摘 要：1874年，總理衙門發(fā)起海防大討論，其重要目的之一，就是集合沿海沿江督撫和中央高級(jí)官員的才智，尋求在晚清財(cái)政困境中籌措大宗海防?？畹霓k法。然而，絕大多數(shù)官員固守傳統(tǒng)的財(cái)政理念，不愿對(duì)既有的財(cái)政收支作重大調(diào)整，或?qū)⒒I款問題推諸中央，或直言無款可籌，或空言整頓稅厘和節(jié)流方案而沒有切實(shí)辦法，反對(duì)英翰李鴻章等增加鹽厘、洋藥厘以及王文韶整頓鹽稅的方案等?？偫硌瞄T最終屈從于內(nèi)外官員的主流財(cái)政思想，導(dǎo)致海防?？畹幕I議敷衍了事。總理衙門雖標(biāo)榜海防?？蠲磕昙s400萬兩，但其原撥數(shù)額僅350余萬兩，而且沒有解決財(cái)源問題，自劃撥之始就已種下拖欠的惡果。過多地強(qiáng)調(diào)地方督撫權(quán)力的上升，并不能揭示海防?？铋L(zhǎng)期短解的根源所在。

關(guān)鍵詞：海防?？睿?籌議； 總理衙門； 地方督撫

中圖分類號(hào)：K252 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）03-0138-09

作者簡(jiǎn)介：陳先松，江蘇師范大學(xué)歷史文化與旅游學(xué)院教授 （江蘇 徐州 221116）

海防?？钍峭砬搴７澜ㄔO(shè)的專用款項(xiàng)，籌議于第一次海防大討論，自光緒元年（1875）七月始，從江蘇等省厘金項(xiàng)、粵海等關(guān)洋稅項(xiàng)按年劃撥。一般認(rèn)為，海防專款每年約400萬兩，但這是清政府自我標(biāo)榜的粉飾說辭，其原撥數(shù)額僅350余萬兩①，而在此后二十余年中，實(shí)際解撥數(shù)額僅153萬余兩②。海防?？罨I撥的嚴(yán)重不足，是晚清海軍甲午慘敗的重要原因。而海防專款之所以籌撥不足，學(xué)術(shù)界少有深入研究，僅部分著述略有旁及地提到中央政府權(quán)威的低落、地方督撫勢(shì)力的興起和解款協(xié)撥制度的失調(diào)等③。這種解釋過于籠統(tǒng)。本文擬在挖掘大量檔案文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，細(xì)致梳理第一次海防大討論有關(guān)海防?？畹幕I議過程，從源頭上揭示海防?？铋L(zhǎng)期拖欠的原委，以加深對(duì)晚清海防史、財(cái)政史的認(rèn)識(shí)。

一、海防專款籌議的發(fā)起

第一次海防大討論之前，清政府沒有專門的海防建設(shè)經(jīng)費(fèi)。各省零星的海防規(guī)劃，以自籌經(jīng)費(fèi)為主。例如，同治四年（1865），直隸從英法侵略者手中收回大沽炮臺(tái)，修整炮臺(tái)、添辦炮位的費(fèi)用來自于本省節(jié)約的兵勇薪餉及勸捐費(fèi)用，所購大炮是過時(shí)的洋鐵炮 參見直隸總督崇厚折，同治四年六月初一日，軍機(jī)處錄副，3—9380—30；崇厚片，同治四年七月二十八日，軍機(jī)處錄副，3—8380—43；崇厚折，同治五年五月二十六日，軍機(jī)處錄副，3—9380—44。本文所引軍機(jī)處錄副，除特別注明外，皆藏于中國(guó)第一歷史檔案館。；同治五年起，廣東省購買小輪船7只，用于捕剿海盜，“不足以出洋御戰(zhàn)”，費(fèi)用出于該省“清文溢坦花息”項(xiàng) 中央研究院近代史研究所編：《購買船炮》（海防檔甲），臺(tái)北中央研究院近代史研究所1957年版，第697、703頁；曾國(guó)荃：《曾國(guó)荃全集》第2冊(cè)，岳麓書社2006年版，第162頁。等。同治十三年（1874），日本侵犯臺(tái)灣，沿海各省防務(wù)空虛，以地方財(cái)力難以布置與日本海軍相對(duì)抗的海防設(shè)施。九月，總理衙門草擬并上奏海防六條，交予相關(guān)督撫將軍討論。至此，由國(guó)家籌措海防專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，大規(guī)模地興辦近代海防體系，開始提上議事日程。

海防建設(shè)目標(biāo)，是海防經(jīng)費(fèi)籌議的依據(jù)?？偫硌瞄T九月的海防條陳，肯定了籌辦近代海軍的重要性，而近代海軍裝備的質(zhì)量尤為重要，在此基礎(chǔ)上，要求各省督撫籌議“如何添購各兵船及鐵甲船，并以后自行制造擴(kuò)充之處” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊(cè)，安徽教育出版社2008年版，第168—169頁。此時(shí)，總理衙門只是奠定近代海防建設(shè)的基調(diào)，對(duì)具體的規(guī)模以及每年需籌措的海防經(jīng)費(fèi)數(shù)量，尚無明確說明，需要根據(jù)各省督撫的回奏，再斟酌決定。

盡管如此，總理衙門還是預(yù)料到了海防建設(shè)費(fèi)用的浩繁，并向各省相關(guān)督撫將軍指明了籌款的大致方向：其一，開辦經(jīng)費(fèi)，可提用?？羁鄞娴乃某裳蠖悺Ｋ某裳蠖愂菄?guó)家的應(yīng)急款項(xiàng)，源于第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的英法賠款，從海關(guān)進(jìn)出口正稅中單獨(dú)扣存40%，非經(jīng)中央政府同意，地方不得挪用，也是當(dāng)時(shí)中央政府能夠掌握的最大機(jī)動(dòng)財(cái)源。其二，經(jīng)久經(jīng)費(fèi)，希望各省督撫能夠“統(tǒng)籌大局，權(quán)衡利害……于一切開源節(jié)流之計(jì)悉力設(shè)法，凡可盡人力因地利以裕國(guó)計(jì)者，專心悉慮，切實(shí)經(jīng)營(yíng)，期補(bǔ)注挹之急需，求充永遠(yuǎn)之支應(yīng)” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊(cè)，第169頁。

開辦經(jīng)費(fèi)指當(dāng)前海防建設(shè)的先期撥款，屬于臨時(shí)性的籌款。而經(jīng)久經(jīng)費(fèi)，則是本文所探討的海防?？?，能夠常年供應(yīng)晚清海防建設(shè)的需要。在海防?？畹幕I措上，總理衙門沒有具體辦法，寄望于地方政府的規(guī)劃和籌措。為了杜絕地方政府的敷衍，總理衙門在海防條陳上明確要求各省督撫應(yīng)“詳籌確鑿辦法，厚備堅(jiān)持，不致半途而廢，庶幾應(yīng)變有資而歷久可恃” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊(cè)，第169頁。九月二十七日，清政府將總理衙門的海防條陳寄給直隸總督李鴻章、兩江總督李宗羲、辦理臺(tái)灣等處海防事務(wù)的前江西巡撫沈葆楨、盛京將軍都興阿、閩浙總督李鶴年、湖廣總督李瀚章、兩廣總督英翰、暫署兩廣總督張兆棟、署山東巡撫文彬、江蘇巡撫吳元炳、安徽巡撫裕祿、浙江巡撫楊昌濬、江西巡撫劉坤一、福建巡撫王凱泰、湖南巡撫王文韶等15人，諭令1個(gè)月以內(nèi)按照總理衙門條陳，討論包括籌款在內(nèi)的各項(xiàng)具體辦法，并再次強(qiáng)調(diào)“總期廣益集思，務(wù)臻有濟(jì)，不得以空言塞責(zé)”，從而拉開了海防?？罨I議的序幕 中國(guó)第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第24冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1998年版，第308頁。

二、地方督撫的海防建設(shè)目標(biāo)和籌款主張

清政府九月二十七日的諭旨，提到的督撫、將軍共15人，后丁寶楨在籌議期間回任山東巡撫，原江蘇巡撫丁日昌受李鴻章邀請(qǐng)并由李鴻章代上奏折，陜甘總督左宗棠受總理衙門邀請(qǐng)，以復(fù)函形式條陳相關(guān)意見，實(shí)際參議海防的地方高級(jí)官員共18人。

綜合這些督撫、將軍的海防奏文、信函，絕大多數(shù)督撫都贊成建設(shè)近代海軍，并提到修建炮臺(tái)、擴(kuò)充機(jī)器局等內(nèi)容。譬如：文彬認(rèn)為應(yīng)建設(shè)3支海軍，每支海軍購辦一兩只鐵甲船 中國(guó)史學(xué)會(huì)編：《洋務(wù)運(yùn)動(dòng)》第1冊(cè)，上海人民出版社1961年版，第36—37頁。；楊昌濬認(rèn)為應(yīng)建設(shè)3支海軍，每支海軍有鐵甲船一二只，兵船商船各10只等 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機(jī)處錄副，3—4778—11。如果說，總理衙門海防條陳只是指明了近代海防建設(shè)的方向，那么，這些督撫在回復(fù)的奏文中，則提出了具體而宏大的建設(shè)目標(biāo)。與此相對(duì)應(yīng)，海防經(jīng)費(fèi)的需求也更加驚人。楊昌濬稱：“如臣所擬三大枝，通年所需，約略計(jì)算，非三百萬不可，而購造船費(fèi)，尚不在內(nèi)” 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機(jī)處錄副，3—4778—11。；即使對(duì)近代海防持消極態(tài)度的都興阿也知道“需費(fèi)浩繁，若非有大宗巨款，實(shí)難開辦，非有不竭之餉源，亦無以支持久遠(yuǎn)” 都興阿折，同治十三年十月二十二日，軍機(jī)處錄副，3—4778—6。

站在總理衙門的角度，不僅希望各省督撫、將軍們提出具體的海防建設(shè)目標(biāo)，更希望他們能為此目標(biāo)找到籌措巨額軍費(fèi)的辦法。但在各省督撫、將軍心目中，回奏海防，更多的是一種任務(wù) 沈葆楨是中國(guó)近代海防建設(shè)的倡議者。他在草擬海防折的過程中，一再抱怨“如此大文，何以交卷”、“期限瞬屆，不得不草草完卷”等。參見林海權(quán)點(diǎn)?！渡蛭拿C公牘》，福建人民出版社2008年版，第114、124頁。而非一套體系完整的海防規(guī)劃書。他們只需按照總理衙門草擬的條陳內(nèi)容，逐條討論、按期“交卷”即可，至于籌款辦法能否支撐自己提出的海防建設(shè)目標(biāo)，不是他們需要考慮的問題。這在客觀上就產(chǎn)生了這樣一種現(xiàn)象：各省督撫籌議海防經(jīng)費(fèi)，基本上是各自財(cái)政思想的反映，所提開源節(jié)流的內(nèi)容和籌款力度，與他們對(duì)海防建設(shè)的支持度，沒有必然關(guān)系。

在海防開辦經(jīng)費(fèi)的問題上，總理衙門計(jì)劃提用戶部庫存的四成洋稅；在開礦的問題上，總理衙門提到“因地利以裕國(guó)計(jì)”。對(duì)這兩項(xiàng)總理衙門態(tài)度較為明確的方案，除李宗羲等個(gè)別督撫表態(tài)謹(jǐn)慎外，絕大多數(shù)督撫皆無異議。而在總理衙門沒有明確提到的其它開源節(jié)流措施，以及如何籌措海防?？畹膯栴}上，各省督撫的回奏情況如下：

（一）文彬、都興阿、李鶴年、左宗棠以空文敷衍

這四名官員，回奏海防籌款的內(nèi)容很少，以空文敷衍為主。文彬除重復(fù)總理衙門“權(quán)衡輕重，移緩就急，以濟(jì)急需”的腔調(diào)外，無絲毫實(shí)指 中國(guó)史學(xué)會(huì)編：《洋務(wù)運(yùn)動(dòng)》第1冊(cè)，第37頁。都興阿幾乎將總理衙門條陳中的籌款語言，原封不動(dòng)地回奏給清廷中樞，稱“惟有中外一心一計(jì)，凡于一切開源節(jié)流之計(jì)，悉力設(shè)法，凡可盡人力之處，切實(shí)經(jīng)營(yíng)，庶可期補(bǔ)注挹之急需，求充永遠(yuǎn)之支應(yīng)” 都興阿折，同治十三年十月二十二日，軍機(jī)處錄副，3—4778—6。李鶴年將總理衙門交議的籌款難題，又推給了中央政府，稱：“應(yīng)俟兩洋（李的海防規(guī)劃，以南洋、北洋為主）大臣將每年所需議有成數(shù)，再請(qǐng)由部臣分撥每省若干，何省協(xié)濟(jì)南洋，何省協(xié)濟(jì)北洋?！?李鶴年折，同治十三年，軍機(jī)處錄副，3—4778—25。左宗棠更加關(guān)心的是塞防經(jīng)費(fèi)的供應(yīng)，對(duì)海防經(jīng)費(fèi)的籌措，只要求“度餉源之贏絀，權(quán)其緩急應(yīng)之，乃期詳慎于始，要成于終，可大亦可久也” 總理衙門呈左宗棠復(fù)函，光緒元年正月二十九日，3—9381—9。

（二）張兆棟、吳元炳、沈葆楨直言無款可籌

這三名官員在籌款問題上，雖有較多的建言，但總體傾向于無款可籌。張兆棟稱：“關(guān)內(nèi)甫平，回疆未靖，內(nèi)而部庫，外而各省，固已支絀時(shí)形，而牙厘、捐例久已通行，此外亦更無生財(cái)之道?！?張兆棟清單，同治十三年，軍機(jī)處錄副，3—4778—28。吳元炳認(rèn)為國(guó)家財(cái)政困難，“取財(cái)之方，實(shí)已無可搜剔，此開源之所以難也”，進(jìn)而以江蘇省的財(cái)政收支為例，稱“今日而言節(jié)流，亦非易事也” 吳元炳折，同治十三年十二月十六日，軍機(jī)處錄副，3—9381—1。

沈葆楨對(duì)無款可籌的原委，有更加充分的闡述。他反對(duì)借洋款，認(rèn)為今日所借之?dāng)?shù)即明日所償之?dāng)?shù)，徒使“厚息輸于外洋”；反對(duì)開捐，認(rèn)為徒傷國(guó)家名器，所得無多；反對(duì)增洋稅，認(rèn)為現(xiàn)在洋稅的征收較為合理，“不當(dāng)使借口以啟偷漏之端”；反對(duì)清田賦，認(rèn)為太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)以后，國(guó)家元?dú)馍形椿謴?fù)，而且“不加賦”是立國(guó)國(guó)策，“按戶挖索，民不聊生，州縣知騷擾之難堪，累加糧額以應(yīng)之，所得幾何”；反對(duì)收鹽利，認(rèn)為縱使有劉晏 劉晏，唐朝著名的理財(cái)專家，曾改革鹽政，征收鹽稅，使政府收取的鹽利增加10倍有余。之才，不過是“巧取商民之利而歸之官”，不合“古人深意”，萬一經(jīng)手之人不如劉晏，則“弊有不可勝言者”。沈葆楨亦主張開采煤鐵等天然資源，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)成效不可預(yù)定，縱使能夠收效，也在“數(shù)年之后”；提議裁汰舊式水師的額兵，化無用為有用，但同時(shí)又稱需因地制宜，由各沿海督撫斟酌辦理等。簡(jiǎn)而言之，沈葆楨在開源節(jié)流方面的思考，不能籌來大宗巨款，與此相對(duì)應(yīng)，沈葆楨也回避了海防?？钊绾位I措的議題。

另需說明的是，沈葆楨在籌款態(tài)度上雖較為悲觀，但他曾提到“南漕歸海運(yùn)、漕標(biāo)宜裁”的內(nèi)容。查漕運(yùn)為晚清弊政之一，其目的是將江南等地的漕米等，經(jīng)運(yùn)河輸入北京。據(jù)時(shí)人估計(jì)，運(yùn)漕一石耗銀近40兩，而京城的正常米價(jià)不過1兩有余。如能實(shí)行海運(yùn)，將原有的漕兵、閘夫及相關(guān)文武官員裁撤，每年可節(jié)省銀數(shù)百萬兩。然而，可能顧忌于漕運(yùn)系統(tǒng)的反對(duì)，沈葆楨對(duì)此重要提案，僅一言帶過，沒有展開論述 參見沈葆楨《沈文肅政書續(xù)編》，載陳支平主編《臺(tái)灣文獻(xiàn)匯刊》第4輯第5冊(cè)，九州出版社2004年版，第480、487—491頁；陳先松、莫世亮《第二次海防大討論與海防經(jīng)費(fèi)的籌措》，《歷史檔案》2011年第2期。

（三）李宗羲、楊昌濬、劉坤一、丁寶楨等空談?wù)D稅源并建議攤派洋稅、厘金以充海防專款

這四名官員力主對(duì)原有稅源加以整頓，并堅(jiān)信能夠籌措巨款，又以李宗羲的言論最具有代表性。李宗羲反對(duì)一切開利源的措施，“謀聚斂者，國(guó)未有不貧，蓋利端一開，則上下交征，人主之侈心必生，貪吏之盜心愈熾，而所入轉(zhuǎn)不敵所出”，并因此對(duì)開礦持謹(jǐn)慎的態(tài)度。他認(rèn)為籌款的正途應(yīng)是整頓現(xiàn)有稅源、節(jié)約開支，稱“自古以來，能節(jié)用者，國(guó)未必不富”，并以此進(jìn)一步闡發(fā)，期望皇室能夠減少土木工程費(fèi)用，為天下做表率，同時(shí)，各省督撫能“盡裁不急之費(fèi)，而于州縣之錢糧、關(guān)局之厘稅，皆實(shí)力稽查，勿使干沒……則一歲所增，又何啻百萬” 中國(guó)史學(xué)會(huì)編：《洋務(wù)運(yùn)動(dòng)》第1冊(cè)，第73—75頁。

楊昌濬、劉坤一還對(duì)整頓稅源的可行性加以例證說明。楊昌濬關(guān)注的重點(diǎn)是厘金稅，他認(rèn)為浙江省海塘工程告竣后，裁減“不急之務(wù)、閑雜之款”，每年可以節(jié)省二十余萬兩 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機(jī)處錄副，3—4778—11。劉坤一稱江西省各州縣官員交代接替時(shí)，嚴(yán)行比較之法，稅收有一定的增加，同時(shí)，十余年來“文武廟宇衙署”等沒有一律修復(fù)，也不敢“輕增一旅，動(dòng)用錢糧”等 劉坤一折，同治十三年，軍機(jī)處錄副，3—4778—12。

在空談?wù)D稅源之后，劉坤一沒有涉及海防?？畹幕I措議題，而李宗羲、楊昌濬、丁寶楨等三人則在預(yù)設(shè)而實(shí)際上難以達(dá)到的財(cái)政效果中，建議攤派洋稅和厘金。關(guān)于六成洋稅，李宗羲建議截留全部，“專供海防之用” 中國(guó)史學(xué)會(huì)編：《洋務(wù)運(yùn)動(dòng)》第1冊(cè)，第73—75頁。楊昌濬則較為節(jié)制，建議攤派10%至20% 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機(jī)處錄副，3—4778—11。關(guān)于厘金，楊昌濬仍然建議攤派10%至20% 楊昌濬清單，同治十三年十月二十五日，軍機(jī)處錄副，3—4778—11。丁寶楨沒有指出具體的攤派比例或數(shù)額，但提出攤派的對(duì)象應(yīng)為江蘇、廣東、湖北、江西、湖南、四川、安徽、浙江、福建等9個(gè)商業(yè)貿(mào)易繁盛的省份 丁寶楨折，同治十三年十一月二十日，軍機(jī)處錄副，3—4778—20。

這四名官員在籌款的大方向上雖然正確，但如何才能“盡裁不急之費(fèi)”“不急之務(wù)、閑雜之款”，如何才能對(duì)“州縣之錢糧、關(guān)局之厘稅”實(shí)力核查，卻沒有提出切實(shí)的整頓措施。浙江省是東南富庶省份，楊昌濬也只能在海塘工程結(jié)束后才能每年節(jié)省二十余萬兩，至于其它省份如何節(jié)省，楊昌濬寄望于“各省同心協(xié)力，天下無不可辦之事”的道德呼吁。劉坤一所謂的厲行交代之法，是清政府杜絕地方官員侵挪稅收的傳統(tǒng)措施，交代程序和相關(guān)處分頗為嚴(yán)厲 按制，州縣等官接替時(shí)，前任官員須在規(guī)定期限內(nèi)（一般2個(gè)月）將錢糧交代清楚，交代時(shí)有侵欺舞弊者，革職治罪，虧空的數(shù)額“照例賠補(bǔ)”；接任官員交代時(shí)，發(fā)現(xiàn)前任虧空錢糧，可通報(bào)上司題參，如果庇護(hù)前任或未能及時(shí)查處虧空等問題，罪責(zé)與前任官員等同等。參見昆岡等編《欽定大清會(huì)典事例》卷91《吏部·處分例·州縣交代》，第6 頁b、第7頁b、第8頁ab、第9頁ab、第10頁a、第12頁a、第15頁ab、第16頁a等。但效果并不理想。個(gè)中原因和解決之道，劉坤一沒有開出具體藥方，對(duì)江西省的成績(jī)，也只強(qiáng)調(diào)自己的努力和謹(jǐn)小慎微。換言之，這些官員整頓稅源、節(jié)省開支的籌款思路，有名無實(shí)，對(duì)管理稅收的各級(jí)官員實(shí)際上沒有任何約束力。在稅源無法切實(shí)整頓的情況下，無論是攤派厘金還是六成洋稅以充海防專款，皆難以有效落實(shí)。

（四）丁日昌倡言新式的開源節(jié)流方案

丁日昌在參議人員中，與西學(xué)、洋務(wù)接觸較多，提到的開源節(jié)流方案，具有較多的新式元素。這些建議，除開礦、裁撤舊式水師外，還包括：1、引進(jìn)西洋耕織機(jī)器、輪船、鐵路等，不僅可借此發(fā)展國(guó)內(nèi)生產(chǎn)和貿(mào)易，增加各省厘金稅的數(shù)額，還可節(jié)省兵勇調(diào)動(dòng)、糧餉運(yùn)輸?shù)荣M(fèi)用。2、馳禁土藥，認(rèn)為既然不能禁止鴉片貿(mào)易，不如允許云貴等省自種土藥，價(jià)廉而害小，可抵制洋藥進(jìn)口，避免民財(cái)“外耗”。3、推廣絲茶種植，擴(kuò)大出口，以增加絲茶出口稅。4、開發(fā)臺(tái)灣，強(qiáng)調(diào)臺(tái)灣物產(chǎn)的豐饒，主張招撫當(dāng)?shù)胤?、屯田開礦，“利竇日開，生聚自可日盛”。5、在國(guó)內(nèi)開設(shè)電報(bào)，收取通信費(fèi)用。6、開設(shè)銀行，政府可借此集資開礦、收取利息，還可以發(fā)行鈔票，“開源之端，孰大于是”。7、在美國(guó)舊金山、新加坡等華人聚居區(qū)，設(shè)領(lǐng)事保護(hù)華人權(quán)益，并向華人抽取稅厘 李鴻章代上丁日昌清單，光緒元年正月十九日，軍機(jī)處錄副，3—5623—23。

上述建議從理財(cái)思想上來說，具有相當(dāng)?shù)那罢靶浴?chuàng)新性，給人耳目一新之感，但從籌款實(shí)踐的角度來說，只能見效于長(zhǎng)遠(yuǎn)，在短時(shí)期內(nèi)難以籌措巨款。因此，在海防?？罨I措的議題上，丁日昌也沒有更好的方法，稱只能 “因地利、開財(cái)源、節(jié)財(cái)流”盡力籌措。

（五）王凱泰、李瀚章建議以四成洋稅充海防?？?/p>

在晚清稅源中，四成洋稅在進(jìn)出口正稅中單獨(dú)扣存，解往戶部，是中央政府能夠掌握的最大機(jī)動(dòng)財(cái)源。王凱泰認(rèn)為除提用四成洋稅外，沒有其它的方法可以籌措巨款，在總理衙門以庫存四成洋稅充為海防開辦經(jīng)費(fèi)的建議之上，進(jìn)一步要求日后所收四成洋稅也應(yīng)每年勻撥若干，以充海防?？?王凱泰折，同治十三年，軍機(jī)處錄副，3—4778—15。李瀚章也建議每年從四成洋稅項(xiàng)撥出數(shù)成，“以備海防之需，別項(xiàng)軍餉，概不準(zhǔn)借支” 李瀚章清單，同治十三年十一月初四日，軍機(jī)處錄副，3—4778—19。

（六）王文韶建議整頓鹽稅以充海防?？?/p>

王文韶為了籌措大宗海防?？睿岢霾脺p防勇、扣提文武官員的養(yǎng)廉銀、整頓鹽務(wù)等三項(xiàng)建議，其中，前兩項(xiàng)是一言帶過，論述的重點(diǎn)是整頓鹽稅。王文韶認(rèn)為，兩淮商人從前出資400余兩，即可從國(guó)家領(lǐng)運(yùn)鹽票1張，“一經(jīng)認(rèn)定，即同世業(yè)”，若轉(zhuǎn)售他人，可得銀4000余兩，租與他人1年可得銀1000余兩，而鹽票原可由任何人領(lǐng)運(yùn)，應(yīng)收回商人長(zhǎng)期持票的壟斷權(quán)力，以1年1運(yùn)為斷，仍照原定掣簽之例，每年每票征銀1000兩，“統(tǒng)兩淮全綱計(jì)之，亦未始非巨款也” 王文韶清單，同治十三年，軍機(jī)處錄副，3—4778—24。

查兩淮食鹽自同治三年后實(shí)際行銷97.4萬余引 參見左宗棠《左宗棠全集》第8冊(cè)，岳麓書社1996年版，第90、94頁。以1票500引計(jì)算，約有1948票。若按照王文韶籌款計(jì)劃，每年可收海防?？?94萬余兩。

（七）英翰、裕祿建議加征鹽厘、洋藥厘以充海防?？?/p>

相對(duì)于李宗羲等人的空談?wù)D稅源，英翰、裕祿自詡所議“審度時(shí)勢(shì)……尚屬著實(shí)……未敢空談塞責(zé)” 英翰、裕祿折（同治十三年十月二十日），軍機(jī)處錄副，3—4778—7。英翰、裕祿的籌款辦法，首推加征鹽厘，稱：鹽稅是“經(jīng)久之規(guī)”，一經(jīng)加收則難議減，而加收鹽厘“系權(quán)宜之計(jì)，事定仍可悉裁”，有較大靈活性，每年欲籌措數(shù)百萬兩海防專款，舍此策外，“無可圖維”。針對(duì)可能產(chǎn)生的反對(duì)聲音，英翰等辯稱加收鹽厘，無病于商民。譬如：就民間百姓而論，每斤食鹽可供50余人日食之用，若每斤加征鹽厘10文，是每5人日攤1文，“即至貧之家，亦不難辦”；就商人而論，以前戰(zhàn)亂期間，稅厘額重，“未見折本而歇業(yè)者”，現(xiàn)在即使鹽厘加價(jià)，每斤稅厘未到以前一半，況且商人可增加售價(jià)，于利無損。據(jù)此，英翰等建議在各省設(shè)立總局，專征海防鹽厘，每斤加收10文，兩淮鹽區(qū)即可因此增收170余萬兩，連同其它鹽區(qū)合計(jì)，“每歲總不止數(shù)百萬金”。

英翰、裕祿另一條籌款建議，是加征洋藥厘。洋藥指進(jìn)口鴉片。按照條約規(guī)定，洋藥自在海關(guān)征收進(jìn)口稅后，如何征收稅厘聽?wèi){中國(guó)辦理 參見王鐵崖等編《中外舊約章匯編》第1冊(cè)，三聯(lián)書店1957年版，第117頁。英翰、裕祿認(rèn)為，洋藥進(jìn)口每年約有八九萬箱，現(xiàn)在每箱征厘30兩，按每箱洋藥的重量和售價(jià)，征厘的稅率不過5%，稅負(fù)較輕，且“取之華商，與通商大局亦無窒礙”。據(jù)此，英翰等建議：每箱洋藥再加征厘金30兩，每年約可收銀250余萬兩 英翰、裕祿清單，同治十三年十月二十日，軍機(jī)處錄副，3—4778—8。

（八）李鴻章提出暫停收復(fù)新疆等多元籌款方案

李鴻章在開源節(jié)流方面，也提到開礦、裁撤舊式水師，并涉及到引進(jìn)西洋耕織機(jī)器、輪船、鐵路以及弛禁土藥等內(nèi)容。但與丁日昌“盡力籌措”的態(tài)度不同，他明知這些建議只能見效于未來，當(dāng)下不能籌來巨款，即轉(zhuǎn)而考慮其它方案。

李鴻章關(guān)于海防?？畹闹苯咏ㄗh，與前述督撫重復(fù)的內(nèi)容包括：1、加征洋藥厘金。李鴻章的加征依據(jù)與英翰等前文所述大致相仿，但他認(rèn)為“捐愈重則偷漏愈多”，加征數(shù)額略有節(jié)制，只要求各省厘金數(shù)額一律增加至36兩。參照英翰所估計(jì)的洋藥進(jìn)口數(shù)額和各省目前的征厘標(biāo)準(zhǔn)，李鴻章的加征方案，每年可籌措海防?？罴s50萬兩。2、攤派各省厘金。李鴻章認(rèn)為沿江、沿海各省如能認(rèn)真整頓厘金，每省每年可各提數(shù)萬兩，協(xié)濟(jì)海防。但從后文可以看出，李鴻章對(duì)整頓厘金并沒有多少信心，也就沒有對(duì)此作過多論述。

李鴻章最重要的籌款方案，是暫停收復(fù)新疆。其時(shí)，清政府已鎮(zhèn)壓陜甘農(nóng)民起義，準(zhǔn)備收復(fù)被中亞殖民者阿古柏所控制的新疆地區(qū)。李鴻章認(rèn)為，中國(guó)目前的財(cái)力、兵力，“實(shí)不及專顧西域”，況且，“新疆不復(fù)，于肢體之元?dú)鉄o傷，海疆不防，則腹心之大患愈棘”。他建議暫停收復(fù)新疆，邊塞各軍應(yīng)嚴(yán)守現(xiàn)有邊界，并“略加核減，可撤則撤，可停則停，其停撤之餉即勻作海防之餉”。查同治十三年左宗棠統(tǒng)收的西征各餉以及穆圖善軍等其他軍隊(duì)的軍費(fèi)等，共約820萬兩 左宗棠：《左宗棠全集》第6冊(cè)，第366頁。如果李鴻章的建議得以采納，維持陜甘正常的軍政防務(wù)開支等約需400余萬兩 左宗棠：《左宗棠全集》第3冊(cè)，第785頁。節(jié)省下來可充為海防?？畹臄?shù)額每年約420萬兩 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第6冊(cè)，第163—165頁。

三、清廷中樞的決策和海防?？畹膭潛?/p>

至光緒元年（1875）正月底，各省督撫的奏折等已全部上交中央，至此，海防專款的籌議，也進(jìn)入了關(guān)鍵的廷議階段。

李鴻章暫停收復(fù)新疆的建議，由慈禧御斷，最先被清政府所否決。二月初二日，慈禧閱看李鴻章的奏文后，寄諭給西征前線的左宗棠，暗示繼續(xù)西征的意圖，稱“中國(guó)不圖規(guī)復(fù)烏魯木齊，則俄人得步進(jìn)步，西北兩路已屬堪虞，且關(guān)外一撤藩籬，難?；胤瞬粡?fù)嘯聚、肆擾近關(guān)一帶。關(guān)外賊氛既熾，雖欲閉關(guān)自守，勢(shì)有未能”。她要求左宗棠就關(guān)外如何收復(fù)新疆等事宜通盤籌劃、詳細(xì)密陳，進(jìn)而在左宗棠統(tǒng)籌海防塞防折的基礎(chǔ)上，以諭旨的方式肯定了海防塞防并重的國(guó)家戰(zhàn)略 關(guān)于第一次海防大討論中海防塞防籌款之爭(zhēng)的內(nèi)容，筆者擬另文探討。參見中國(guó)第一歷史檔案館編《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第1冊(cè)，廣西師范大學(xué)出版社1996年版，第42—43頁；《清德宗實(shí)錄》第1冊(cè)，中華書局1987年版，第157—158頁等。

各省督撫提出的其它籌款建議，經(jīng)總理衙門奏請(qǐng)，先由在京親王、郡王、六部九卿等集體定議。總理衙門自稱對(duì)海防籌款等“只求實(shí)事求是，并不稍存意見”，但也提醒會(huì)議官員“籌餉之要在開源節(jié)流，當(dāng)以掊克聚斂為戒” 總理衙門折，光緒元年正月二十九日，軍機(jī)處錄副，3—9381—6；總理衙門片，光緒元年正月二十九日，軍機(jī)處錄副，3—9381—7。在此籌款的基調(diào)下，王文韶整頓鹽稅、英翰等增收鹽厘洋藥厘等涉嫌“掊克聚斂”的措施，基本上已被否決。

二月二十七日，歷經(jīng)20余天的集體討論，禮親王世鐸領(lǐng)銜奏上會(huì)議結(jié)果。奏文的簽名者列有7名親王、5名郡王以及內(nèi)閣大學(xué)士、六部尚書侍郎等共93人，基本上囊括了京城除總理衙門大臣及醇親王奕譞以外的所有高層官員，代表了清朝統(tǒng)治集團(tuán)的主流認(rèn)識(shí) 參見禮親王世鐸等折，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—15。世鐸等人的籌款原則以“崇尚節(jié)儉為裕國(guó)之原”，在此基礎(chǔ)上，他們反對(duì)增鹽厘、開采礦產(chǎn)等，目前的海防開辦經(jīng)費(fèi)可提用戶部存儲(chǔ)的四成洋稅，日后的海防專款可采納楊昌濬等人的方案，從各省厘金項(xiàng)下攤派一二成?？赡芤庾R(shí)到此方案沒有解決財(cái)源問題，進(jìn)而難以籌措巨款，世鐸等人提議“只可量我之力，擇要籌辦，不必過事鋪張” 禮親王世鐸等折，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—15。換言之，在傳統(tǒng)財(cái)政不能應(yīng)對(duì)近代海防建設(shè)的需要時(shí)，寧愿無款可籌，也不愿對(duì)既有的財(cái)政體系大加變革。

清制，凡交議事件，“務(wù)須共同定議，必意見毫無異同，方可會(huì)銜陳奏，若意見不合，即單銜具奏” 昆岡等：《欽定大清會(huì)典事例》卷95《吏部·處分例·九卿會(huì)議不齊》，第2頁a。查單銜具奏的官員，主要有以下數(shù)人：（1）刑部侍郎黃鈺在會(huì)議期間，即另上一折，以“能富而后能強(qiáng)”為題，贊同英翰裕祿等酌加鹽厘洋藥厘、李鴻章停罷西征的方案，甚至進(jìn)一步建議各省百貨厘也可酌加二三成、各省兵勇酌加裁撤等 刑部侍郎黃鈺折，光緒元年二月十五日，軍機(jī)處錄副，3—6006—20。（2）醇親王奕譞，會(huì)議后單折上奏。他一方面呼應(yīng)世鐸等人的主張，贊成節(jié)儉裕國(guó)以及攤派各省厘金以籌海防?？畹姆桨?，另一方面也察覺到了上述方案籌款效果的欠缺，支持李鴻章停罷西征、王文韶整頓鹽稅、英翰等請(qǐng)加鹽厘的建議。不過，限于西學(xué)接觸較少，他對(duì)機(jī)器采礦抱有懷疑態(tài)度，認(rèn)為只可試辦，至于開禁土藥等，“自以不辦為是” 醇親王奕譞折，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—13。（3）于凌辰在世鐸等人奏文署名的同時(shí)，自覺“臣意見未盡相合” 于凌辰折，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—16。另上奏片，反對(duì)機(jī)器采煤。他特別強(qiáng)調(diào)了西洋侵華兵船借煤行駛的“事實(shí)”，認(rèn)為中國(guó)雜用洋人、兼用機(jī)器，不僅讓洋人分割中國(guó)煤利，還是以煤“濟(jì)盜糧者” 于凌辰片，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—18。（4）王家璧在世鐸等人奏文署名的同時(shí)，對(duì)丁日昌、李鴻章提出的部分建策，“不敢緘默不言”，遂“恭繕專折，并附片詳議” 王家璧折，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—20。王家璧反對(duì)機(jī)器采煤，理由與于凌辰相仿；反對(duì)開禁土藥，認(rèn)為“毋庸明示弛禁，以存政體” 王家璧片，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—21。；反對(duì)盡裁艇船，認(rèn)為可捕盜、環(huán)攻洋船，“未嘗不可用” 王家璧片，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—25。；反對(duì)停止西征，認(rèn)為新疆為中國(guó)西北屏障，且“祖宗疆土，尺寸不可予人” 王家璧片，光緒元年二月二十七日，軍機(jī)處錄副，3—9381—23。等。

光緒元年四月二十六日，總理衙門對(duì)各省督撫提出的各項(xiàng)建議，作了初步取舍，總的原則是“內(nèi)外臣工所見，間有不同之處，則當(dāng)以三人占從二人為斷” 總理衙門折，光緒元年四月二十六日，軍機(jī)處錄副，3—9381—31。據(jù)此，禮親王世鐸等93名京官的集體意見，占據(jù)了很重的分量。除慈禧肯定西征，以及堅(jiān)持開礦可以試辦外 總理衙門清單二，光緒元年四月二十六日，軍機(jī)處錄副，3—9381—33?？偫硌瞄T也確實(shí)遵循了世鐸等人的籌款精神，肯定“上不損國(guó)體、下不病民生”，沒有論及王文韶整頓鹽稅、英翰等增鹽厘洋藥厘等措施，形同否定，支持裁減艇船、內(nèi)務(wù)府浮費(fèi)等節(jié)流方案。至于海防經(jīng)費(fèi)的籌措，總理衙門也贊同世鐸等人提出的“量力而行”原則，同意從庫存四成洋稅籌措海防開辦經(jīng)費(fèi)，從各省厘金稅攤派海防?？??？偫硌瞄T進(jìn)一步指出，厘金稅可暫緩次要經(jīng)費(fèi)的支出，優(yōu)先供給海防?？?，此為“先其急”；還可杜絕官吏中飽私囊，盡可能地增加財(cái)政收入，此為“核其實(shí)”。而如何才能做到“先其急”、“核其實(shí)”，總理衙門表示將另行討論 參見總理衙門清單一，光緒元年四月二十六日，軍機(jī)處錄副，3—9381—32。

至此，總理衙門初步?jīng)Q定海防?？畹呢?cái)源為厘金項(xiàng)，籌撥的理論依據(jù)是“先其急”、“核其實(shí)”，尚不包括四成洋稅。

四月二十九日，總理衙門將“先其急”、“核其實(shí)”的籌款思路函告李鴻章，要求“共為其難”，詳商具體的“條目辦法”。五月十一日，李鴻章在復(fù)函中，直言海防籌款的失望之情。李鴻章認(rèn)為“先其急”、“核其實(shí)”的思路，表面上看，“或可小有裨益”，但究之全國(guó)財(cái)政實(shí)際，京餉、西征軍餉、各省勇餉等，“均有關(guān)大局，無可減緩”，各省厘金稅的稅章大多因地制宜，“商民相安，無可輕易變更”，縱使“過求精核或苛及瑣細(xì)，即增巨款，元?dú)獗厥軅?，若指整頓無多之盈余提辦海防，杯水車薪，亦恐無濟(jì)”。李鴻章還以東南富裕省份的厘金稅為例，稱“入款巨者，出款亦巨，分撥久有定額，（海防）專款未易躉提”，如果硬性攤派海防?？?，也是“議提而提不如數(shù)，飭撥而撥不應(yīng)時(shí)，在各省亦有為難” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊(cè)，第241—242頁。查李鴻章在江蘇、湖北等地?fù)?dān)任督撫多年，具有豐富的地方閱歷和施政經(jīng)驗(yàn)，他對(duì)厘金稅“先其急”、“核其實(shí)”的可操作性分析，預(yù)示著總理衙門的籌款思路陷入絕境。

光緒元年六月初十日，總理衙門、戶部上奏了海防?？畹淖罱K議案。如李鴻章所言，總理衙門沒有指明厘金稅“核其實(shí)”的具體辦法，只強(qiáng)調(diào)厘金稅每年1000余萬兩，地方官員“遵照戶部歷次奏案分別勸懲、稽查隱漏，自能日有起色”。此論與前文李宗羲等人空言整頓稅厘，殊無二致。在厘金稅難以“核其實(shí)”的情況下，總理衙門等也沒有緩撥其它協(xié)餉，更沒有給予海防?？顑?yōu)先籌解的地位，僅將其視為普通協(xié)餉，如有拖欠，也和其他協(xié)餉的接受方一樣，由南北洋大臣“指名奏參”，所謂的“先其急”，也就成了一句空話。盡管如此，總理衙門還是命令江蘇、浙江兩省每年各籌40萬兩，江西、福建、湖北、廣東四省每年各籌30萬兩，合計(jì)每年攤派200萬兩 參見總理衙門等折，光緒元年六月初十日，軍機(jī)處錄副，3—9381—39。

在厘金稅攤派數(shù)額難有保證的情況下，總理衙門不得不調(diào)整四月二十六日的奏案，決定從各關(guān)四成洋稅中添撥海防?？??？偫硌瞄T認(rèn)為四成洋稅欲“劃充海防餉需”，也“須各省關(guān)通盤籌劃，核其實(shí)而先其急，方為有濟(jì)”，并指定：九江、江漢等關(guān)四成洋稅仍解往部庫，“以備緩急”；津海、東海等關(guān)四成洋稅及江海關(guān)四成洋稅的一半已解充天津機(jī)器局等軍事工業(yè)經(jīng)費(fèi)，“毋庸籌議”；其余粵海、潮州、閩海、浙海、山海、臺(tái)灣等關(guān)四成洋稅及江海關(guān)四成洋稅的另一半，在“循舊協(xié)撥”“陜軍、黔軍、淮軍月餉暨撥還洋商借款等銀”后，余數(shù)都充為海防?？?參見總理衙門等折（光緒元年六月初十日），軍機(jī)處錄副，3—9381—39?？偫硌瞄T稱每年約銀“二百數(shù)十萬兩”，然而，這是建立在陜軍月餉等將來停撥的基礎(chǔ)上，是一個(gè)假設(shè)中的數(shù)額。參照同治十三年的四成洋稅，粵海等關(guān)實(shí)際上每年只可籌措150余萬兩 參見陳先松《海防經(jīng)費(fèi)原撥數(shù)額考》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2010年第3期。

粵海等關(guān)四成洋稅按年提為海防?？睿瑧舨咳蘸笏账某裳蠖惔蠓鶞p少。與此相關(guān)，總理衙門稱“部庫封存四成洋稅，系預(yù)備不時(shí)之需，未便輕議外撥” 參見總理衙門等折，光緒元年六月初十日，軍機(jī)處錄副，3—9381—39。停止了四月二十六日從庫存四成洋稅提取海防開辦經(jīng)費(fèi)的預(yù)案。

余 論

同光之交，總理衙門等中樞機(jī)構(gòu)“亦知各省財(cái)力奇絀，羅掘早空，萬難籌集巨款” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊(cè)，第50頁。發(fā)起海防大討論的一個(gè)重要目標(biāo)，就是尋求在晚清財(cái)政困境中籌措海防巨款的切實(shí)辦法。然第一次海防大討論結(jié)束，歷經(jīng)地方、中央諸多官員的層層討論、決議，最終結(jié)果難以令人滿意。

理財(cái)觀念的守舊，是海防專款籌措不力的重要原因。何漢威等學(xué)者認(rèn)為，因?yàn)檩p徭薄賦的最優(yōu)先原則以及顧慮老百姓的反應(yīng)，清政府無力發(fā)掘潛在的稅源，也無勇氣對(duì)舊有稅收作通盤的清理 參見何漢威《清季中央與各省財(cái)政關(guān)系的反思》，《中央研究院歷史語言研究所集刊》2001年第72本第3分。這種認(rèn)識(shí)，在海防?？畹幕I議中也體現(xiàn)得很明顯，“廷旨飭各疆帥籌議，皆苦于巨款無措” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊(cè)，第159頁?；蛉缥谋虻瓤瘴姆笱?，或如吳元炳等直言無款可籌，或如李宗羲等空談?wù)D稅源而無切實(shí)辦法，或如李鴻章建議停止收復(fù)新疆而有損國(guó)家主權(quán)。間有整頓鹽稅、增加鹽厘洋藥厘等有效籌款方案，也因?yàn)椤稗蹇司蹟繛榻洹?、“崇尚?jié)儉為裕國(guó)之原”，而被清廷中樞所否決。在“無力”、“無勇氣”解決財(cái)源的情況下，清政府開始敷衍了事，攤派江蘇等省厘金稅每年200萬兩，卻無法保證各省“先其急”、“核其實(shí)”；劃撥粵海等關(guān)四成洋稅，卻不愿停撥陜軍月餉等，名義上每年“二百數(shù)十萬兩”，實(shí)際上僅有150余萬兩。

清政府籌議海防?？畹牟涣?，導(dǎo)致劃撥之始即已種下拖欠的惡果。光緒元年七月，北洋大臣李鴻章直言：“部撥四百萬，有名無實(shí)；各關(guān)四成，除去協(xié)餉借款，所存無幾，各省厘金指撥要款，久已入不敷出，斷難如數(shù)解濟(jì)。” 顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第31冊(cè)，第291頁。與之相對(duì)應(yīng)，李鴻章對(duì)各省關(guān)反而頗有體諒，嘗稱：“惟恐各該處兼顧為難，雖解不足數(shù)，未肯遽予參劾?！?顧廷龍、戴逸主編：《李鴻章全集》第9冊(cè)，第127頁。過多強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威的下降、地方督撫權(quán)力的上升，并不能完全揭示海防專款長(zhǎng)期短解的根源所在。

（責(zé)任編輯：陳煒祺）

Abstract： Zongli Yamen launched the great debate on sea defense in 1874， whose purpose was to consult with local governors and central authorities for raising special coastal defense funds in serious financial difficulties. However， owing to traditional fiscal concept， most participators were not prepared to reform financial revenue and expenditure for coastal defense construction. They shifted the blame by passing the fundraising issue to central government and putting forward some idealistic proposals to be against positive fiscal policy such as increasing salt tax etc. at last， Zongli Yamen only made a perfunctory effort to raise special coastal defense funds in the mainstream financial ideals. As a result， the special coastal defense funds had indicated the payments in arrears for shortage of financial resources at the very start. It is not likely to clarify the shortage of special coastal defense funds by paying more attention on the local authoritys rising before the first Sino-Japanese war.

Keywords： Special Coastal Defense Funds； Consultation； Zongli Yamen； Local Governors