創(chuàng)新集中體現(xiàn)在參與主體的擴(kuò)大上，體現(xiàn)了從管制到治理的核心內(nèi)涵，最終實(shí)現(xiàn)多元主體參與的共治格局。但公眾參與的急劇增長(zhǎng)，必將帶來(lái)一些不穩(wěn)定因素。亨廷頓較早就發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代化進(jìn)程中政治參與的急劇增長(zhǎng)會(huì)引發(fā)政治不安定。[1](PP38-40)公眾參與之于治理顯然是一把雙刃劍，何種和多大程度的參與是社會(huì)有序治理和有效治理的保障，需要依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦恼紊鐣?huì)生態(tài)做出判斷。對(duì)此，生活在各種治理環(huán)境下居民具有優(yōu)先的評(píng)價(jià)權(quán)，而居民政治效能感則是最好的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。居民政治效能感既是參與的基礎(chǔ)也是參與的結(jié)果和基層治理創(chuàng)新的目的。我國(guó)各地基層實(shí)踐中出現(xiàn)名目繁多的創(chuàng)新模式，各模式的參與狀況和新模式下居民政治效能感如何？模式創(chuàng)新在內(nèi)容和路徑上的基本軌跡是什么？模式之間如何科學(xué)借鑒，才能既避免不必要的摸索浪費(fèi)時(shí)間，又避免照抄照搬造成不必要的行政成本和社會(huì)資源浪費(fèi)？對(duì)于這些問(wèn)題的回答，將有助于我們探索各模式下的參與狀況與當(dāng)?shù)鼐用裾涡芨兄g的關(guān)系，幫助我們避免過(guò)高或過(guò)低參與帶來(lái)的參與混亂或參與冷漠，并通過(guò)治理模式的科學(xué)設(shè)計(jì)提升居民政治效能感，保障基層治理模式的不斷創(chuàng)新和持續(xù)發(fā)展。

二、文獻(xiàn)回顧與研究設(shè)計(jì)：參與與政治效能感

(一)參與

從最寬泛的意義上講，參與是指“公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)”，[2]被視為民主的核心特點(diǎn)之一，是基層民主治理的主要載體。謝麗·阿恩斯坦在《公民參與的階梯》提出了8個(gè)依次遞增的公民“參與階梯”：政府操縱、宣傳教育、給予信息、政策咨詢(xún)、組織形成、合作伙伴關(guān)系、賦予權(quán)力與公民自主控制，為提升公民參與水平提供了路線圖。按照參與過(guò)程中的融入方式和融入程度，參與可以分為動(dòng)員型參與和自主型參與。[4]動(dòng)員型參與的目的在于從形式上得到公民對(duì)某一決定或政策的接受和支持；公民主導(dǎo)的自主型參與主要目的在于表達(dá)自己的意見(jiàn)和維護(hù)自身的利益，如示威游行、群體上訪等。從經(jīng)驗(yàn)觀察來(lái)看，動(dòng)員型參與的設(shè)計(jì)和挖掘是基層政府治理模式創(chuàng)新的主要內(nèi)容。參與不僅是有效的社會(huì)治理手段，而且還是推動(dòng)行政變革、創(chuàng)新社會(huì)治理的有效途徑。[5](PP119-156)戴維·奧斯本與特德·蓋布勒提出通過(guò)向社區(qū)授權(quán)來(lái)推動(dòng)公民參與。[6] (PP78-79)哈佛大學(xué)學(xué)者阿肯·馮對(duì)芝加哥南部社區(qū)公共教育和治安事務(wù)引入當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c的改革模式進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)居民參與過(guò)程形成的決策直接決定了官員和相應(yīng)部門(mén)的行動(dòng)，提升了當(dāng)?shù)卣男姓省7]參與還被研究者賦予了內(nèi)在價(jià)值，他們將參與視為發(fā)展個(gè)性、實(shí)踐主體性的方式，認(rèn)為參與具有教育功能，有助于培養(yǎng)公民的政治責(zé)任感和提升公民的內(nèi)在政治效能感。動(dòng)員支持理論則認(rèn)為參與具有誘導(dǎo)功能，能夠增強(qiáng)對(duì)政治體系的認(rèn)同，提升公民的外在政治效能感。[8](PP201-202)

(二)政治效能感

政治效能感既決定參與行為，又受到參與行為的影響，是衡量參與實(shí)質(zhì)效果的重要指標(biāo)。世界范圍內(nèi)最先研究政治效能感的學(xué)者是密西根大學(xué)的坎貝爾，他界定了政治效能感的基本內(nèi)涵，認(rèn)為政治效能感是一種個(gè)人認(rèn)為自己的政治行動(dòng)對(duì)政治過(guò)程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺(jué)，公民感受到政治與社會(huì)的改變是可能的，并且可以在這種改變中扮演一定的角色。[9](P187)之后，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)政治效能感因其內(nèi)在效能感與外在效能感之分而與政治參與行為有著不同關(guān)聯(lián)，[10]內(nèi)在效能感的影響因素主要包括個(gè)人背景，即種族、性別、年齡、宗教信仰、教育水平、智力水平、職業(yè)等方面，以及個(gè)人主觀政治心理，包括認(rèn)同、信任、公民主觀期望、公民責(zé)任感、政治練達(dá)、政治認(rèn)知等；外在效能感主要受政治環(huán)境因素的影響，包括政治體制、政治文化、行政區(qū)域、選舉程序等。而地方政府允許民眾參與到社區(qū)公共事務(wù)的決策過(guò)程，將影響其對(duì)政治體制的認(rèn)知，提升政治效能感，并且這種感覺(jué)可以傳播到整個(gè)國(guó)家層面。[11]

顯然，居民參與與政治效能感之間存在密切的關(guān)系。在我國(guó)基層政治參與和政治效能感的新近研究中，桂勇對(duì)城市社區(qū)的實(shí)證研究結(jié)果表明，教育型政治參與中的選舉活動(dòng)(近似自主型參與)對(duì)內(nèi)在政治效能感有積極影響，而誘導(dǎo)性政治參與(動(dòng)員型參與)未對(duì)政治效能感產(chǎn)生顯著影響；[12]李蓉蓉對(duì)農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府的外部引導(dǎo)能夠提升居民的政治效能感；[13]熊光清對(duì)中國(guó)公民政治效能感的基本特征及影響因素進(jìn)行分析，認(rèn)為中國(guó)公民的政治效能感較低，與內(nèi)在政治效能感相比，其外在政治效能感更低一些。[14]

(三)參與與政治效能感的研究假設(shè)

根據(jù)以上理論和實(shí)證研究成果，筆者以居民參與行為為自變量、居民政治效能感為因變量，考察三個(gè)基層治理案例在參與維度的表現(xiàn)。從公民視角出發(fā)，按照參與過(guò)程中的角色融入程度，本文將基層政治參與劃分為以配合為特征的動(dòng)員型參與和以表達(dá)為特征的自主型參與。依據(jù)中國(guó)基層的實(shí)際情況，大多數(shù)基層參與為動(dòng)員型參與，如投票選舉、聽(tīng)證會(huì)、政策發(fā)布等。動(dòng)員型參與的目的在于從形式上得到公民對(duì)某一決定或政策的接受和支持；動(dòng)員型參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足公民的參與需求，故在基層實(shí)踐中，存在一種公民主導(dǎo)的自主型參與，如示威游行、群體上訪等。公民主導(dǎo)的自主型參與其主要目的在于表達(dá)自己的意見(jiàn)和維護(hù)自身的利益。在既有文獻(xiàn)和定性調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者編制了參與行為的測(cè)量量表，將其操作化為數(shù)值型變量。對(duì)政治效能感的測(cè)量研究已經(jīng)較為成熟，已有很多可供借鑒的測(cè)試量表和定量研究，筆者將政治效能感分為內(nèi)在效能感與外在效能感，并以坎貝爾測(cè)試量表為基礎(chǔ)，參考和改進(jìn)XiaoYi Hu[15](P103)的研究，編制適合中國(guó)基層政治狀況的政治效能感量表。筆者采用兩分法對(duì)兩個(gè)變量進(jìn)行編碼(“是”=1，“否”=0)，通過(guò)變量間的探索分析以及案例之間的比較證實(shí)或證偽如下假設(shè)：

H1自主型參與行為越多，居民內(nèi)在政治效能感越高；

H2自主型參與行為越多，居民外在政治效能感越高；

H3動(dòng)員型參與行為與居民政治效能感無(wú)顯著相關(guān)性；

H4治理模式影響居民內(nèi)在政治效能感；

H5治理模式影響居民外在政治效能感。

三、案例描述：基層治理創(chuàng)新模式中的參與

本研究按照基層治理創(chuàng)新程度選取上海市遠(yuǎn)郊、近郊和市區(qū)三個(gè)具有明顯區(qū)分的基層治理案例A、B、C。其中，案例A是傳統(tǒng)“鎮(zhèn)-居委/村委”治理模式的維持，無(wú)明顯創(chuàng)新。案例B是在鎮(zhèn)一級(jí)創(chuàng)設(shè)“社區(qū)委員會(huì)”，并將之定位為“政府與社會(huì)開(kāi)展合作的共商共治平臺(tái)”，形成了“社區(qū)委員會(huì)-居委/村委”的治理模式，體現(xiàn)了地方政府主導(dǎo)的“行政設(shè)置”創(chuàng)新。案例C是在居民區(qū)自治組織層面積極引入社會(huì)組織的治理模式，對(duì)接居民需求、引入項(xiàng)目制社會(huì)組織、激發(fā)居民參與積極性，體現(xiàn)為“自治組織”的創(chuàng)新。在開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查之前，課題組先通過(guò)訪談了解了三個(gè)案例在參與制度創(chuàng)新主體、創(chuàng)新平臺(tái)的搭建以及參與渠道的拓展等三個(gè)方面的實(shí)踐。三個(gè)基層治理案例的情況如下：

表1 三種基層治理創(chuàng)新模式特征比較

(一)A社區(qū)：傳統(tǒng)模式

A社區(qū)位于大都市遠(yuǎn)郊，下轄19個(gè)村委會(huì)和2個(gè)居委委員會(huì)，A社區(qū)沒(méi)有整體創(chuàng)新治理模式，但已突破原有的村民自治或居委自治模式，居民參與渠道從兩委委員的選舉、兩代表一委員的選舉、居民代表大會(huì)擴(kuò)充到評(píng)議會(huì)、座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、黨內(nèi)民主生活會(huì)等。理論上普通居民有機(jī)會(huì)參與，但實(shí)際上大多數(shù)居民參與投票的熱情并不高，參與的實(shí)現(xiàn)往往依賴(lài)居委會(huì)干部的動(dòng)員。從參與的群體來(lái)看，賦閑在家的老年人和婦女參與率較高，年輕人對(duì)社區(qū)事務(wù)普遍比較冷漠。多數(shù)人的參與動(dòng)機(jī)不是發(fā)自?xún)?nèi)心的對(duì)自我權(quán)利的行使需求，而只是為了組織者所提供的物質(zhì)激勵(lì)。投票時(shí)，居委會(huì)干部和基層組織會(huì)費(fèi)盡心機(jī)動(dòng)員和組織，但往往都是在需要通過(guò)選票獲得其合法性的時(shí)候才動(dòng)員居民參與選舉。除了選舉和居民代表大會(huì)較為正式和制度化之外，社區(qū)其他參與方式的參與范圍和參與頻率皆較為有限，如評(píng)議會(huì)的參與者僅以樓組長(zhǎng)和社區(qū)骨干為主；座談會(huì)和協(xié)調(diào)會(huì)則是針對(duì)某一具體問(wèn)題展開(kāi)，參與者以利益相關(guān)者為主。居民代表大會(huì)每年一次，參與者以居民推選出的居民代表為主；不定期舉辦的座談會(huì)、評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)的參加者一般是樓組長(zhǎng)和社區(qū)骨干，居民參與機(jī)會(huì)總體較低。

(二)B社區(qū)：行政設(shè)置驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新模式

B社區(qū)地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬都市近郊地帶。該地在推動(dòng)區(qū)鎮(zhèn)合一的舉措下將原來(lái)的B鎮(zhèn)直接改為B社區(qū)，創(chuàng)新之處集中在社區(qū)委員會(huì)的建立。社區(qū)委員會(huì)由原鎮(zhèn)行政部門(mén)及其人員轉(zhuǎn)制而來(lái)，社區(qū)委員會(huì)的定位是非行政性的共商共治共決區(qū)域自治組織。社區(qū)代表大會(huì)是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)委員會(huì)是這一組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。社區(qū)委員會(huì)共有20位委員，通過(guò)差額選舉產(chǎn)生，包括政府代表、轄區(qū)各單位領(lǐng)導(dǎo)和村居兩委書(shū)記。除了委員外，社區(qū)委員會(huì)還有80名社區(qū)代表(總?cè)丝诘那Х种?，他們大都是社區(qū)骨干。社區(qū)委員會(huì)下轄一個(gè)辦公室和4個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，分別是黨群工作指導(dǎo)委員會(huì)、行政事務(wù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)、社會(huì)事務(wù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)和平安事務(wù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。社區(qū)委員會(huì)每月召開(kāi)一次會(huì)議，對(duì)社區(qū)的重大事務(wù)進(jìn)行討論和決策。B社區(qū)的治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)為參與主體的擴(kuò)大，決策主體由政府官員擴(kuò)大到了轄區(qū)單位的代表和基層自治組織的負(fù)責(zé)人，這使得更多的社會(huì)力量獲得了表達(dá)機(jī)會(huì)。但對(duì)于普通居民而言，他們的參與渠道與案例A并無(wú)二致，主要以村居層面的選舉、議事會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等渠道為主。

(三)C社區(qū)：自治組織驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新模式

C社區(qū)位于都市市區(qū)，是20年前的動(dòng)遷型人口導(dǎo)入社區(qū)。C社區(qū)的創(chuàng)新主要體現(xiàn)為居民區(qū)層面的項(xiàng)目制社會(huì)組織，創(chuàng)新主體是居民自治組織——居委會(huì)。居委會(huì)積極引入資源型社會(huì)組織完善自治鏈條，通過(guò)社會(huì)組織的項(xiàng)目制運(yùn)作幫助居民在公共生活中增進(jìn)相互了解，在彼此熟悉的基礎(chǔ)上深化自治。這一模式不僅豐富了普通居民的生活，還調(diào)動(dòng)了各年齡層居民的參與積極性，使社區(qū)的自治活力與自治能力均處于較高水平。

居委會(huì)看重小區(qū)每一個(gè)居民的參與，在廣泛調(diào)研基礎(chǔ)上搭建了吸引各層次居民群體參與的平臺(tái)，以居民的興趣和群體特點(diǎn)為著力點(diǎn)，吸引居民走出家門(mén)，參與到組織化的社區(qū)活動(dòng)中來(lái)。拿老年群體來(lái)說(shuō)，居委會(huì)在知名公益社會(huì)組織的支持下通過(guò)搭建“綠主婦”環(huán)保組織平臺(tái)，吸引了賦閑老年人以日常廢品為原料制作手工藝術(shù)品，同時(shí)鼓勵(lì)居民進(jìn)行垃圾分類(lèi)和垃圾回收，在為“綠主婦”們提供原料的同時(shí)提升社區(qū)綠色環(huán)保理念，美化社區(qū)環(huán)境。C社區(qū)通過(guò)推廣“綠主婦”這一社區(qū)自治組織，使更多的居民參與到社區(qū)事務(wù)中發(fā)光發(fā)熱，使得“自我服務(wù)、自我教育、自我管理”的自治理念得以實(shí)現(xiàn)。

(四)三個(gè)案例的比較：參與平臺(tái)和參與主體

比較以上三個(gè)案例可以發(fā)現(xiàn)，基層治理創(chuàng)新通常在兩個(gè)層面構(gòu)建參與平臺(tái)：鎮(zhèn)街層面、居委會(huì)層面。政府推行的基層治理創(chuàng)新大多在街道或鎮(zhèn)層面或其再次劃分后的大社區(qū)展開(kāi)，在這一層面開(kāi)辟參與和協(xié)商的渠道，有助于吸納基層干部和基層精英，搭建平臺(tái)適度擴(kuò)大參與主體。B社區(qū)的行政設(shè)置創(chuàng)新是其典型模式，社區(qū)代表大會(huì)吸納了包括村居書(shū)記、轄區(qū)單位負(fù)責(zé)人、社區(qū)精英等在內(nèi)的百余人參與社區(qū)決策。然而，對(duì)于普通居民來(lái)說(shuō)，要想?yún)⑴c這一平臺(tái)則是困難的。普通居民的參與渠道大多被限定在更低的居(村)委層面，如選舉投票、居民代表大會(huì)、評(píng)議會(huì)、議事會(huì)、座談會(huì)等。其中，除了選舉有著較大的參與覆蓋面外，其他參與渠道覆蓋面并不理想，其參與者也以樓組長(zhǎng)、黨員、居民代表為主。

基層治理的創(chuàng)新平臺(tái)除了由行政力量搭建之外，居委自治組織同樣可以開(kāi)展。C社區(qū)的自治組織驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新模式就是較為典型的例子。C社區(qū)在街道層面并無(wú)治理創(chuàng)新的舉措，但在居民區(qū)層面，C社區(qū)以居民生活需求、興趣愛(ài)好為突破口，以社會(huì)組織和公益項(xiàng)目為載體，吸引和動(dòng)員各層次居民參與到自治實(shí)踐中，開(kāi)辟了一條自組織動(dòng)員參與的路徑。訪談資料顯示，C社區(qū)的居民對(duì)社區(qū)最為認(rèn)同，參與熱情和滿(mǎn)意度最高。

四、數(shù)據(jù)分析： 基層治理創(chuàng)新中的居民參與行為和政治效能感分析

在定性訪談的基礎(chǔ)之上，課題組對(duì)三個(gè)案例中的居民進(jìn)行了“一對(duì)一”訪談式問(wèn)卷調(diào)查。抽樣的過(guò)程結(jié)合了偶遇抽樣和判斷抽樣，即在偶遇的基礎(chǔ)之上對(duì)所抽樣本進(jìn)行簡(jiǎn)單篩選，以覆蓋各個(gè)年齡段的居民。為了保證數(shù)據(jù)的信度和效度，所有問(wèn)卷為一對(duì)一發(fā)放和一對(duì)一收集。最終回收有效問(wèn)卷161份，受訪者中女性占54.7%，46歲以上中老年占比超過(guò)60%，基本呈現(xiàn)了基層自治中“以中老年人和女性為主”的參與現(xiàn)狀。調(diào)查數(shù)據(jù)采用SPSS 22.0進(jìn)行分析，數(shù)據(jù)均通過(guò)信度和效度檢驗(yàn)。其中，參與行為的科隆巴赫系數(shù)為0.896，可信度較高；居民政治效能感的科隆巴赫系數(shù)為0.741，可信度良好。對(duì)參與行為進(jìn)行因子分析，KMO系數(shù)為0.874，大于0.6，說(shuō)明效度較好；同樣，對(duì)居民政治效能感進(jìn)行因子分析顯示，KMO系數(shù)為0.699，效度仍然較高，均適合量化分析。

(一)居民參與行為的因子分析

在將參與劃分為動(dòng)員型參與和自主型參與的基礎(chǔ)上，本文將運(yùn)用因子分析對(duì)居民參與行為進(jìn)行驗(yàn)證和組構(gòu)，以便對(duì)不同類(lèi)型的參與行為進(jìn)行透視。

表2 參與行為的因子分析

Bartlett球度檢驗(yàn)結(jié)果的伴隨概率小于0.05，KMO系數(shù)為0.874，適于因子分析。表2顯示，參與行為這一變量具有四個(gè)相互區(qū)分的維度，其中“在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)政府或政策議題發(fā)表意見(jiàn)和看法”、“報(bào)名參加政府組織的聽(tīng)證會(huì)”、“曾參加示威游行”、“向居委會(huì)等上級(jí)反映問(wèn)題” 和“通過(guò)舉報(bào)或信訪維護(hù)自己的合法權(quán)益”與其他的題項(xiàng)具有明顯的區(qū)分，可以單獨(dú)或組合成單一維度。這樣的分析結(jié)果意味著將參與行為劃分為自主型參與和動(dòng)員型參與是不充分的。因子1所包含的參與行為具有較強(qiáng)的內(nèi)在一致性且以配合動(dòng)員者為特征，屬于居民角色融入程度較低的動(dòng)員型參與。動(dòng)員型參與囊括了75%的居民參與行為，是占據(jù)主導(dǎo)地位的社區(qū)參與類(lèi)型。因子2、因子3和因子4所包含的參與行為具有自主性特征，屬于居民角色融入程度較高的自主型參與。因此，因子1刻畫(huà)了動(dòng)員型參與行為，而因子2、因子3和因子4同屬于自主型參與，分別是自主型參與的不同子類(lèi)型，本文將其分別命名為新型參與行為、抗?fàn)幮詤⑴c行為和越級(jí)參與行為(如表3所示)。

表3 參與行為的類(lèi)型

表3顯示，居民參與行為4個(gè)因子累積解釋力達(dá)55.5%，其中動(dòng)員型參與的解釋力占到35.2%，自主型參與行為及其子類(lèi)的方差貢獻(xiàn)率較少。這一分析結(jié)果與定性研究的結(jié)果一致，表明大部分居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性不高，自愿參與不足，居民參與行為的發(fā)生通常仰賴(lài)物質(zhì)激勵(lì)和行政動(dòng)員。另一方面，盡管居民被動(dòng)參與政府安排的治理已經(jīng)成為基層治理參與創(chuàng)新的主要內(nèi)容，但居民表達(dá)自我聲音的自主參與在基層參與中仍保持一定的貢獻(xiàn)度。這些自主參與常常以越級(jí)上訪、群體性事件等形式反映出來(lái)，成為地方上的不安定因素，挑戰(zhàn)著政府安排的有序參與。

(二)居民參與行為和居民政治效能感的相關(guān)分析

在控制性別、年齡、收入、政治面貌和學(xué)歷等可能影響政治效能感的因素后，筆者測(cè)算了參與行為和政治效能感之間的相關(guān)性(如表4所示)。結(jié)果顯示，在伴隨概率α=0.01的顯著性水平上，居民自主型參與行為和內(nèi)在政治效能感之間呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)(R=0.252,P<0.01)，即自主型參與行為越多，內(nèi)在政治效能感越高，證實(shí)了假設(shè)1；然而，居民自主型參與行為與外在政治效能感之間并未呈現(xiàn)顯著相關(guān)性(R=0.07,P>0.05)，假設(shè)2被證偽；在伴隨概率α=0.001的顯著水平上，動(dòng)員型參與行為與內(nèi)在政治效能感(R=0.484，P<0.001)、外在政治效能感(R=0.475，P<0.001)之間均呈現(xiàn)顯著的正相關(guān),即動(dòng)員型參與行為對(duì)內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感均有積極影響，證偽了假設(shè)3。

表4 參與行為與居民政治效能感之間的偏相關(guān)分析

注：*** P<0.001，** <0.01

因此，自主型參與行為在提升內(nèi)在政治效能感上具有實(shí)踐演練功能，符合參與式民主理論的假設(shè)。出人意料的是，自主型參與行為與外在政治效能感之間無(wú)顯著相關(guān)性。實(shí)際上，因子分析結(jié)果顯示，自主型參與行為包括“示威游行、信訪舉報(bào)”，這些行為具有一定的抗?fàn)幮陨?，而抗?fàn)幮袨橥ǔ０殡S著與政府的對(duì)抗或?qū)φ袨?政策)的抵觸，這是假設(shè)2被證偽的深刻原因。與此同時(shí)，角色融入程度雖然較低且具有較強(qiáng)配合色彩的動(dòng)員型參與行為，卻對(duì)內(nèi)外在政治效能感都有積極影響，證實(shí)了李蓉蓉“外部引導(dǎo)能提升居民政治效能感”的觀點(diǎn)[13]。這意味著動(dòng)員型參與行為能夠提升居民政治效能感，也進(jìn)一步說(shuō)明，廣泛存在于基層社會(huì)的動(dòng)員型參與對(duì)基層治理模式創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)基層治理主體來(lái)說(shuō)，構(gòu)建相應(yīng)的參與渠道動(dòng)員居民參與公共事務(wù)，是實(shí)現(xiàn)居民有序且有效參與的可行途徑。

(三)不同治理模式下參與行為和居民政治效能感的比較分析

為了驗(yàn)證假設(shè)4和假設(shè)5，測(cè)量不同的參與制度設(shè)計(jì)下居民參與行為、內(nèi)在政治效能感和外在政治效能感的差異，筆者對(duì)兩個(gè)變量進(jìn)行了方差分析。按照參與制度的開(kāi)放性分別給案例編碼為1、2和3，其中“1”代表傳統(tǒng)治理模式的A社區(qū)(無(wú)參與制度創(chuàng)新)，“2”代表共商共治模式的B社區(qū)(社區(qū)/街鎮(zhèn)層面有參與制度創(chuàng)新)，“3”代表社會(huì)組織驅(qū)動(dòng)模式的C社區(qū)(居委/居民區(qū)層面有參與制度創(chuàng)新)。通過(guò)方差分析發(fā)現(xiàn)(表5)，不同的參與制度設(shè)計(jì)下，內(nèi)在政治效能感之差的伴隨概率為0.785，大于0.05，故認(rèn)為參與制度設(shè)計(jì)對(duì)居民內(nèi)在效能感沒(méi)有顯著影響；而外在政治效能感在三個(gè)案例中呈現(xiàn)顯著差異，伴隨概率小于0.05，故認(rèn)為參與制度設(shè)計(jì)對(duì)居民外在政治效能感有影響。具體而言，居民外在效能感在三個(gè)案例中表現(xiàn)出不同程度的差異(表6)，與傳統(tǒng)治理A模式相比，在社區(qū)/鎮(zhèn)街層面有參與制度創(chuàng)新(組建社區(qū)委員會(huì))但在居民區(qū)層面無(wú)創(chuàng)新的B社區(qū)居民表現(xiàn)出更低的外在效能感(I-J=0.11874，p=0.036,小于0.05)，這凸顯了B社區(qū)居民對(duì)影響社區(qū)事務(wù)的無(wú)力感，意味著較高層面的參與平臺(tái)設(shè)計(jì)把大多數(shù)居民排除在外，只能吸納精英的參與，反而讓居民與社區(qū)精英之間產(chǎn)生了較強(qiáng)的疏離感。而在居民生活的最基礎(chǔ)層面(居委/居民區(qū))有所創(chuàng)新的C社區(qū)最能激發(fā)居民參與熱情、提升居民外在政治效能感。以上結(jié)果證偽假設(shè)4，證實(shí)了假設(shè)5。

3個(gè)案例中的居民參與行為也存在差異，伴隨概率為0.001，小于0.05，故認(rèn)為參與制度設(shè)計(jì)影響參與行為。具體而言，盡管B社區(qū)在街鎮(zhèn)層面創(chuàng)建了社區(qū)委員會(huì)這一參與平臺(tái)，但因?yàn)槲茨芪{普通居民的參與，其居民參與行為與無(wú)任何參與制度創(chuàng)新的A社區(qū)并無(wú)差異(I-J=0.05748，p=0.469,大于0.05)。與此同時(shí)，C社區(qū)的居民參與行為明顯多于A社區(qū)和B社區(qū)，這意味著C社區(qū)在居民區(qū)層面的參與制度創(chuàng)新吸納了更多的居民參與。

表5 內(nèi)外在居民政治效能感和參與行為的方差分析(1)

表6 內(nèi)外在居民政治效能感和參與行為的方差分析(2)

總體來(lái)看，結(jié)合訪談和統(tǒng)計(jì)分析，本文對(duì)基層治理創(chuàng)新的參與制度以及居民的參與行為進(jìn)了反思性考察。根據(jù)現(xiàn)有理論和研究提出的假設(shè)中，2項(xiàng)假設(shè)得到了數(shù)據(jù)支持，3項(xiàng)假設(shè)未通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)。假設(shè)驗(yàn)證情況如下表所示：

表7 假設(shè)驗(yàn)證結(jié)果

五、發(fā)現(xiàn)與展望：基層治理創(chuàng)新的優(yōu)化路徑和演進(jìn)邏輯

(一)基層治理模式創(chuàng)新的參與維度選擇

參與是治理的核心要義，也是基層治理模式創(chuàng)新的著力點(diǎn)。本文通過(guò)比較3個(gè)案例發(fā)現(xiàn)，不同治理模式下，居民的參與行為和外在居民政治效能感有所不同，但不同治理模式下內(nèi)在政治效能感并無(wú)差異。這表明，內(nèi)在政治效能感具有較為穩(wěn)定的屬性，不易受到外生變量的影響；另一方面，不同的參與制度設(shè)計(jì)確實(shí)影響了居民的參與行為和外在效能感。制度主義學(xué)者諾思認(rèn)為，國(guó)家是制度的最大供給者，在基層治理模式創(chuàng)新中，地方黨委規(guī)劃各類(lèi)基層組織的參與內(nèi)容和參與邊界，決定和提供地方社會(huì)具體的參與規(guī)則。從定量分析研究結(jié)果來(lái)看，動(dòng)員型參與是當(dāng)前基層參與的主流，也深刻影響著居民的政治效能感，這一特點(diǎn)是由當(dāng)前的政府類(lèi)型決定的，反映出我國(guó)基層社會(huì)的參與發(fā)展水平總體還處在政府主導(dǎo)參與階段[16]。

因此，動(dòng)員型參與方式和渠道的設(shè)計(jì)是基層參與制度創(chuàng)新的重要出發(fā)點(diǎn)，基層黨委政府進(jìn)一步深切回應(yīng)民意完善有效參與規(guī)則，有助于減少和化解自主型參與的初始消極誘因，以積極的、富有回應(yīng)性的動(dòng)員型參與設(shè)計(jì)和參與規(guī)則整合民意，并消解消極自主型參與的不良影響或?qū)ι鐣?huì)的破壞式影響。分析證實(shí)，動(dòng)員型參與對(duì)提升居民政治效能感、培育公民精神、提升居民對(duì)政府的認(rèn)同感以及塑造政府公信力等具有積極且重要的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。這預(yù)示著，參與途徑、參與規(guī)則的創(chuàng)新是基層治理制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，通過(guò)有效的參與制度設(shè)計(jì)，可以將更多的居民納入到基層自治中來(lái)，整合居民意愿的最大公約數(shù)，增進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、提高黨與政府的合法性和持續(xù)鞏固黨在基層社會(huì)的執(zhí)政基礎(chǔ)。

(二)基層治理模式創(chuàng)新的參與平臺(tái)設(shè)計(jì)

3個(gè)案例的治理模式和居民參與狀況顯示，B社區(qū)委員會(huì)模式雖然在街鎮(zhèn)層面有創(chuàng)新舉措，但外在政治效能感不僅低于在居民區(qū)層面有創(chuàng)新舉措的C社區(qū)，而且低于沒(méi)有創(chuàng)新舉措的A社區(qū)。B社區(qū)的治理創(chuàng)新參與主體盡管有所擴(kuò)大、決策形式有所改變，但仍具有強(qiáng)烈的精英色彩和行政化特點(diǎn)，構(gòu)建的參與渠道和議事平臺(tái)，使得絕大多數(shù)普通居民被排除在外，參與者以政府官員、村居書(shū)記、少數(shù)社區(qū)精英為主，平臺(tái)運(yùn)行未對(duì)普通居民的參與行為和居民政治效能感產(chǎn)生深入影響。B社區(qū)搭建的參與平臺(tái)沒(méi)有解決參與者與被代表者之間的斷裂問(wèn)題，沒(méi)有構(gòu)建起二者間的聯(lián)系機(jī)制，因此委員代表的非代表性使當(dāng)?shù)鼐用癞a(chǎn)生了對(duì)“創(chuàng)新”的排斥和反感，以致出現(xiàn)對(duì)“創(chuàng)新”的不認(rèn)同，使外在效能感的測(cè)量數(shù)字低于無(wú)創(chuàng)新的A社區(qū)。據(jù)此可以判斷，居民參與的冷漠往往是參與平臺(tái)制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果，而不單單是基層居民低度參與的原因。B社區(qū)參與平臺(tái)的整合性注重了向上的整合而沒(méi)有同時(shí)推進(jìn)向下整合，因此在參與平臺(tái)設(shè)計(jì)的定位中既要銜接上級(jí)組織和平行組織或資源，同時(shí)應(yīng)該持續(xù)推進(jìn)平臺(tái)向下銜接的效能，并逐步推動(dòng)該參與平臺(tái)成為真正共治的平臺(tái)，讓居民看到共治的前景。

C社區(qū)選擇在居民生活的最基礎(chǔ)層面——居委會(huì)——?jiǎng)?chuàng)新治理模式的參與平臺(tái)，將治理的重心下移到最基層的自治單位，構(gòu)建了貼近居民生活的參與渠道，吸引了更多居民參與公共事務(wù)。C社區(qū)創(chuàng)造條件以直接參與解決類(lèi)似B社區(qū)的虛置代議參與的弊端，在較小的居民規(guī)模里以廣泛參與解決了公共事務(wù)；并且以滿(mǎn)足居民需求為導(dǎo)向，在帶來(lái)極大生活便利的同時(shí)豐富了共同體生活。迄今為止，C社區(qū)形成了比較完整的自治鏈條及各治理主體間的良性互動(dòng)關(guān)系。C社區(qū)在參與、居民政治效能感上有著較高的數(shù)值表現(xiàn)，呈現(xiàn)出了更成熟的社區(qū)共同體形態(tài)。因此，創(chuàng)新參與平臺(tái)應(yīng)避免層級(jí)制的再造，而是應(yīng)該以落地于居民生活的公共空間為優(yōu)先，以能夠?qū)崿F(xiàn)直接參與的組織規(guī)模劃分組織單位為宜，在此條件下政府與社會(huì)力量共建社區(qū)，居民才能切實(shí)實(shí)現(xiàn)參與共治和共享的渴望。從實(shí)地調(diào)研來(lái)看，C社區(qū)的治理的確在社區(qū)共建共治共享治理探索中積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

(三)基層治理模式創(chuàng)新的參與主體選擇

黨的十八大與十八屆三中全會(huì)都指出要構(gòu)建多元參與的社會(huì)治理體制，十九大報(bào)告中也進(jìn)一步明確了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的施政路徑。C社區(qū)取得成功的經(jīng)驗(yàn)是社會(huì)組織與基層居委協(xié)同治理地方公共事務(wù)，體現(xiàn)了多元主體參與社會(huì)治理的趨勢(shì)。社會(huì)組織以其特定的價(jià)值關(guān)懷和社會(huì)關(guān)懷服務(wù)居民和引導(dǎo)居民，以其獨(dú)到的運(yùn)行方式迎合居民的興趣和吸引居民的參與，與基層居委會(huì)的工作內(nèi)容和工作方式產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)。比較B社區(qū)與C社區(qū)的創(chuàng)新模式，其主要差異在于創(chuàng)新的參與主體不同。C社區(qū)以導(dǎo)入社會(huì)組織為地方治理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)參與制度設(shè)計(jì)使社會(huì)組織成為社區(qū)自治鏈條的重要一環(huán)，以社會(huì)組織的不同公益項(xiàng)目、社會(huì)組織帶入的經(jīng)費(fèi)等驅(qū)動(dòng)居委公共事務(wù)的治理，利用社會(huì)組織的資源服務(wù)社區(qū)居民。除此之外，C社區(qū)在與其他社會(huì)組織互動(dòng)的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)社會(huì)組織的運(yùn)行模式，在轄區(qū)內(nèi)成立自己的社會(huì)組織，成為參與社區(qū)公共事務(wù)的新主體。C社區(qū)在街道層面并無(wú)社會(huì)組織驅(qū)動(dòng)治理創(chuàng)新的舉措，但C社區(qū)積極回應(yīng)轄區(qū)居民的興趣愛(ài)好和生活需求，把關(guān)進(jìn)入社區(qū)的社會(huì)組織類(lèi)型和項(xiàng)目，確定與社會(huì)組織的協(xié)作內(nèi)容和方式，開(kāi)辟了一條組織化動(dòng)員參與的路徑。C社區(qū)的模式表明，黨委引導(dǎo)下的社會(huì)組織參與和居民在社會(huì)組織平臺(tái)中的參與，使創(chuàng)新的參與制度深度回應(yīng)了居民要求、拓展了社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間、降低了居委會(huì)和地方政府的治理成本。地方黨委政府和居委會(huì)、社會(huì)組織和居民共同成為社區(qū)建設(shè)的重要主體，各主體均不可或缺。

(四)基層治理模式創(chuàng)新的參與維度演進(jìn)邏輯

參與制度創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的關(guān)鍵，基層社區(qū)參與方式、參與平臺(tái)和參與主體的差異無(wú)不影響著基層治理創(chuàng)新的實(shí)際效果。B社區(qū)與C社區(qū)的比較分析證實(shí)了基層治理模式創(chuàng)新對(duì)基層居民參與行為和外在政治效能感有著重要影響。因此，未有制度創(chuàng)新的A社區(qū)，即傳統(tǒng)的“街鎮(zhèn)-居委/村委”模式，應(yīng)該創(chuàng)新參與制度和參與方式、確定參與平臺(tái)和創(chuàng)新參與主體，向B社區(qū)或C社區(qū)進(jìn)行制度學(xué)習(xí)或制度模仿。同時(shí)，作為后發(fā)基層治理創(chuàng)新，應(yīng)在制度初始設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)避免類(lèi)似B社區(qū)的那種創(chuàng)新后的“低度參與與低居民政治效能感”問(wèn)題，并在參與平臺(tái)的創(chuàng)制過(guò)程中注意“向上”和“向下”的雙向整合，建立上下主體間的聯(lián)系機(jī)制，以打通不同主體間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、推動(dòng)動(dòng)員型參與的發(fā)展，切實(shí)回避參與平臺(tái)的空轉(zhuǎn)。目前我國(guó)基層治理的創(chuàng)新模式大多與B社區(qū)運(yùn)行狀況類(lèi)似，即黨委政府“安排”的創(chuàng)新、“安排”的參與人選和“安排”的參與平臺(tái)和治理主體，這無(wú)疑是行政權(quán)力在基層社會(huì)的延續(xù)，為“創(chuàng)新”而創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)行政目的的權(quán)力拓展，而非發(fā)揮公眾參與權(quán)利以滿(mǎn)足其政治效能感。通過(guò)參與制度和參與平臺(tái)的科學(xué)設(shè)計(jì)，將行政強(qiáng)制參與轉(zhuǎn)向有序有效的動(dòng)員型參與，這是由我國(guó)基層社會(huì)的治理現(xiàn)狀決定的。在基層政府治理中心下沉的同時(shí)，基層黨委把關(guān)社會(huì)組織參與基層治理的公共事務(wù)、擴(kuò)大基層治理平臺(tái)，借助社會(huì)組織的多重力量引導(dǎo)居民參與，構(gòu)建適合地方特點(diǎn)、吸引居民參與的路徑和平臺(tái)并保持多方良性互動(dòng)，是基層治理創(chuàng)新的重要方向。通過(guò)有效的參與設(shè)計(jì)構(gòu)建完善的多主體參與的基層自治網(wǎng)絡(luò)，是形成基層治理的堅(jiān)實(shí)合作基礎(chǔ)。因此，基層黨委政府應(yīng)在參與制度創(chuàng)新中整合和吸納社會(huì)組織和居民的力量，跳出原有的行政路徑依賴(lài)，通過(guò)下沉行政權(quán)力和降低行政重心搭建覆蓋居民參與的新平臺(tái)，聚焦擴(kuò)大參與主體、拓寬參與渠道和增加參與機(jī)會(huì)推進(jìn)基層治理制度創(chuàng)新，進(jìn)而增強(qiáng)公眾的政治效能感，推動(dòng)基層政府的治理能力與執(zhí)政合法性的提升，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的根本政治目的。

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