□ 呂承文 葛璐媛

一、問題的緣起

(一)行政服務(wù)中心發(fā)展歷程

行政服務(wù)中心又稱“一站式”服務(wù)，最早發(fā)端于西方商務(wù)活動中的資源外包服務(wù)，原指企業(yè)為客戶提供完整的“一條龍”服務(wù)。早在撒切爾執(zhí)政時期，英國人率先將這一理念引入其倡導(dǎo)的政府改革實踐中，并明顯提升了英國政府的行政效率。自此以后，澳大利亞悉尼、美國洛杉磯等地，都出現(xiàn)了類似行政服務(wù)中心的運行模式，韓國也開展了“親切服務(wù)運動”。1995年，深圳市率先將外商投資審批有關(guān)的18個政府部門集中起來， 成立了“外商投資服務(wù)中心”，雖然結(jié)構(gòu)比較松散，但它是國內(nèi)最早的專業(yè)性聯(lián)合審批機構(gòu)。1999年，浙江省金華市設(shè)立了我國第一個真正意義上的“一站式”服務(wù)機構(gòu)，其內(nèi)在結(jié)構(gòu)相對完整，可惜未能得到很好的發(fā)展。同年，浙江省上虞縣在效仿金華經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，參照了結(jié)構(gòu)、規(guī)范了流程，首次打造了我國行政服務(wù)中心的雛形模式。[1](PP42-43)

行政服務(wù)中心是我國改革開放三十年來，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的機制創(chuàng)新產(chǎn)物，它的一端聯(lián)系著受計劃體制慣性影響的舊體制，另一端打開了通往市場體制下的變革之路。行政服務(wù)中心在現(xiàn)實中也有自己的機制運作兩端——政民互動聯(lián)系，一端是政府部門，另一端則是社會公眾，如何使得這兩端緊密聯(lián)系起來一直考驗著行政服務(wù)中心的實際效率。

行政服務(wù)中心還有許多別稱，比如，政務(wù)超市、政務(wù)服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心、行政服務(wù)中心、便民服務(wù)中心、行政服務(wù)大廳，等等，由于本來就是地方上自主試驗的機制創(chuàng)新產(chǎn)物，所以在不同地方、不同時期有著形式各異的各種表現(xiàn)。

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，全國已有不同層級的綜合行政服務(wù)機構(gòu)3300多家，幾乎覆蓋了全國所有縣市。我國綜合行政服務(wù)機構(gòu)的產(chǎn)生，順應(yīng)了建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)實要求，是政府公共服務(wù)方式和服務(wù)程序的一種新的探索。截至2013年底，全國共19個省級行政區(qū)設(shè)立了行政服務(wù)中心，3萬余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建立了基層便民服務(wù)中心，其職能也拓展至政務(wù)公開、政務(wù)服務(wù)、政務(wù)監(jiān)督，并在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府效能等方面得到了地方政府和公眾的普遍認(rèn)可。[2](P48)[3]

表1 各類行政服務(wù)中心的數(shù)量統(tǒng)計(截至2016年)

表格數(shù)據(jù)來源主要是根據(jù)筆者對各類行政服務(wù)中心的網(wǎng)站情況的匯總與統(tǒng)計，由于行政服務(wù)中心的本質(zhì)是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，所以但凡網(wǎng)上查不到中心官網(wǎng)的，一律視為未有開設(shè)行政服務(wù)中心。

注明＊的地方數(shù)據(jù)進(jìn)行了修飾，許多文章認(rèn)為是19個，但是筆者實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)只有12個省+4個直轄市=16個，其中網(wǎng)頁打不開的都不能算作是設(shè)立行政服務(wù)中心的。

注明※的地方是通過中國開發(fā)區(qū)信息網(wǎng)(http://www.cdz.cn/Index.asp)，并分別進(jìn)行中心官網(wǎng)的搜查，得出的數(shù)據(jù)結(jié)果。

我國省級行政服務(wù)中心主要有浙江、江蘇、江西、河南、山東、山西、河北、寧夏、甘肅(政務(wù)服務(wù)網(wǎng))，四川(電子政務(wù)大廳)，云南(行政審批服務(wù)大廳)、新疆(電子政務(wù)外網(wǎng))，還有北京、上海(網(wǎng)上政務(wù)大廳)，天津的行政審批服務(wù)網(wǎng)(公共資源交易網(wǎng))，重慶的網(wǎng)上審批服務(wù)網(wǎng)。而其余省份，如福建只是名義上開設(shè)了12345便民服務(wù)平臺，不過是給下設(shè)市區(qū)縣行政服務(wù)中心提供的匯總跳轉(zhuǎn)網(wǎng)頁而已；湖南的政務(wù)服務(wù)中心暫時還打不開網(wǎng)頁；湖北、安徽、廣東、廣西、貴州、陜西、遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古、青海、西藏等省沒有開設(shè)省級行政服務(wù)中心。

國家級開發(fā)區(qū)包括18個國家級新區(qū)(擁有副省級管理自主權(quán))、145個高新區(qū)、219個國家級技術(shù)開發(fā)區(qū)、63個出口加工區(qū)、31個保稅港區(qū)、16個邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。其中，18個國家級新區(qū)，除了江西贛江新區(qū)外，其余都設(shè)有行政服務(wù)中心，但名稱各異。所有高新區(qū)都以行政服務(wù)中心為正式名稱。北京、溫州、大連、南昌、鹽城、九江、威海、金華、鄭州、重慶、昆山、南京江寧等大多數(shù)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)都有行政服務(wù)中心(以此為正式名稱)；還有，天津則是行政許可服務(wù)中心，煙臺、武漢、淮安等設(shè)立了政務(wù)服務(wù)中心，嘉興、連云港、青島等則設(shè)立了行政審批服務(wù)中心，杭州卻稱市民中心辦事大廳。寧波、大連、張家港等3家保稅區(qū)設(shè)立了行政服務(wù)中心，天津保稅區(qū)則設(shè)立了行政許可服務(wù)中心。在眾多出口加工區(qū)中，寧波是行政服務(wù)中心，合肥是服務(wù)平臺，廈門則稱投資促進(jìn)服務(wù)中心，深圳、武進(jìn)則稱綜合服務(wù)中心。丹東、尹寧、和龍等4家邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)擁有不完全權(quán)限的公共行政服務(wù)中心、招商行政服務(wù)中心、便民服務(wù)中心。

那么，行政服務(wù)中心有哪些權(quán)限？這里，暫以浙江省行政服務(wù)中心權(quán)限設(shè)立為例，據(jù)浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)顯示，浙江省權(quán)力(責(zé)任)清單實施的思路是在橫向上按照權(quán)力類別分為行政許可、行政強制、行政確認(rèn)、行政給付、行政征收、行政裁決、行政獎勵、行政處罰、其他行政權(quán)力等9項，尤以強制性權(quán)力居首。

圖1 浙江省行政審批服務(wù)權(quán)力事項

在縱向上，實行的是部門劃分，使得行政權(quán)力按照歸口原則下放到市縣(市、區(qū))，主要包括省發(fā)改委、省經(jīng)信委等41個省級機關(guān)，以及細(xì)分的省政府保留權(quán)力(1691項)、市、縣(市、區(qū))屬地管理(2399項)、共性權(quán)力(共8項)、審核轉(zhuǎn)報(209項)等四類權(quán)限。

圖2 浙江省行政審批服務(wù)權(quán)力事項

事實上，簡單和粗略的部門劃分會導(dǎo)致權(quán)力背后的責(zé)任無法明確到相應(yīng)的部門及其責(zé)任人。省級行政服務(wù)中心的權(quán)限與市縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)之間權(quán)力同構(gòu)情況非常顯著，權(quán)力(責(zé)任)若無清晰區(qū)分，仍會影響審批服務(wù)效果。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))便民服務(wù)中心起源于行政服務(wù)中心，它是行政服務(wù)中心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的具體表現(xiàn)形式，與縣市級、省級行政服務(wù)中心之間除了權(quán)限與效應(yīng)上有差異，其余方面在本質(zhì)上都是一樣的，即都是政府為社會提供公共服務(wù)的職能體現(xiàn)。

截至目前來看，行政服務(wù)中心改革發(fā)展最快且推廣最深的應(yīng)是在它的最早發(fā)源地——浙江，這個東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。浙江又在時下推行與實施“最多跑一次”的創(chuàng)新試驗，其設(shè)計初衷在于確保公眾可以最便捷的方式享受到政府提供的公共服務(wù)，這使得公共管理的視角從“政府”轉(zhuǎn)變到“公眾”，從“包辦”到“點餐”。如果這個良好的制度設(shè)計初衷能夠得到順利實現(xiàn)的話，那么，行政服務(wù)中心制度改革也將會全面深入地鋪展。

當(dāng)前，行政服務(wù)中心制度改革的困境在于現(xiàn)行行政科層(官僚)制度自身的弊端會在很大程度上影響它的機制創(chuàng)新效果。政治改革中新事物的普及度與推廣度受到其與舊制度之間的適應(yīng)性影響。然而，這么多年來的行政服務(wù)中心制度改革，核心焦點應(yīng)是如何確保政府高效地提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也就是說改革的目標(biāo)不僅是“高效”還包括了“優(yōu)質(zhì)”。在現(xiàn)實中，行政服務(wù)中心就出現(xiàn)了各種與體制改革的聯(lián)系問題，比如當(dāng)下行政服務(wù)中心建設(shè)有六大局限，即起點低(體制合法性弱)、“行政機關(guān)”只增不減、行政服務(wù)中心窗口業(yè)務(wù)與原行政部門審批權(quán)力對接不到位、行政服務(wù)中心仍然會遇到依照舊體制進(jìn)行權(quán)力運作、操作運行中資源嚴(yán)重浪費及職能與流程之間不銜接[4]等問題。

行政服務(wù)中心與職能局之間的權(quán)限關(guān)系問題歷來是行政服務(wù)中心制度本身的關(guān)鍵難題，這個難題在于行政服務(wù)中心與職能局之間審批權(quán)力總和設(shè)定問題。行政審批改革的著眼點在于政府法治化，即要在法律上設(shè)定一個權(quán)力總量以便于控制與監(jiān)督；行政服務(wù)中心與職能局之間的審批權(quán)限關(guān)系并非是一個此消彼長的情形，故而，單憑當(dāng)下做“加減法”的方式還無法搞清楚行政審批權(quán)的總量多少。這是因為：(1)從機構(gòu)性質(zhì)上來看，行政服務(wù)中心是由本級地方政府依職權(quán)委托組建起來的派出機構(gòu)，它目前擁有的所有綜合審批權(quán)限的來源出自本地地方政府及其職能局；當(dāng)下，行政服務(wù)中心存在兩個困境：一是缺乏法律依據(jù)，二是派出機構(gòu)缺乏獨立自主的權(quán)力；(2)從組織類型上看，行政服務(wù)中心主要由政務(wù)網(wǎng)和實體中心(包括審批服務(wù)中心、便民服務(wù)中心)，從省到設(shè)區(qū)的市到市、縣、區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村，已經(jīng)形成了一個龐雜的行政服務(wù)中心系統(tǒng)；由于派出機構(gòu)性質(zhì)，各級行政服務(wù)中心之間并沒有必然的垂直聯(lián)系，這樣一來會對省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間的協(xié)同與合作行政審批服務(wù)產(chǎn)生一定影響。如果公眾、社會組織與企業(yè)可以依照地理就近原則實現(xiàn)行政審批服務(wù)的話，卻讓他們?nèi)匀灰勒招姓蛹墝で笙鄳?yīng)的審批服務(wù)，那么就會偏離行政服務(wù)中心“最大化便民服務(wù)”的初衷。事實上，行政審批服務(wù)改革應(yīng)更集中于某一個部門的某一項服務(wù)事項，而非整個政府、整個流程、整個項目之上，這在理論上要求我們須從幅度-層級角度來重新審視行政服務(wù)中心建設(shè)。

(二)幅度-層級理論

在官僚(科層)制理論中，最關(guān)鍵的問題是層級與幅度的設(shè)置，它關(guān)系到作為官僚制靈魂的行政權(quán)力配置問題。官僚制的層級與幅度的設(shè)置是實現(xiàn)公共管理效率與質(zhì)量的保障基礎(chǔ)?！恫既R克維爾政治制度百科全書》中有關(guān)于“官僚/官僚制(bureaucracy)”的詞條：[5](P67)這是一個與君主統(tǒng)治、民主統(tǒng)治及貴族統(tǒng)治相區(qū)別的官員統(tǒng)治形式，及官員的集合體系(官僚體系)及其運作機制。哈佛大學(xué)行政管理學(xué)院教科書也曾為“官僚制”作如下的定義：一種權(quán)力依職能和職位進(jìn)行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的組織體系和管理方式，也就是說，它既是一種組織結(jié)構(gòu)，又是一種管理方式。

“由于官僚制的理性形式、不透明、組織僵化以及等級制的特性，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突”。[6](P47)公共部門的政府具有一般有了特定的縱向區(qū)域原則與橫向的工作原則兩大類，所以就有了行政區(qū)劃制度與行政等級制度，體現(xiàn)了官僚制的基本內(nèi)涵與主旨精神。官僚制中的各類管理與事務(wù)崗位還存在異于縱向等級制的橫向劃分形態(tài)，即專業(yè)分工，這樣可以被認(rèn)為是可以取得泰勒所說的科學(xué)管理的高效狀態(tài)，它包括了公私分開、專業(yè)化及專職化等基本內(nèi)容。然而，官僚機構(gòu)極易背叛公共責(zé)任，實際上蛻變?yōu)椴回?fù)責(zé)任的政府治理。[7]

從理論上看，行政組織的上級與下級和每一層級的相對應(yīng)部門之間都存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這就是行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，主要由管理層級和管理幅度組成。行政管理層級是指縱向上行政管理機構(gòu)上下級之間的層級數(shù)量，而行政管理幅度則是指行政管理機構(gòu)在機構(gòu)的管理權(quán)限內(nèi)所能支配的人員和部門數(shù)量。判斷管理幅度與管理層次合理與否，在于管理幅度和管理層次是否與管理活動的進(jìn)行所處背景相適應(yīng)。如果管理的幅度與層次是相稱的，那么在管理的過程中，效率將會得到提高，反之，效率則會降低。而且，如果假定國家政治權(quán)力總量恒定以及一國行政機構(gòu)的總數(shù)恒定，那么就可以推導(dǎo)出該國行政管理體制所應(yīng)設(shè)置的合理幅度和合理層級之間存在著反比例關(guān)系，二者此消彼長。并且，這個理論適用一切新的和舊的行政機關(guān)、機構(gòu)。

圖3 幅度與層級的關(guān)系

其中，P1意味著層級越多時幅度越少，O是合理的臨界點，P2則意味著層級越少時幅度越多。在行政機構(gòu)的制度設(shè)計過程中，這種建構(gòu)活動但凡幻想尋找到幅度與層級之間合理的臨界點O，而事實上大多只能在臨界點O點的附近徘徊。我們還知道行政管理的“瓦格納定律”——行政權(quán)力的不斷膨脹，行政機構(gòu)也隨之膨脹，這說明只要稍對行政權(quán)力不加以約束和控制，就會導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，在行政機構(gòu)上則表現(xiàn)為日益臃腫的官僚機器宿疾。

尋找合理的臨界點O是不容易的，因為須認(rèn)識到行政管理中幅度與層級之間并不是絕對的反比例關(guān)系，其間存在著各種前提條件(在理論上表現(xiàn)為前提假設(shè))，比如，一國的行政(政治)權(quán)力集中是恒定的，法治政府是在建設(shè)當(dāng)中的，行政管理體制是健全的，等等。

(三)行政服務(wù)中心制度改革的幅度-層級問題

行政服務(wù)中心建設(shè)的重點在于行政權(quán)力重構(gòu)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、服務(wù)行為流程設(shè)計等，這些內(nèi)容都直接從以政府為核心轉(zhuǎn)向以公眾為基礎(chǔ)。一旦政府離開了公眾，行政服務(wù)中心建設(shè)必將流于形式、懸浮于社會，以往行政服務(wù)中心的“傳達(dá)室”困境便是其中重要的教訓(xùn)。雖然行政服務(wù)中心是伴隨著行政管理體制完善與地方自主試驗出現(xiàn)的新產(chǎn)物，但它在本質(zhì)上還是一類隸屬于政府行政序列的行政機構(gòu)，無論其在當(dāng)下遇到制度壁壘問題，還是行政權(quán)限問題。我們還注意到不少地方如江蘇吳江、浙江嘉興等，已經(jīng)做出了關(guān)于行政服務(wù)中心職能局化的制度試驗嘗試，或稱行政服務(wù)局也好，還是行政審批服務(wù)局也罷，行政服務(wù)中心將成為實質(zhì)屬于地方政府序列的一個完整的職能局，將是未來我國行政管理體制改革的一個趨勢。

這說明行政服務(wù)中心內(nèi)在的幅度-層級問題應(yīng)得到重視與關(guān)注。而且，行政服務(wù)中心及其制度改革，應(yīng)當(dāng)把握與順應(yīng)幅度-層級的行政規(guī)律。一般地，我們認(rèn)為行政服務(wù)中心的幅度是指其自身及其與其他部門的權(quán)限劃分，而它的層級則是指行政服務(wù)中心所能、所應(yīng)服務(wù)對象及其地域范圍問題，由此，還要妥善處理行政服務(wù)中心的權(quán)限劃分與服務(wù)對象范圍之間的關(guān)系問題。

二、問題的檢視

在諸多行政服務(wù)中心的類型中，不論是已經(jīng)過時的政務(wù)超市，還是行政審批服務(wù)中心，抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))便民服務(wù)中心，如果我們要關(guān)注核心問題——如何高效提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)——的有效實現(xiàn)，那么就會引發(fā)一系列的相關(guān)思考，諸如，我們是否需要這么多類型的行政服務(wù)中心？它們是真正地便民嗎？毫無疑問，只有這些問題得到了正確解答，才能真正回應(yīng)好這個核心問題。

作為一種新的制度試驗產(chǎn)物，行政服務(wù)中心最壞的結(jié)果不過是制度“開倒車”(即行政服務(wù)中心解散后審批服務(wù)權(quán)限又回歸各自職能局)，而理想的改革方向是順應(yīng)行政權(quán)法治化的潮流逐步將行政服務(wù)中心轉(zhuǎn)化為一類權(quán)責(zé)清晰、運作順暢的實體職能局。若在幅度-層級的理論視野下，行政服務(wù)中心制度改革表現(xiàn)出如下困境：

(一)行政服務(wù)中心的幅度問題

這是對官僚層級解構(gòu)的行政權(quán)力解構(gòu)與分權(quán)的思考，換句話說，就是如何設(shè)置合理的服務(wù)(管理)幅度才能適應(yīng)行政服務(wù)中心的設(shè)計初衷。各種類型的行政服務(wù)中心，比如，便民服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心等，它們的權(quán)限難道不都是提供審批服務(wù)嗎？目前我國各地的行政服務(wù)中心名稱尚未統(tǒng)一，例如嘉興市行政審批服務(wù)中心、張家港市便民服務(wù)中心、義烏365便民服務(wù)中心等等，這歸因于我國統(tǒng)一行政服務(wù)中心制度建設(shè)的不健全，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)也有待加強。在地方公共資源整合方面，浙江省走在了全國前列，省市縣三級政府6萬余件審批事項均可通過政務(wù)超市即“浙江政務(wù)網(wǎng)”辦理，并能使用支付寶繳費。2014年，浙江開始在阿里計算云平臺上運行的該“政務(wù)超市”成為中國訪問速度最快的政府網(wǎng)站，它納入了省市縣三級政府3300多個部門的所有審批事項，匯集了三級政府以及相關(guān)機構(gòu)2.4萬項服務(wù)資源。[8]

如果暫不考慮形式問題——“名稱各異”，那么，對于只需得到公共服務(wù)實質(zhì)的公眾來說，是不是只需要一種統(tǒng)一的行政服務(wù)中心，即可滿足社會公眾的切實需要呢？而且，公眾才無須花費很大的精力去識別不同類型的行政服務(wù)中心，這豈不是更加便民、更加高效嗎？同時也更能體現(xiàn)“最多跑一次”的設(shè)計初衷？有學(xué)者認(rèn)為機構(gòu)性質(zhì)不明確、重復(fù)審批、圖章“兩張皮”等現(xiàn)象直接制約了行政服務(wù)中心制度改革的發(fā)展前景，[9]由于行政許可的流程與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定缺乏全面、統(tǒng)一的設(shè)計，再加上現(xiàn)行條塊分割的行政體制，行政審批相對辦事人難以真正“最多跑一次”。對于行政服務(wù)中心而言，其自身還存在著不少缺陷問題：

圖4 行政服務(wù)中心的缺陷

(圖表來源：王勝君，丁云龍.行政服務(wù)中心的缺陷、擴張及其演化——一個行政流程再造視角的經(jīng)驗研究[J].公共管理學(xué)報，2010(4):26.)

行政服務(wù)中心的制度建設(shè)中仍然存在著一些問題。據(jù)一次調(diào)查顯示，在行政服務(wù)中心缺點的回答上，流程欠缺(36%)、業(yè)務(wù)缺乏(23%)、排隊擁擠(20%)、其他缺點(21%)備受關(guān)注，如圖4所示。在行政服務(wù)中心辦事有無障礙一問中，回答無障礙、有障礙，不清楚的分別占38%、21%、41%。在行政服務(wù)中心是否實現(xiàn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)查中，認(rèn)為實現(xiàn)的僅占17%，遠(yuǎn)低于認(rèn)為未實現(xiàn)的53%。[10]

此外，這還是一個關(guān)于行政服務(wù)中心的權(quán)限劃分問題，清晰確分是改革目標(biāo)。若仍以浙江樣本為例，已知的數(shù)據(jù)是省級權(quán)限1691項，省級以下地方政府(市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后文為了行文方便簡稱為“非省級”)權(quán)限總共12399項，共有權(quán)限8項，須轉(zhuǎn)報審批的權(quán)限有209項?？傮w來看，省級權(quán)限總共：1691+8+209=1908項，非省級權(quán)限總共：12399+8=12407項。

那么，就此可作出如下推斷：

(1)省級行政服務(wù)中心須容納1908項審批權(quán)限，而非省級行政服務(wù)中心的12407項權(quán)限，還需要按照政府行政序列依次解構(gòu)為地級、市縣(區(qū))級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))級、村級等相關(guān)權(quán)限內(nèi)容，而如何上下清晰劃分才能避免各級地方政府之間的“權(quán)限打架”呢？

(2)對于8項共享權(quán)力，可以理解為既可以由省級行政服務(wù)中心來行使，也可以由非省級行政服務(wù)中心來行使，這里是否會有“疊床架屋”的嫌疑？一般來說，公眾能在家門口的服務(wù)中心辦理的事項，都不會積極跑到省會尋求省級行政服務(wù)中心的公共服務(wù)。

(3)對于轉(zhuǎn)報審核的209項權(quán)限，則意味著在非省級行政服務(wù)中心并不能實施最后的審批決定權(quán)，那么，又為什么非要讓非省級行政服務(wù)中心成為省級行政服務(wù)中心的前置程序呢？如果讓公眾直接去省級行政服務(wù)中心辦理，豈不是更加方便？

總體來看，目前地方上的行政服務(wù)中心的審批權(quán)限劃分仍然是不清晰的，所謂的審批服務(wù)清單更像是對既有的已分散于各個職能局的權(quán)限進(jìn)行確認(rèn)行使范圍而已，而非真正將行政審批權(quán)限關(guān)系捋順，這會導(dǎo)致當(dāng)下行政服務(wù)中心制度改革缺乏必要的制度前提。

(二)行政服務(wù)中心的層級問題

從理論上來說，避免層級臃腫困境的最方便、最簡單方式是不設(shè)置任何重復(fù)和冗腫的瑣碎程序。行政服務(wù)中心的服務(wù)流程及其標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是決定行政服務(wù)中心效率最大化的核心，這直接影射到行政服務(wù)中心設(shè)置的層級問題。這里的困惑在于是否要在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))之間依照地方行政管理層級來設(shè)置行政服務(wù)中心。從現(xiàn)實來看，這種作法通常造成的是“疊床架屋”的機關(guān)權(quán)限“打架”困境。

體制建設(shè)的速度與人民群眾日益增長的公共服務(wù)供給需求產(chǎn)生矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心的職能欠缺，滿足不了轄區(qū)內(nèi)人民的各方面服務(wù)需要。層級劃分下的行政服務(wù)中心并不是直接面向基層主體，而手中權(quán)限大大超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心。2014年的公共服務(wù)藍(lán)皮書中調(diào)查顯示，“公共服務(wù)的孤島效應(yīng)造成人民群眾對公共服務(wù)的滿意度不高。一些提供公共服務(wù)的政府和部門具有明顯的部門利益化傾向，導(dǎo)致公共服務(wù)各相關(guān)要素的供給缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃?！盵12](P31)

行政服務(wù)中心還存在著“頂層邏輯”與“屬地邏輯”之間的博弈問題，致使行政審批的權(quán)威碎片化，不利于最終的行政服務(wù)中心制度改革目標(biāo)的實現(xiàn)。[13]行政服務(wù)中心存在的問題實質(zhì)上是體制構(gòu)建的漏洞造成的，這種漏洞從深層次上恰好反映了政府在制度構(gòu)建過程中過度關(guān)注自身的公共服務(wù)供給方式、效率及內(nèi)容，而人為地、單向地割裂了行政服務(wù)中心自身內(nèi)在的政民互動聯(lián)系。“由于缺乏公眾參與，行政服務(wù)中心的設(shè)計初衷與現(xiàn)實運作容易脫節(jié)，甚至還直接導(dǎo)致公共服務(wù)導(dǎo)向的偏離或變異”。[14]公眾難以真正實現(xiàn)有效實際的參與是行政服務(wù)中心出現(xiàn)機制、體制摩擦沖突的核心所在。

層級問題不僅包括權(quán)力效應(yīng)范圍，還包括行政序列隸屬關(guān)系。然而，鑒于行政服務(wù)中心獨特的機構(gòu)性質(zhì)，它既是名義上因派出而設(shè)立的政府行政序列機構(gòu)，也是實質(zhì)上的對外向社會公眾提供審批服務(wù)的部門，因此，它的層級設(shè)置既有內(nèi)在的隸屬問題，也有外在的服務(wù)效應(yīng)問題。

首先，從目前行政體制的制度設(shè)計來推斷，從省級行政服務(wù)中心到省級以下的其他行政服務(wù)中心(便民服務(wù)中心)，它們之間并不存在任何的機構(gòu)隸屬關(guān)系，而是各自隸屬于本級地方政府，這種設(shè)置思路是符合起初行政服務(wù)中心作為本級地方政府及其職能局的(聯(lián)合)派出機構(gòu)的性質(zhì)，有利于本級地方政府自主決定本行政管理轄區(qū)內(nèi)的公共管理事務(wù)?？墒?，能夠這樣依據(jù)行政層級設(shè)立其內(nèi)在行政服務(wù)的前提必須是在各級地方政府之間權(quán)限之間存在非常嚴(yán)重的同構(gòu)現(xiàn)象情形下，這樣的制度設(shè)計恐怕仍會延續(xù)本來就已混亂的地方行政管理體制。

其次，行政服務(wù)中心較之此前的行政服務(wù)權(quán)限分散和制約的職能局而言，權(quán)限更趨于集中和大部化，更加可以利用好當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)便利，順應(yīng)了社會公眾對公共服務(wù)的質(zhì)量與效率的高水準(zhǔn)要求。那么，這意味著面臨社會公眾對公共服務(wù)提出的“又快又好”的要求面前，行政服務(wù)中心自身作為全新的制度試驗產(chǎn)物，不應(yīng)把以往官僚機構(gòu)的“利維坦”弊端保留下來，應(yīng)拋掉一切沉疴包袱，保持輕裝上陣的勢頭，繼續(xù)將改革進(jìn)行到底。

最后，從省級及其他類型地方政府的行政服務(wù)中心建設(shè)情況來看，全國的各類行政服務(wù)中心(便民服務(wù)中心、行政審批服務(wù)中心)的總數(shù)已超過70余萬個，對于如此為數(shù)眾多的行政服務(wù)中心，我們目前擔(dān)心的問題不僅是機構(gòu)的必要性，還有隱藏在背后的公共稅負(fù)難題。機構(gòu)精簡是防范行政機構(gòu)的利維坦宿疾復(fù)發(fā)的一種常用辦法。當(dāng)然，機構(gòu)精簡總應(yīng)按照幅度-層級的行政規(guī)律來開展和實施。盡管現(xiàn)在還無法探明我國需要在地方上設(shè)立多少個行政服務(wù)中心才能符合臨界點O的要求，但至少在當(dāng)前的交通條件和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的輔助下，行政服務(wù)中心的總數(shù)肯定是可以做到比現(xiàn)在大大縮減的。

末了，關(guān)于行政服務(wù)中心的層級問題，還有一個人們非常關(guān)心且很有意思的問題，即中央政府是否需要設(shè)立行政服務(wù)中心。這個問題得從中央政府的性質(zhì)說起：對于央地同構(gòu)性質(zhì)較高的中央集權(quán)國家的中央政府與地方政府的權(quán)限差異僅在于國防和外交，而這二者是涉及到整個國家和社會的集體性質(zhì)的公共服務(wù)(品)，是不可能接受公眾個人提出申請需要的，而針對公眾個人的公共服務(wù)需求，各級地方政府業(yè)已可以滿足了；對于屬于央地之間實行法律分權(quán)的聯(lián)邦國家而言，除非作為中央政府的聯(lián)邦政府被法律授予了地方政府所沒有的非國防與外交性質(zhì)的個體公共服務(wù)(如教育、衛(wèi)生等)，才可能有必要設(shè)立一二行政服務(wù)中心來受理來自全國民眾的服務(wù)需求申請。

(三)行政服務(wù)中心的幅度-層級問題

“在一線實施管理和提供服務(wù)的部門和行政人員，已經(jīng)越來越多地感受到社會公眾對某些傳統(tǒng)的管理和服務(wù)方式的消極抵觸心理?！盵15](P4)中國上下同構(gòu)的行政體制，事實上是個權(quán)力瓜分格局，級別越高的地方政府，權(quán)力截留越多，而現(xiàn)實中有些職能內(nèi)容它根本不需要，抑或是對它的意義不大。反而，缺乏與職能和公共服務(wù)需求相適應(yīng)的財事權(quán)，基層政府很難實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給。盡管基層便民服務(wù)中心給轄區(qū)的居民提供了不少的便利，但是，因為基層便民服務(wù)中心的機制原因，時常會導(dǎo)致公民仍然需要從基層便民服務(wù)中心跑向更高級別行政服務(wù)中心尋求公共服務(wù)供給。兩頭跑以及多頭審批依然沒有達(dá)到政府的便民目的，還削弱了基層便民服務(wù)中心在百姓心中的形象。

權(quán)力的效應(yīng)問題本質(zhì)上是行政服務(wù)中心制度改革的源頭性問題和核心問題。一般認(rèn)為，政府審批干預(yù)過多，束縛了市場自主性。中央要求深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，原有行政審批事項的去留問題自然要被提上議事日程。筆者認(rèn)為，行政審批事項，哪些需要取消、哪些需要保留、哪些需要弱化、哪些需要加強，都需要法律加以明確的規(guī)定。當(dāng)然，行政服務(wù)中心真正的改革并不僅僅是依靠做“減法”就能完全實現(xiàn)的，還需要對作為制度改革的核心標(biāo)的——行政權(quán)力做“加法”、“乘法”與“除法”。

目前，從地方上來看，地緣政治的發(fā)展決定了地方政府設(shè)置的地域?qū)傩?，這本來就是按照社會公眾的居住習(xí)慣進(jìn)行劃分的，因此，在公共服務(wù)供給過程中便民無須在地域原則中再添加官僚機構(gòu)特有的層級原則。層級的原則設(shè)置原本是為了監(jiān)督與控制。對于意寓于事務(wù)權(quán)限劃分的幅度而言，層級的設(shè)置繁簡明細(xì)會對層級產(chǎn)生重大影響。

從理論上來認(rèn)識行政服務(wù)中心，其中的行政規(guī)律應(yīng)包含以下內(nèi)容：

(1)行政服務(wù)中心應(yīng)按照區(qū)域劃片設(shè)置，這樣自然會比層級設(shè)置更加便民高效。

(2)行政服務(wù)中心由本級地方政府及其職能局的派出機構(gòu)演化而來，那么，監(jiān)督權(quán)限自然還在本級地方政府手中，所以，也無須再層級設(shè)立行政服務(wù)中心。

(3)為了實現(xiàn)依照地域原則設(shè)立行政服務(wù)中心的目標(biāo)，必須對地方政府的行政審批權(quán)限做好“加減乘除法”，盡快捋順各類行政審批權(quán)力之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

由此，行政服務(wù)中心制度改革的幅度-層級規(guī)律可以如下圖所示：

圖5 行政服務(wù)中心的權(quán)限-區(qū)域關(guān)系

該圖表示無論是A地還是B地、C地，它們的行政審批服務(wù)權(quán)限都是一樣(P)的，這樣有利于在全國各地推廣公共服務(wù)均等化。而且，不同區(qū)域范圍的同等的行政服務(wù)權(quán)限也意味著權(quán)責(zé)清晰的背后異地實現(xiàn)公共服務(wù)供給也將成為可能。

圖6 行政服務(wù)中心的數(shù)量-區(qū)域關(guān)系

該圖意味著：(1)總區(qū)域面積越大，所需設(shè)立的行政服務(wù)中心越多，但是有一個MAX的臨界點；(2)行政服務(wù)區(qū)域的單位面積越大，所需設(shè)立的行政服務(wù)的數(shù)量越少，但也有一個MAX的臨界點，這是因為相應(yīng)的極值單位面積是有限的，不可能無限大。

三、問題的出路

綜上所述，通過對幅度-層級的行政規(guī)律把握，我們可以清楚認(rèn)識到當(dāng)下行政服務(wù)中心制度改革的瓶頸與困境。而且，面對數(shù)量眾多的基層行政服務(wù)中心(即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和社區(qū)的便民服務(wù)中心)，其制度改革焦點應(yīng)在于此，或者說，對基層行政服務(wù)中心采取有效的制度調(diào)適，將會實現(xiàn)各種瓶頸和困境的突破。

從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))便民服務(wù)中心建設(shè)實踐來看，基本現(xiàn)狀是：(1)在設(shè)立范圍上，不少地方已經(jīng)全覆蓋；例如，遼寧省于2015年宣布全省八成地區(qū)全部覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心；四川廣元市在2010年完成了轄區(qū)240個鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心建設(shè)；(2)在財政投入上，地方各級政府共建才能實現(xiàn)目標(biāo)；例如，遼寧沈陽于2011年開始共新建和改擴建了113個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便民服務(wù)中心并陸續(xù)投入使用，各級財政累計投入建設(shè)補助資金9698萬元；遼寧省朝陽市在2012年進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心建設(shè)時計劃需要省、市財政安排補助資金6285萬元；(3)在特點上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)民政、司法、計衛(wèi)、農(nóng)房、農(nóng)保、社保、流動黨員服務(wù)、工商、稅務(wù)、治安、勞動保障、社會救助、文體教育、法律服務(wù)、供電、供水、通訊、檔案服務(wù)，等等；并采取行政服務(wù)中心的“一站式服務(wù)”辦法向轄區(qū)居民提供便捷公共服務(wù)。

基層便民服務(wù)中心使原本由基層內(nèi)設(shè)機構(gòu)處理的行政服務(wù)事項，現(xiàn)在都放入到服務(wù)中心辦理，相近的職能可整合成一個窗口?；鶎颖忝穹?wù)中心作為基層政府履行為轄區(qū)居民提供基層公共服務(wù)職能的重要載體，是基層服務(wù)型政府建設(shè)的重要標(biāo)志，也是一項長期的制度建設(shè)，不是為一時效能提升而進(jìn)行的創(chuàng)新沖動?；鶎诱慕M織融入基層便民服務(wù)中心，既可以提高人力資源的利用，亦能利用基層公務(wù)員了解當(dāng)?shù)孛袂槊褚獾奶攸c，提高公共服務(wù)的滿意度和附近群眾的幸福度。

事實上，為了確保行政服務(wù)中心制度改革滿足“高效地提供公共服務(wù)”的目標(biāo)，適應(yīng)“最多跑一次”的設(shè)計初衷，須在它的權(quán)限設(shè)置與層次設(shè)定上與官僚(科層)制的幅度與層級進(jìn)行認(rèn)真的審視與反思。筆者建議將各類行政服務(wù)中心的名稱與權(quán)限統(tǒng)一到基層便民服務(wù)中心之中，以實現(xiàn)按照區(qū)域來劃分服務(wù)權(quán)限，從而改變過去的層級劃分，破除機關(guān)壟斷審批權(quán)和機關(guān)權(quán)限“打架”的制度運作困境。

將基層公共服務(wù)的職能全面移交給便民服務(wù)中心，從而改變原先按照行政層級劃分公共服務(wù)職能的作法，為按照行政區(qū)劃劃分來提供完整公共服務(wù)的實施機制。在建設(shè)基層便民服務(wù)中心的過程中，運用系統(tǒng)化思維去搭建和完善服務(wù)平臺才可盡可能地減少職能碎片化的問題出現(xiàn)，從管理的幅度與層級上對行政服務(wù)中心制度改革提供新思路，提高“一條龍服務(wù)”的服務(wù)質(zhì)量和“一站式辦理”的行政效率。

具體措施建議如下：

第一，行政服務(wù)中心職權(quán)統(tǒng)一于便民服務(wù)中心。便民服務(wù)中心建設(shè)的優(yōu)化思路在于基層公共服務(wù)的統(tǒng)一，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)成為一級最為貼近社會民心的基層公共服務(wù)部門，把原來滯留在上級地方政府的具體公共服務(wù)執(zhí)行職能全部整合到基層部門，而基層部門則以自身本質(zhì)上的親民優(yōu)勢來發(fā)揮更完美的公共服務(wù)供給職責(zé)?；鶎诱穆毮芤怨卜?wù)性質(zhì)的權(quán)限擴充為主要內(nèi)容，如原屬于縣級政府的市政建設(shè)、城鎮(zhèn)管理、學(xué)校管理、衛(wèi)生服務(wù)、垃圾清理等。

第二，整合地方政府的行政服務(wù)中心的行政資源進(jìn)便民服務(wù)中心。各級行政服務(wù)中心全部并入基層便民服務(wù)中心。依循便民、實效原則，使政府服務(wù)融入基層百姓生活且成為常態(tài)，實現(xiàn)基層一級審批、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)離散為行政區(qū)域內(nèi)各網(wǎng)點有利于群眾就近辦理，大大提高效率和節(jié)省時間、交通等成本，但這對合理分配公共資源也提出了更嚴(yán)格的要求。

第三，可令便民服務(wù)中心逐步替代原來各級政府的行政服務(wù)中心(中心資源的整合)，實現(xiàn)向按照區(qū)域劃分提供基層公共服務(wù)的原則轉(zhuǎn)變。推行各行政轄區(qū)內(nèi)基層便民服務(wù)中心網(wǎng)點化聯(lián)動運行，以破解原來行政服務(wù)中心建設(shè)受限于職能部門的權(quán)限下放困境。

第四，通過法律形式明確規(guī)定便民服務(wù)中心的全國統(tǒng)一的公共服務(wù)內(nèi)容、流程及標(biāo)準(zhǔn)。以宏觀的服務(wù)大類和兜底性條款規(guī)范服務(wù)中心的操作，建立基層服務(wù)的信息公開制度，實現(xiàn)規(guī)范化、程序化和透明化，確保社會公眾對于服務(wù)內(nèi)容知曉無誤。

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